儲(chǔ)殷+柴平一
2015年10月20日,蒙古國(guó)外長(zhǎng)普日布蘇倫在記者會(huì)上表示,蒙古國(guó)成為“永久中立國(guó)”,對(duì)蒙古國(guó)的外交政策,包括與中俄兩個(gè)鄰國(guó)的外交政策,不會(huì)產(chǎn)生影響。這是繼蒙古國(guó)總統(tǒng)額勒貝格道爾吉9月公開表示蒙古將逐步成為“永久中立國(guó)”后,蒙古國(guó)再次就這一問(wèn)題向外界釋放信息。
在國(guó)際法層面,“永久中立國(guó)”指的是“獨(dú)立和完整完全由條約擔(dān)保、承諾不參加軍事同盟(除抵抗攻擊外)、而且也不承擔(dān)可以間接使它卷入戰(zhàn)爭(zhēng)的義務(wù)”的國(guó)家。換言之,永久中立國(guó)在軍事上奉行絕對(duì)的孤立政策,不參與任何可能導(dǎo)致戰(zhàn)爭(zhēng)的條約或組織。除了軍事上的中立外,永久中立國(guó)仍然可以在諸多領(lǐng)域參與國(guó)際事務(wù)并起到積極影響。
目前,除了眾所周知的瑞士,奧地利、哥斯達(dá)黎加、土庫(kù)曼斯坦等國(guó)也先后宣布成為永久中立國(guó),并獲得了國(guó)際社會(huì)的普遍承認(rèn)。此次蒙古國(guó)宣布謀求永久中立國(guó)地位,看似突然,實(shí)際上是蒙古國(guó)自冷戰(zhàn)之后對(duì)外政策持續(xù)轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果。
蒙古國(guó)自獨(dú)立以來(lái),受蘇聯(lián)的影響極為深厚,曾被稱為“蘇聯(lián)的第16個(gè)加盟共和國(guó)”。冷戰(zhàn)時(shí)期,蒙古國(guó)對(duì)蘇聯(lián)采取了“一邊倒”的追隨政策,在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事安全等方面全面倒向并依附。
1962年蒙古國(guó)加入了經(jīng)濟(jì)互助委員會(huì)(蘇聯(lián)組織建立的一個(gè)由社會(huì)主義國(guó)家組成的政治經(jīng)濟(jì)合作組織)后,蒙古國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃基本上交由蘇聯(lián)最終確定,在經(jīng)互會(huì)“國(guó)際分工”的環(huán)境下,蒙古國(guó)的對(duì)外聯(lián)系也基本上僅限于經(jīng)互會(huì)成員國(guó)家。特別是自上世紀(jì)60年代中蘇關(guān)系惡化后,蒙古國(guó)跟隨蘇聯(lián)采取對(duì)華敵視政策,并允許蘇聯(lián)在中蒙邊境駐軍。蘇聯(lián)軍隊(duì)直到上世紀(jì)80年代末才隨著中蘇關(guān)系正?;冯x蒙古。
蒙古國(guó)在冷戰(zhàn)時(shí)期對(duì)蘇聯(lián)的“一邊倒”,帶來(lái)的直接后果就是蒙古國(guó)在內(nèi)政外交上基本上喪失了自主權(quán),成為了蘇聯(lián)在東北亞的“衛(wèi)星國(guó)”。以對(duì)外貿(mào)易為例,1988年蒙古對(duì)外貿(mào)易中,同經(jīng)互會(huì)國(guó)家的貿(mào)易占94.3%,對(duì)蘇聯(lián)貿(mào)易更是占到了81.8%。這種高度依附蘇聯(lián)的發(fā)展模式給蒙古國(guó)埋下了較為深重的隱患。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡、高度依賴外部援助、缺乏自主性和獨(dú)立性的對(duì)外戰(zhàn)略。
隨著蘇聯(lián)的解體,蒙古國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)生了巨大變化,進(jìn)入轉(zhuǎn)型期的蒙古國(guó)對(duì)于冷戰(zhàn)時(shí)期的內(nèi)政外交政策進(jìn)行了全面的反思。蒙古國(guó)的政治精英鑒于蘇聯(lián)時(shí)期內(nèi)政嚴(yán)重為外國(guó)所干涉的歷史教訓(xùn),對(duì)于“一邊倒”和“結(jié)盟”的提法相當(dāng)敏感。隨著對(duì)國(guó)家具體地緣環(huán)境的認(rèn)識(shí)與對(duì)獨(dú)立自主的追求,蒙古國(guó)“愛好和平、開放、獨(dú)立、多支點(diǎn)”的新外交政策逐漸得到確定。
