譚詩賞

政府作為國(guó)家進(jìn)行行政管理的機(jī)構(gòu)，通過政府決策的制定和實(shí)施，以增進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公共利益，并對(duì)公共利益進(jìn)行權(quán)威性的分配。如哈貝馬斯所說“國(guó)家是‘公共權(quán)力機(jī)關(guān)，它之所以具有公共性，是因?yàn)樗鼡?dān)負(fù)著為全體公民謀幸福這樣一種使命”。[1]政府只有通過不斷提高公共決策的能力和質(zhì)量，履行政府公共責(zé)任而獲得和提升政治合法性，這同時(shí)也是加快建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)階段，社會(huì)結(jié)構(gòu)分化、利益多元化，矛盾復(fù)雜化，社會(huì)各領(lǐng)域出現(xiàn)不同層次、規(guī)模和程度的新問題和新矛盾，以及隨著公眾對(duì)于政府公共決策的關(guān)注度急劇提升，對(duì)參與公共決策過程以保障自己合法權(quán)益的需求也越來越強(qiáng)烈，這給政府的公共決策科學(xué)化、民主化帶來了新的挑戰(zhàn)，另一方面也為我國(guó)協(xié)商民主的發(fā)展提供了廣闊空間。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”作為政治體制改革的重要內(nèi)容。隨后，2015年2月9日中共中央通過的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》明確提出“圍繞有效推進(jìn)科學(xué)民主依法決策加強(qiáng)政府協(xié)商，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度……提高政府治理能力和水平。”[2]這是我黨在建設(shè)社會(huì)主義民主問題上的重大理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新，對(duì)改革和創(chuàng)新政府決策機(jī)制、深化我國(guó)政治體制改革具有十分重要的指導(dǎo)意義。因此，需在政府決策中進(jìn)一步加強(qiáng)和完善政治參與機(jī)制，保證公共決策過程更加明晰化、規(guī)范化和制度化，盡快確立和完善與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要相適應(yīng)的協(xié)商決策模式。政府協(xié)商決策的構(gòu)建，為解決我國(guó)政府決策的諸多現(xiàn)實(shí)問題，變革傳統(tǒng)政府決策機(jī)制提供了一種新的理論視角和實(shí)踐途徑。

一、協(xié)商決策：一個(gè)理論分析視角

20世紀(jì)70年代以來，在第三波民主化浪潮的推動(dòng)下，民主的價(jià)值觀念深入人心，政治民主化也逐漸成為現(xiàn)代國(guó)家政治發(fā)展的首要目標(biāo)。到了20世紀(jì)80年代，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)分化，價(jià)值觀的多元化，利益分歧與沖突的不斷加劇，西方傳統(tǒng)代議制民主在實(shí)踐過程中出現(xiàn)的弊端和缺陷越來越難以踐行自身蘊(yùn)含的民主理念，公民需要一種更加有效的民主形式，協(xié)商民主正是在這樣的背景下作為一種新的民主理論在西方興起。

協(xié)商民主，又譯作審議民主、商談民主、慎議民主等，可以看作是對(duì)古希臘雅典民主精神的復(fù)興和對(duì)當(dāng)代西方民主形式缺陷的修復(fù)。經(jīng)過多年的研究發(fā)展，學(xué)者們從不同角度對(duì)協(xié)商民主進(jìn)行分析：一是作為民主治理形式的協(xié)商民主；二是作為社團(tuán)或組織形式的協(xié)商民主；三是作為決策方式的協(xié)商民主等。[3]概括地說，協(xié)商民主是指民主政治共同體內(nèi)自由而平等的公民在信息公開透明的情況下通過充分的討論、協(xié)商參與政治生活而賦予立法、決策以正當(dāng)性，以更佳觀點(diǎn)之理性力量的驅(qū)動(dòng)最終達(dá)到理性立法、參與政治和公民自治的目的，其核心是公共協(xié)商?！半m然協(xié)商民主理論包括多方面內(nèi)容和多種形式，但在實(shí)踐上最后必定歸于決策，因?yàn)閰f(xié)商只是手段，決策才是目的。”[4]協(xié)商民主理論根據(jù)自身理論特點(diǎn)為創(chuàng)新政府公共決策機(jī)制提供了理論基礎(chǔ)。我國(guó)傳統(tǒng)的政府決策中以行政管制型、精英決策型為主，決策權(quán)力高度集中，在特定的時(shí)期內(nèi)有其合理性，表現(xiàn)為決策效率高、政治動(dòng)員能力強(qiáng)。然而隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、民主政治實(shí)踐的不斷深入，由政治系統(tǒng)內(nèi)的權(quán)力精英所主導(dǎo)的“內(nèi)輸入” [5]決策模式的弊端也逐漸凸顯，政府高度壟斷決策權(quán)，決策過程隱蔽不公開，排斥公民的參與，不能及時(shí)有效地了解和回應(yīng)民意訴求，已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)治理發(fā)展的需要，與民主決策和科學(xué)決策的內(nèi)在精神也不相契合。基于對(duì)傳統(tǒng)政府決策機(jī)制出現(xiàn)的諸多現(xiàn)實(shí)問題而導(dǎo)致決策合法性流失的反思，在政府決策中通過協(xié)商而產(chǎn)生審慎的民主價(jià)值偏好并應(yīng)用到公共治理和公共決策的程序與運(yùn)行機(jī)制中而形成的協(xié)商決策機(jī)制，具有民主化、法治化、開放化、理性化等特征，可以有效地應(yīng)對(duì)因公共決策問題日益復(fù)雜化而引發(fā)的治理危機(jī)，保證政府在公共決策中與社會(huì)公眾保持密切聯(lián)系，最大限度地實(shí)現(xiàn)公民參與其中，使公民能夠通過各種有效的參與渠道，充分表達(dá)對(duì)各種決策選擇方案的意見與建議，形成利益的協(xié)調(diào)與整合機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)公共利益的最大化。協(xié)商決策機(jī)制的構(gòu)建是推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、建設(shè)和諧社會(huì)的重要保障，也是探索社會(huì)主義民主政治建設(shè)和發(fā)展道路的必然要求。

