儲殷+柴平一

2015年10月20日，蒙古國外長普日布蘇倫在記者會上表示，蒙古國成為“永久中立國”，對蒙古國的外交政策，包括與中俄兩個(gè)鄰國的外交政策，不會產(chǎn)生影響。這是繼蒙古國總統(tǒng)額勒貝格道爾吉9月公開表示蒙古將逐步成為“永久中立國”后，蒙古國再次就這一問題向外界釋放信息。

在國際法層面，“永久中立國”指的是“獨(dú)立和完整完全由條約擔(dān)保、承諾不參加軍事同盟（除抵抗攻擊外）、而且也不承擔(dān)可以間接使它卷入戰(zhàn)爭的義務(wù)”的國家。換言之，永久中立國在軍事上奉行絕對的孤立政策，不參與任何可能導(dǎo)致戰(zhàn)爭的條約或組織。除了軍事上的中立外，永久中立國仍然可以在諸多領(lǐng)域參與國際事務(wù)并起到積極影響。

目前，除了眾所周知的瑞士，奧地利、哥斯達(dá)黎加、土庫曼斯坦等國也先后宣布成為永久中立國，并獲得了國際社會的普遍承認(rèn)。此次蒙古國宣布謀求永久中立國地位，看似突然，實(shí)際上是蒙古國自冷戰(zhàn)之后對外政策持續(xù)轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果。

“一邊倒”“等距離”“多支點(diǎn)”

蒙古國自獨(dú)立以來，受蘇聯(lián)的影響極為深厚，曾被稱為“蘇聯(lián)的第16個(gè)加盟共和國”。冷戰(zhàn)時(shí)期，蒙古國對蘇聯(lián)采取了“一邊倒”的追隨政策，在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事安全等方面全面倒向并依附。

1962年蒙古國加入了經(jīng)濟(jì)互助委員會（蘇聯(lián)組織建立的一個(gè)由社會主義國家組成的政治經(jīng)濟(jì)合作組織）后，蒙古國內(nèi)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃基本上交由蘇聯(lián)最終確定，在經(jīng)互會“國際分工”的環(huán)境下，蒙古國的對外聯(lián)系也基本上僅限于經(jīng)互會成員國家。特別是自上世紀(jì)60年代中蘇關(guān)系惡化后，蒙古國跟隨蘇聯(lián)采取對華敵視政策，并允許蘇聯(lián)在中蒙邊境駐軍。蘇聯(lián)軍隊(duì)直到上世紀(jì)80年代末才隨著中蘇關(guān)系正?；冯x蒙古。

蒙古國在冷戰(zhàn)時(shí)期對蘇聯(lián)的“一邊倒”，帶來的直接后果就是蒙古國在內(nèi)政外交上基本上喪失了自主權(quán)，成為了蘇聯(lián)在東北亞的“衛(wèi)星國”。以對外貿(mào)易為例，1988年蒙古對外貿(mào)易中，同經(jīng)互會國家的貿(mào)易占94.3%，對蘇聯(lián)貿(mào)易更是占到了81.8%。這種高度依附蘇聯(lián)的發(fā)展模式給蒙古國埋下了較為深重的隱患。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡、高度依賴外部援助、缺乏自主性和獨(dú)立性的對外戰(zhàn)略。

隨著蘇聯(lián)的解體，蒙古國的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)生了巨大變化，進(jìn)入轉(zhuǎn)型期的蒙古國對于冷戰(zhàn)時(shí)期的內(nèi)政外交政策進(jìn)行了全面的反思。蒙古國的政治精英鑒于蘇聯(lián)時(shí)期內(nèi)政嚴(yán)重為外國所干涉的歷史教訓(xùn)，對于“一邊倒”和“結(jié)盟”的提法相當(dāng)敏感。隨著對國家具體地緣環(huán)境的認(rèn)識與對獨(dú)立自主的追求，蒙古國“愛好和平、開放、獨(dú)立、多支點(diǎn)”的新外交政策逐漸得到確定。