蒙古國(guó)無(wú)論是執(zhí)政黨還是反對(duì)派,在對(duì)外政策上的基本立場(chǎng)是相近的,即完全拋棄過(guò)去單方面依靠蘇聯(lián)的對(duì)外政策,“避免站隊(duì)”“嚴(yán)守等距”“引入外力”發(fā)展全面均衡的對(duì)外關(guān)系。在這樣的社會(huì)共識(shí)之下,《蒙古國(guó)對(duì)外政策構(gòu)想》和《蒙古國(guó)安全戰(zhàn)略構(gòu)想》于1994年出臺(tái)。這兩份文件集中反映了蒙古國(guó)精英階層對(duì)于全面倒向蘇聯(lián)政策的深刻反思,同時(shí)也標(biāo)志著蒙古國(guó)對(duì)外政策調(diào)整與轉(zhuǎn)型的開始。
這種轉(zhuǎn)型的具體表現(xiàn)就是蒙古國(guó)冷戰(zhàn)后的“多支點(diǎn)外交”的基本國(guó)家戰(zhàn)略。所謂“多支點(diǎn)外交”,指的是蒙古國(guó)在保持“同俄羅斯與中華人民共和國(guó)保持友好關(guān)系”這一對(duì)外政策主要目標(biāo)的同時(shí),在保持自身獨(dú)立和發(fā)展的前提下,發(fā)展與更多國(guó)家和地區(qū)的關(guān)系。
“多支點(diǎn)外交”戰(zhàn)略跳出了傳統(tǒng)的在中國(guó)和俄羅斯“選邊站”的思維慣性,轉(zhuǎn)而試圖構(gòu)建新的對(duì)外政策框架。它意味著蒙古國(guó)對(duì)于中國(guó)和俄羅斯不再采取“一邊倒”,而是開展“等距離外交”:在中俄間堅(jiān)持中立的外交政策,不與其中任何一方結(jié)盟,亦不與任何一方對(duì)抗。
“等距離外交”下,蒙古國(guó)同中俄兩國(guó)幾乎同步地開展了一系列合作。1993年,蒙古國(guó)與俄羅斯簽署了《友好合作條約》后,第二年中蒙之間就簽訂了類似內(nèi)容的條約。2000 年,普京訪問(wèn)蒙古國(guó),蒙俄宣布建立睦鄰友好合作關(guān)系。2003 年,胡錦濤訪問(wèn)蒙古國(guó),宣布了兩國(guó)建立睦鄰互信伙伴關(guān)系。2009 年8 月,蒙古與俄羅斯建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系,2011 年中蒙也建立了戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。
此外,蒙古國(guó)同其他大國(guó)和地區(qū)積極開展合作,探詢所謂“第三鄰國(guó)外交”的道路。在這一政策的指導(dǎo)下,蒙古國(guó)積極同美國(guó)、日本、印度、韓國(guó)等全球性和區(qū)域性大國(guó)發(fā)展雙邊關(guān)系,并同歐盟、東盟、歐安會(huì)等區(qū)域組織保持了密切的往來(lái)。除了中俄兩國(guó)之外,蒙古國(guó)在外交上并未明確提出何者是自己的“第三鄰國(guó)”。相反,蒙古國(guó)一直在為尋求保障本國(guó)國(guó)家安全且具有影響的第三支力量而努力。除了中俄兩大鄰國(guó),與蒙古國(guó)發(fā)展對(duì)外關(guān)系的各個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織都可以被視作蒙古的“第三鄰國(guó)”。
在蒙古國(guó)首都烏蘭巴托的成吉思汗廣場(chǎng)上玩耍的小孩。
從地緣政治的角度看,作為一個(gè)內(nèi)陸國(guó),蒙古國(guó)只有中國(guó)和俄羅斯兩個(gè)鄰國(guó)。與中俄兩國(guó)相比,蒙古國(guó)無(wú)論是在領(lǐng)土面積、自然稟賦還是經(jīng)濟(jì)軍事實(shí)力上都處于絕對(duì)的弱勢(shì)地位。
隨著中蒙關(guān)系的迅速升溫,以及美、日、歐等力量在蒙古國(guó)的逐漸進(jìn)入,蒙古國(guó)不僅必須對(duì)其戰(zhàn)略定位向傳統(tǒng)的保護(hù)者——俄羅斯有所交代,而且也要盡量打消中國(guó)方面對(duì)美、日在蒙影響力迅速增加而產(chǎn)生的擔(dān)心。在這種情況下,永久中立堪稱為一種最合理的選擇,它既可以繼續(xù)保持同各方的合理距離,避免過(guò)于接近某個(gè)伙伴國(guó)家而影響對(duì)外關(guān)系的平衡,又能夠避免卷入大國(guó)在區(qū)域內(nèi)的安全博弈,且同時(shí)獲得與各個(gè)大國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)關(guān)系、提振國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的合作機(jī)會(huì)。
