韓永

10月21日，中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》。該條例被不少黨建專家稱為“改革開放以來最全、最嚴(yán)黨紀(jì)”。圖/ 新華

10月21日，醞釀一年有余的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（下簡(jiǎn)稱《條例》）修訂版出爐。因其拓寬了適用對(duì)象的范圍，并增加了一些約束力度空前的條款，該《條例》被稱為“史上最嚴(yán)黨紀(jì)”。

《條例》的核心變化，體現(xiàn)在一“增”一“減”上：增的是自十八大以來的反腐實(shí)踐中總結(jié)出來的一些經(jīng)驗(yàn)，減的則是與法律重合的部分內(nèi)容。前者讓近幾年的反腐現(xiàn)實(shí)被納入黨紀(jì)的考量，后者則讓黨紀(jì)成為更加單純的黨紀(jì)。

《條例》公布后，在官民中間均引發(fā)了巨大的關(guān)注。其“最嚴(yán)”的特點(diǎn)，在招來如潮好評(píng)的同時(shí)，也引發(fā)了對(duì)其解釋空間太大的擔(dān)憂。北京航空航天大學(xué)廉潔研究與教育中心主任任建明在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，從執(zhí)行的角度考慮，在《條例》出臺(tái)后，應(yīng)該由相關(guān)部門出臺(tái)一個(gè)相應(yīng)的解釋，以免其在執(zhí)行的過程中偏離了原意。

讓黨紀(jì)回歸黨紀(jì)

《條例》最大的一部分修訂，是將其原來與法律重合的條款刪除，共有79條。

這些條款，主要涉及到四類行為：破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序、失職瀆職、侵犯公民權(quán)利和妨礙社會(huì)管理秩序。

除此之外，2003年版《條例》的體例也基本參照《刑法》，分總則、分則和附則三編，總則講原則性的規(guī)定，分則講對(duì)不同違紀(jì)行為的界定與處罰。在10種違紀(jì)分類中，少數(shù)是按照黨紀(jì)來分，比如違反政治紀(jì)律、違反組織人事紀(jì)律，而多數(shù)則是按照刑法中犯罪行為的類型劃分。修訂后的《條例》將違紀(jì)種類縮減為6種，遵循了黨紀(jì)的分類原則。

據(jù)了解，2003年版《條例》紀(jì)法合一的背景，除了法治觀念的因素外，還有當(dāng)時(shí)對(duì)紀(jì)律與法律銜接不暢的顧慮。修訂后的《條例》專門辟出條款，分五種情況講述黨紀(jì)如何與法律銜接，從技術(shù)上解除了這種顧慮。

紀(jì)法不分的后果，是讓《條例》處于一種兩面尷尬的處境：若對(duì)違紀(jì)的黨員適用這些法律條款，就會(huì)以紀(jì)代法，紀(jì)檢部門越權(quán);若不適用這些條款，它們就成為“僵尸條款”。中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德說，從實(shí)踐中看，這些條款的使用率不高，有些條文幾乎閑置。

2003年版《條例》應(yīng)該剝離的另外一塊內(nèi)容，是政紀(jì)部分。修訂前的《條例》，曾有部分條款的適用范圍突破了中共黨員和黨組織。比如2003年版《條例》第一百二十七條規(guī)定：“黨和國(guó)家工作人員或者其他從事公務(wù)的人員在工作中不履行職責(zé)或者不正確履行職責(zé)，給黨、國(guó)家和人民利益以及公共財(cái)產(chǎn)造成較大損失的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分?！贝颂幍倪m用主體，是“黨和國(guó)家工作人員或者其他從事公務(wù)的人員”，這已經(jīng)突破了黨紀(jì)應(yīng)該適用的范圍，其中的“非中共黨員”，適用的應(yīng)該是政紀(jì)而不是黨紀(jì)。

在今年6月份發(fā)表在《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》上的文章中，馬懷德說，2003年《條例》制定的背景，是當(dāng)時(shí)的懲戒類規(guī)范不甚健全。但《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員紀(jì)律處分條例》和《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》分別在2007和2012年頒布后，公務(wù)員和事業(yè)單位人員的政紀(jì)處分已經(jīng)納入法制化軌道，“再將以上兩類主體都作為《處分條例》的適用對(duì)象就沒有必要了”。修訂后的《條例》，適用對(duì)象專注于黨員和黨組織，不再適用于上述兩類主體。