二、協(xié)商決策機(jī)制的超越與創(chuàng)新

基于協(xié)商民主理念的政府決策機(jī)制的構(gòu)建，是推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、建設(shè)和諧社會(huì)的重要保障，也是探索社會(huì)主義民主政治建設(shè)和發(fā)展道路的必然要求，有利于提升政治合法性與政府決策的質(zhì)量、促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)與實(shí)現(xiàn)利益有效整合、培育現(xiàn)代公民精神與擴(kuò)大公民有序參與。

（一）提升政府決策的合法性與政府決策的質(zhì)量

合法性一詞來源于政治學(xué)，其中馬克思·韋伯提出的合法性理論影響深遠(yuǎn)，他認(rèn)為合法性就是指對(duì)一種政治統(tǒng)治或秩序的信仰與服從。[6]因此，公共決策的合法性通常是指政府的決策基于的某種價(jià)值和程序能夠被民眾所認(rèn)可和服從。以往政府決策機(jī)制合法性的危機(jī)來源于民眾參與的缺失和決策程序的不規(guī)范化，而基于協(xié)商民主理論的政府決策以公共理性為價(jià)值訴求，強(qiáng)調(diào)公民在協(xié)商過程中圍繞公共利益進(jìn)行公共對(duì)話、協(xié)商，決策的結(jié)果是公共理性的選擇。另一方面，協(xié)商決策機(jī)制為通過設(shè)置合理完整的程序讓公民在協(xié)商平臺(tái)上自由平等的交流與對(duì)話，從而使決策反映了公民集體利益的訴求，這樣就賦予了決策合法性，同樣決策合法性構(gòu)建也是確定公民意志的公共協(xié)商過程。協(xié)商決策經(jīng)過公民的公共協(xié)商而達(dá)成的集體理性符合公共利益最大化原則，尊重少數(shù)人的利益和意見，可以避免精英決策機(jī)制的壟斷決策權(quán)而造成的決策失誤和偏離決策價(jià)值目標(biāo)，能夠減少“有限理性”對(duì)公共決策的影響，從而能夠產(chǎn)生更為明智、科學(xué)的公共決策。

（二）促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)與實(shí)現(xiàn)利益有效整合

政府決策代表國(guó)家意志和社會(huì)公益，決策的對(duì)錯(cuò)、質(zhì)量和效率如何關(guān)系著社會(huì)和諧發(fā)展和人民的切身利益。政府作為促進(jìn)社會(huì)和諧建設(shè)的主體，必須尊重公眾的權(quán)利，通過決策提高政府解決公共問題的能力、有效回應(yīng)和滿足公民和社會(huì)需求，從而提高公共決策的質(zhì)量。而協(xié)商民主在政府決策中的具體應(yīng)用，通過加強(qiáng)與決策目標(biāo)群體的協(xié)商，構(gòu)建公共協(xié)商平臺(tái)使利益相關(guān)方都能平等自由地表達(dá)意見和參與政府決策，采取聽證會(huì)、辯論會(huì)、互聯(lián)網(wǎng)公共論壇、民主懇談會(huì)等各種有效的協(xié)商形式化解矛盾分歧，整合不同的利益，使參與者能夠在對(duì)話、溝通、商談過程中促進(jìn)偏好的轉(zhuǎn)化與達(dá)成共識(shí)，從而能夠基于公共理性對(duì)公共問題作出深思熟慮的判斷，同時(shí)也能夠使少數(shù)群體利益得以保護(hù)，最終化解社會(huì)矛盾糾紛和不穩(wěn)定因素，有效整合社會(huì)利益，從根本上推動(dòng)和諧社會(huì)建設(shè)。