蒙古國(guó)選擇永久中立的直接原因還在于其近段時(shí)間所面臨的嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。在2015年1月至9月。蒙古國(guó)財(cái)政收入同比降幅高達(dá)6.2%,財(cái)政赤字達(dá)到去年同期的5.4倍,進(jìn)出口總額同比下降超過(guò)20%。蒙古國(guó)急需國(guó)外大量的投資資金和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)援助,而將自己定義為永久中立國(guó),既可以最大限度地吸引多元化的外資,也可以在一定程度上打消中俄兩國(guó)可能的戰(zhàn)略疑慮。
在2014年,蒙古國(guó)提出了“草原之路”計(jì)劃,旨在通過(guò)修建連接中俄的997公里高速公路、1100公里電氣線路、擴(kuò)展跨蒙古鐵路、天然氣管道和石油管道等五個(gè)項(xiàng)目為本國(guó)帶來(lái)更多投資并帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。
當(dāng)然,蒙古國(guó)永久中立國(guó)地位的取得也并非一件簡(jiǎn)單的事情。目前它就面臨兩個(gè)最主要的問(wèn)題:其一是法律障礙問(wèn)題。蒙古國(guó)要想落實(shí)永久中立國(guó)的地位,就必須在國(guó)內(nèi)層面上完成一系列的立法工作,目前這一立法工作已經(jīng)啟動(dòng)。蒙古國(guó)國(guó)內(nèi)已經(jīng)有專家向國(guó)家大呼拉爾提出了《蒙古國(guó)永久中立法》的草案。在這份法案通過(guò)的同時(shí),蒙古國(guó)現(xiàn)有的《蒙古國(guó)外交政策指導(dǎo)思想》和《蒙古國(guó)國(guó)家安全指導(dǎo)思想》也需進(jìn)行相應(yīng)的修改,以適應(yīng)作為永久中立國(guó)“不得參與其他國(guó)家的戰(zhàn)爭(zhēng),允許以自衛(wèi)為目的擁有軍備,但不得主動(dòng)發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng),不能簽署戰(zhàn)爭(zhēng)同盟條約,同時(shí)也不能參與對(duì)別國(guó)的經(jīng)濟(jì)制裁”等一系列永久中立義務(wù)。
但是,宣布永久中立是蒙古國(guó)的國(guó)家權(quán)利,保證永久中立卻并非蒙古國(guó)單方就能完成的。在完成了國(guó)內(nèi)立法之后,蒙古國(guó)還需要獲得足夠多的國(guó)家來(lái)承認(rèn)并保證該國(guó)的永久中立國(guó)地位。瑞士的永久中立國(guó)地位是基于歷史、由多國(guó)承認(rèn)并集體擔(dān)保而獲得的;土庫(kù)曼斯坦的永久中立國(guó)地位則是聯(lián)合國(guó)大會(huì)1995年通過(guò)確認(rèn)的。蒙古國(guó)經(jīng)濟(jì)、軍事實(shí)力有限,僅靠自身力量難以保證中立地位,在中立問(wèn)題上,中俄美等大國(guó)的態(tài)度變得十分關(guān)鍵。
其二是軍事合作問(wèn)題。中立國(guó)和永久中立國(guó)的概念起源于18世紀(jì),中立義務(wù)在秘密外交時(shí)代可以一定程度上保證中立國(guó)免于卷入軍事聯(lián)盟的對(duì)抗。但是在現(xiàn)在的國(guó)際環(huán)境下,“永久中立國(guó)”的好處相對(duì)有限,尤其是會(huì)對(duì)蒙古國(guó)目前參與的軍事合作構(gòu)成直接影響。
蒙古國(guó)目前與俄、中、美都存在軍事合作。一方面,蒙俄簽署了一系列軍事合作文件,并多次舉行包括聯(lián)合軍演在內(nèi)的軍事交流。另一方面,美蒙、中蒙的軍事合作也在不斷升級(jí)。2003年起,蒙古國(guó)同美國(guó)定期舉辦“可汗探索”聯(lián)合軍演,2006年開始這一軍演拓展為多國(guó)聯(lián)合軍演,由美國(guó)太平洋艦隊(duì)司令部和聯(lián)合國(guó)支持維和基金聯(lián)合主辦。到2015年,中國(guó)首次派兵參與“可汗探索”聯(lián)合軍演,中蒙兩國(guó)的軍事交流達(dá)到了新水平。成為永久中立國(guó)之后,這些軍事合作都將面臨一定的變數(shù),部分蒙古國(guó)精英認(rèn)為,這將損害蒙古國(guó)的國(guó)防能力。
值得指出的是,與土庫(kù)曼斯坦等永久中立國(guó)不同,蒙古國(guó)的永久中立不是無(wú)可奈何的自我切割,而是帶有更多積極進(jìn)取的意味,它是試圖用宣示中立的方式來(lái)超越自己的地緣困境,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)全球社會(huì)進(jìn)一步的開放。