反腐成果的延伸

相對(duì)于刪減的部分，《條例》增加的部分更加引人關(guān)注，其中部分增加的條款還引發(fā)了一些爭(zhēng)議。

此次“最嚴(yán)黨紀(jì)”出臺(tái)的一個(gè)背景，是中共中央對(duì)黨所面臨的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)的判斷。10月23日，王岐山在《人民日?qǐng)?bào)》刊文，闡述了這一判斷。他說，在新形勢(shì)下，中共面臨著長(zhǎng)期、復(fù)雜、嚴(yán)峻的執(zhí)政考驗(yàn)、改革開放考驗(yàn)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)考驗(yàn)和外部環(huán)境考驗(yàn)，在這種嚴(yán)峻的形勢(shì)下，中共自身存在的問題更加凸顯：黨的觀念淡漠、組織渙散、紀(jì)律松弛、黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、管黨治黨不嚴(yán)、責(zé)任擔(dān)當(dāng)缺失。

“對(duì)黨最大的威脅莫過于此。如果任其發(fā)展下去，就會(huì)削弱黨的執(zhí)政能力、動(dòng)搖黨的執(zhí)政基礎(chǔ)?！薄爸螄?guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)?！?/p>

而從嚴(yán)治黨并非始于這次《條例》的修訂，自中共十八大以來，從嚴(yán)治黨一直是治黨的主旋律?！稐l例》的修訂要做的，就是將十八大以來的這些治黨成果，上升為黨內(nèi)規(guī)范，即《條例》的修訂要“體現(xiàn)作風(fēng)建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的最新成果”。

王岐山說：“全面從嚴(yán)治黨，首先是從落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神破的題，成效有口皆碑，必須馳而不息、堅(jiān)持鞏固深化?！?/p>

在上述精神指導(dǎo)下，《條例》新增加的條款包含了對(duì)以下行為的約束：妄議中央大政方針;拉幫結(jié)派、搞團(tuán)團(tuán)伙伙;對(duì)抗組織審查;不執(zhí)行黨和國(guó)家的大政方針;違反政治規(guī)矩;搞權(quán)色交易或者錢色交易;插手市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng);泄露黨和國(guó)家機(jī)密，以及生活奢靡，貪圖享樂等。

很多新增條款的背后，都能看到十八大以來反腐成果的影子。比如在“妄議中央大政方針”方面，河北省委原書記周本順曾“在重大問題上發(fā)表違背中央精神的言論”;南寧市委原書記余遠(yuǎn)輝曾“公開發(fā)表與全面從嚴(yán)治黨要求相違背的言論”。

在對(duì)抗組織審查方面，福建省原副省長(zhǎng)徐鋼存在干擾、妨礙組織審查的行為，與其妻及部分行賄人串供，轉(zhuǎn)移、藏匿贓款贓物;浙江省政協(xié)原副主席斯鑫良在得知組織對(duì)其有關(guān)問題線索進(jìn)行調(diào)查后，與其妻及部分行賄人訂立攻守同盟，轉(zhuǎn)移贓款贓物;山西省政協(xié)原副主席令政策也存在干擾、妨礙組織審查的行為。

在泄露黨和國(guó)家機(jī)密方面，除中共中央政治局原常委周永康有此行為外，全國(guó)政協(xié)原副主席令計(jì)劃也曾違法違紀(jì)獲取黨和國(guó)家大量核心機(jī)密;最高人民法院原副院長(zhǎng)奚曉明曾泄露審判秘密。

在拉幫結(jié)派、搞團(tuán)團(tuán)伙伙方面，十八大以來，在反腐中陸續(xù)出現(xiàn)了“石油幫”“秘書幫”和“山西幫”等，基本上每一個(gè)“大老虎”背后都有一個(gè)“圈子”。有些腐敗涉及面之廣，讓王岐山直呼“觸目驚心”。其中湖南衡陽的破壞選舉案，409人被給予黨紀(jì)政紀(jì)處分;廣東茂名窩案，涉嫌行賄買官人員159人;而山西的窩案，讓該省的很多職位至今尚未完成補(bǔ)缺。

一位受訪專家表示，在“最嚴(yán)黨紀(jì)”的后面，是中央在反腐中發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)?！斑@些現(xiàn)實(shí)可能包括：個(gè)別地方大員對(duì)中央的決定置若罔聞，政治規(guī)矩不斷被突破，政治上的團(tuán)團(tuán)伙伙、山頭主義很嚴(yán)重，致使中央的權(quán)威受到影響?！?p>

（資料圖片）宣誓入黨儀式。此次《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》最大的一部分修訂，主要涉及到四類行為：破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序、失職瀆職、侵犯公民權(quán)利和妨礙社會(huì)管理秩序。圖/新華