蒙古國無論是執(zhí)政黨還是反對派，在對外政策上的基本立場是相近的，即完全拋棄過去單方面依靠蘇聯(lián)的對外政策，“避免站隊(duì)”“嚴(yán)守等距”“引入外力”發(fā)展全面均衡的對外關(guān)系。在這樣的社會共識之下，《蒙古國對外政策構(gòu)想》和《蒙古國安全戰(zhàn)略構(gòu)想》于1994年出臺。這兩份文件集中反映了蒙古國精英階層對于全面倒向蘇聯(lián)政策的深刻反思，同時(shí)也標(biāo)志著蒙古國對外政策調(diào)整與轉(zhuǎn)型的開始。

這種轉(zhuǎn)型的具體表現(xiàn)就是蒙古國冷戰(zhàn)后的“多支點(diǎn)外交”的基本國家戰(zhàn)略。所謂“多支點(diǎn)外交”，指的是蒙古國在保持“同俄羅斯與中華人民共和國保持友好關(guān)系”這一對外政策主要目標(biāo)的同時(shí)，在保持自身獨(dú)立和發(fā)展的前提下，發(fā)展與更多國家和地區(qū)的關(guān)系。

“多支點(diǎn)外交”戰(zhàn)略跳出了傳統(tǒng)的在中國和俄羅斯“選邊站”的思維慣性，轉(zhuǎn)而試圖構(gòu)建新的對外政策框架。它意味著蒙古國對于中國和俄羅斯不再采取“一邊倒”，而是開展“等距離外交”：在中俄間堅(jiān)持中立的外交政策，不與其中任何一方結(jié)盟，亦不與任何一方對抗。

“等距離外交”下，蒙古國同中俄兩國幾乎同步地開展了一系列合作。1993年，蒙古國與俄羅斯簽署了《友好合作條約》后，第二年中蒙之間就簽訂了類似內(nèi)容的條約。2000 年，普京訪問蒙古國，蒙俄宣布建立睦鄰友好合作關(guān)系。2003 年，胡錦濤訪問蒙古國，宣布了兩國建立睦鄰互信伙伴關(guān)系。2009 年8 月，蒙古與俄羅斯建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，2011 年中蒙也建立了戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。

此外，蒙古國同其他大國和地區(qū)積極開展合作，探詢所謂“第三鄰國外交”的道路。在這一政策的指導(dǎo)下，蒙古國積極同美國、日本、印度、韓國等全球性和區(qū)域性大國發(fā)展雙邊關(guān)系，并同歐盟、東盟、歐安會等區(qū)域組織保持了密切的往來。除了中俄兩國之外，蒙古國在外交上并未明確提出何者是自己的“第三鄰國”。相反，蒙古國一直在為尋求保障本國國家安全且具有影響的第三支力量而努力。除了中俄兩大鄰國，與蒙古國發(fā)展對外關(guān)系的各個(gè)國家和國際組織都可以被視作蒙古的“第三鄰國”。

在蒙古國首都烏蘭巴托的成吉思汗廣場上玩耍的小孩。

受制于中俄美等大國的態(tài)度

從地緣政治的角度看，作為一個(gè)內(nèi)陸國，蒙古國只有中國和俄羅斯兩個(gè)鄰國。與中俄兩國相比，蒙古國無論是在領(lǐng)土面積、自然稟賦還是經(jīng)濟(jì)軍事實(shí)力上都處于絕對的弱勢地位。

隨著中蒙關(guān)系的迅速升溫，以及美、日、歐等力量在蒙古國的逐漸進(jìn)入，蒙古國不僅必須對其戰(zhàn)略定位向傳統(tǒng)的保護(hù)者——俄羅斯有所交代，而且也要盡量打消中國方面對美、日在蒙影響力迅速增加而產(chǎn)生的擔(dān)心。在這種情況下，永久中立堪稱為一種最合理的選擇，它既可以繼續(xù)保持同各方的合理距離，避免過于接近某個(gè)伙伴國家而影響對外關(guān)系的平衡，又能夠避免卷入大國在區(qū)域內(nèi)的安全博弈，且同時(shí)獲得與各個(gè)大國發(fā)展經(jīng)濟(jì)關(guān)系、提振國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的合作機(jī)會。