十八大后，習(xí)近平在不同場(chǎng)合表示，黨的干部來自五湖四海，不能借著老鄉(xiāng)會(huì)、同學(xué)會(huì)、戰(zhàn)友會(huì)等場(chǎng)合，搞小圈子、拉幫結(jié)派、稱兄道弟，“宗派主義必須處理，山頭主義必須鏟除?！?/p>

上述受訪專家表示，上述有些行為之間，可能還有一些內(nèi)在的邏輯關(guān)系：拉幫結(jié)派、搞山頭主義的官員，會(huì)有意識(shí)地維護(hù)自己的勢(shì)力范圍，因而更容易妄議并怠于執(zhí)行對(duì)自己不利的中央大政方針，在被調(diào)查時(shí)也更容易結(jié)成攻守同盟，對(duì)抗調(diào)查。

“有關(guān)規(guī)定”有待解釋

修訂后的《條例》除了更為嚴(yán)格外，另一個(gè)引人關(guān)注的特點(diǎn)，是自由裁量的空間很大，以至于在部分業(yè)內(nèi)人士中引發(fā)了該《條例》在執(zhí)行過程中能否被準(zhǔn)確適用的擔(dān)憂。

比如“妄議中央大政方針”的規(guī)定，任建明說，這是一個(gè)彈性很大的條文，關(guān)鍵是看怎么來界定“妄議”。如果對(duì)適用的人群有特指，并且對(duì)行為有嚴(yán)格的限定，就會(huì)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)打擊，而如果適用的范圍很寬泛，可能就會(huì)影響自由討論的空間。

還有對(duì)老鄉(xiāng)會(huì)、同學(xué)會(huì)和戰(zhàn)友會(huì)的規(guī)定。修訂后的《條例》規(guī)定：“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反有關(guān)規(guī)定組織，參加自發(fā)成立的老鄉(xiāng)會(huì)、校友會(huì)、戰(zhàn)友會(huì)等，情節(jié)嚴(yán)重的，給予警告、嚴(yán)重警告或者撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分?！?/p>

任建明說，現(xiàn)在老鄉(xiāng)會(huì)、校友會(huì)、同學(xué)會(huì)有很多，《條例》的本意應(yīng)該不在禁止參加這些組織，關(guān)鍵在于其中的兩個(gè)限定語“違反有關(guān)規(guī)定”和“情節(jié)嚴(yán)重的”，就需要把這兩個(gè)限定語解釋清楚。

而如果解釋得太寬，又會(huì)帶來執(zhí)法力量吃緊的問題?！霸谧疃嗟臅r(shí)候，我們一年能處理二三十萬人，如果一下子增加很多，紀(jì)檢干部要多少人？這是個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題?！?/p>

黨紀(jì)變得嚴(yán)格，加之適用的范圍從之前的黨員干部群體擴(kuò)大至全體黨員，還可能要警惕一個(gè)注意力分散的問題。之前由于執(zhí)法力量有限，通常的做法是“抓大放小”，現(xiàn)在如果“大小通吃”，可能就會(huì)分散對(duì)“大貪”的注意力，以儆效尤的效果就可能受到影響。

修訂后的《條例》公開后，中紀(jì)委副書記張軍曾在接受新華社采訪時(shí)表示，雖然《條例》的適用范圍擴(kuò)大至全體黨員，但還是要“突出‘關(guān)鍵少數(shù)，抓住黨員領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)重點(diǎn)，提出比普通黨員更高要求”。

由于缺少相應(yīng)的解釋，很多人對(duì)《條例》中個(gè)別條款的理解處于猜測(cè)的階段。比如《規(guī)定》第88條規(guī)定了5種違規(guī)從事營(yíng)利活動(dòng)的行為，其中第三種是“買賣股票或者進(jìn)行其他證券投資的”，這被很多人理解為禁止黨員炒股。

為此，《人民日?qǐng)?bào)》專門刊文指出，這一條也有一個(gè)“違反有關(guān)規(guī)定”的限定語。“有關(guān)規(guī)定”指的是2001年中央印發(fā)的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)工作人員個(gè)人證券投資行為若干規(guī)定》根據(jù)這份規(guī)定，黨政機(jī)關(guān)工作人員個(gè)人可以買賣股票和證券投資基金，但在買賣股票和證券投資基金時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，嚴(yán)禁7類行為，例如不得利用職權(quán)、職務(wù)上的影響或者采取其他不正當(dāng)手段，索取或者強(qiáng)行買賣股票等。

《條例》中的“有關(guān)規(guī)定”還有很多，僅靠媒體對(duì)部分條款的解釋尚不夠，需有關(guān)部門作出具體的解釋。