蒙古國選擇永久中立的直接原因還在于其近段時(shí)間所面臨的嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢。在2015年1月至9月。蒙古國財(cái)政收入同比降幅高達(dá)6.2%，財(cái)政赤字達(dá)到去年同期的5.4倍，進(jìn)出口總額同比下降超過20%。蒙古國急需國外大量的投資資金和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)援助，而將自己定義為永久中立國，既可以最大限度地吸引多元化的外資，也可以在一定程度上打消中俄兩國可能的戰(zhàn)略疑慮。

在2014年，蒙古國提出了“草原之路”計(jì)劃，旨在通過修建連接中俄的997公里高速公路、1100公里電氣線路、擴(kuò)展跨蒙古鐵路、天然氣管道和石油管道等五個(gè)項(xiàng)目為本國帶來更多投資并帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級。

當(dāng)然，蒙古國永久中立國地位的取得也并非一件簡單的事情。目前它就面臨兩個(gè)最主要的問題：其一是法律障礙問題。蒙古國要想落實(shí)永久中立國的地位，就必須在國內(nèi)層面上完成一系列的立法工作，目前這一立法工作已經(jīng)啟動(dòng)。蒙古國國內(nèi)已經(jīng)有專家向國家大呼拉爾提出了《蒙古國永久中立法》的草案。在這份法案通過的同時(shí)，蒙古國現(xiàn)有的《蒙古國外交政策指導(dǎo)思想》和《蒙古國國家安全指導(dǎo)思想》也需進(jìn)行相應(yīng)的修改，以適應(yīng)作為永久中立國“不得參與其他國家的戰(zhàn)爭，允許以自衛(wèi)為目的擁有軍備，但不得主動(dòng)發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭，不能簽署戰(zhàn)爭同盟條約，同時(shí)也不能參與對別國的經(jīng)濟(jì)制裁”等一系列永久中立義務(wù)。

但是，宣布永久中立是蒙古國的國家權(quán)利，保證永久中立卻并非蒙古國單方就能完成的。在完成了國內(nèi)立法之后，蒙古國還需要獲得足夠多的國家來承認(rèn)并保證該國的永久中立國地位。瑞士的永久中立國地位是基于歷史、由多國承認(rèn)并集體擔(dān)保而獲得的;土庫曼斯坦的永久中立國地位則是聯(lián)合國大會1995年通過確認(rèn)的。蒙古國經(jīng)濟(jì)、軍事實(shí)力有限，僅靠自身力量難以保證中立地位，在中立問題上，中俄美等大國的態(tài)度變得十分關(guān)鍵。

其二是軍事合作問題。中立國和永久中立國的概念起源于18世紀(jì)，中立義務(wù)在秘密外交時(shí)代可以一定程度上保證中立國免于卷入軍事聯(lián)盟的對抗。但是在現(xiàn)在的國際環(huán)境下，“永久中立國”的好處相對有限，尤其是會對蒙古國目前參與的軍事合作構(gòu)成直接影響。

蒙古國目前與俄、中、美都存在軍事合作。一方面，蒙俄簽署了一系列軍事合作文件，并多次舉行包括聯(lián)合軍演在內(nèi)的軍事交流。另一方面，美蒙、中蒙的軍事合作也在不斷升級。2003年起，蒙古國同美國定期舉辦“可汗探索”聯(lián)合軍演，2006年開始這一軍演拓展為多國聯(lián)合軍演，由美國太平洋艦隊(duì)司令部和聯(lián)合國支持維和基金聯(lián)合主辦。到2015年，中國首次派兵參與“可汗探索”聯(lián)合軍演，中蒙兩國的軍事交流達(dá)到了新水平。成為永久中立國之后，這些軍事合作都將面臨一定的變數(shù)，部分蒙古國精英認(rèn)為，這將損害蒙古國的國防能力。

值得指出的是，與土庫曼斯坦等永久中立國不同，蒙古國的永久中立不是無可奈何的自我切割，而是帶有更多積極進(jìn)取的意味，它是試圖用宣示中立的方式來超越自己的地緣困境，從而實(shí)現(xiàn)對全球社會進(jìn)一步的開放。