（三）培育現(xiàn)代公民精神與擴(kuò)大公民有序參與

“社會(huì)的有效治理還是公民社會(huì)自治和公民自治的達(dá)成，都離不開公民公共精神的支撐與支持。”[7]傳統(tǒng)政府決策以精英決策型為主導(dǎo)，以管理效率為主要價(jià)值導(dǎo)向，決策權(quán)高度集中，忽視公民精神的培育，缺乏多元主體的參與，公共對(duì)決策結(jié)果的影響力非常有限。而公共治理強(qiáng)調(diào)多元主體之間互動(dòng)參與，其最終目的是達(dá)到善治，這就需要公民精神的維系和支持。協(xié)商決策中，各個(gè)主體在充分溝通協(xié)商的過程中彼此尊重、理解、信任與合作，從公共利益出發(fā)，消除自私偏見與分歧、最終走向協(xié)同與融洽，形成多元、開放、包容的公共協(xié)商氛圍，在公共協(xié)商的過程中同樣也是公民得到自我教育和主人翁意識(shí)得到激發(fā)的過程，進(jìn)一步促進(jìn)了公民精神得到培育和提升，在公民精神的推動(dòng)下公民積極有序地參與公共政治生活的實(shí)踐，從而提升了公民的參與意識(shí)和政治參與能力，促進(jìn)公民精神與公共實(shí)踐良性互動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益最大化。

三、完善協(xié)商決策機(jī)制的路徑探索

協(xié)商決策建立在協(xié)商民主的理論基礎(chǔ)上，為現(xiàn)代政府公共決策的創(chuàng)新提供了一種新的理論視角和實(shí)踐途徑，是對(duì)傳統(tǒng)政府決策機(jī)制的超越與創(chuàng)新。但是總的來說，協(xié)商決策機(jī)制的形式和內(nèi)容還需要不斷的豐富和完善，應(yīng)該從以下四個(gè)方面著手：

（一）重視對(duì)政府協(xié)商決策理念和意識(shí)的塑造

在以往的政府決策中，因?yàn)閷?duì)協(xié)商民主的不重視，缺乏協(xié)商觀念和意識(shí)，影響了政府決策民主化進(jìn)程。而以協(xié)商民主為理論基礎(chǔ)的協(xié)商決策作為一種新的治理方式，符合我國(guó)民主政治發(fā)展的價(jià)值取向，為變革傳統(tǒng)的政府決策機(jī)制提供了發(fā)展路徑。因此，政府需要主動(dòng)轉(zhuǎn)變認(rèn)知觀念，不斷完善和豐富協(xié)商決策機(jī)制的內(nèi)容和形式，以發(fā)揮主導(dǎo)性作用。政府在決策的過程中，應(yīng)該著力塑造和強(qiáng)化政府主體人員的協(xié)商決策理念和意識(shí)，在協(xié)商決策中落實(shí)群眾路線，不斷擴(kuò)大統(tǒng)一戰(zhàn)線，創(chuàng)造多種切實(shí)可行的協(xié)商形式，鼓勵(lì)公民積極參與到政府決策中去，及時(shí)回應(yīng)和反饋公民的意見和建議并給予合理解決，從而營(yíng)造民主、平等、開放的協(xié)商氛圍，促進(jìn)政府和社會(huì)公眾之間良性互動(dòng)。

（二）進(jìn)一步完善協(xié)商決策程序，實(shí)現(xiàn)協(xié)商決策程序制度化

政府決策的成功與否，關(guān)鍵在于決策是否按照民主、科學(xué)、法制的規(guī)范化程序進(jìn)行。目前，我國(guó)政府決策的技術(shù)性手段有了極大的改進(jìn)，但仍然存在不重視民主和科學(xué)的程序問題，決策程序制度化水平較低，政策制定與執(zhí)行方面的法律與法規(guī)體系不夠完善，易導(dǎo)致決策失誤和決策成本高昂，給社會(huì)公共利益帶來極大的損害。協(xié)商決策作為一種程序性的民主決策，政府要進(jìn)一步完善協(xié)商決策程序，做好的決策協(xié)商的前期規(guī)劃和引導(dǎo)工作，包括協(xié)商的原則、協(xié)商的主體、協(xié)商的議題、協(xié)商的手段和方式等問題。同時(shí)，政府應(yīng)事先設(shè)計(jì)和規(guī)劃好公共協(xié)商的步驟和程序，并能根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，在正式協(xié)商論談中，確保各個(gè)主體自由平等地表達(dá)自己的意見和訴求，政府也需要有解決協(xié)商過程中可能出現(xiàn)的問題的應(yīng)對(duì)措施，推動(dòng)協(xié)商參與者最終達(dá)成共識(shí)，在深化政府協(xié)商實(shí)踐中不斷促進(jìn)協(xié)商決策程序制度化。

（三）搭建公共協(xié)商平臺(tái)，豐富協(xié)商決策的實(shí)現(xiàn)形式

隨著社會(huì)治理實(shí)踐的深入開展，各類市場(chǎng)組織，民間各類協(xié)會(huì)、社團(tuán)和志愿者組織的增加，多元化主體參與治理的形式逐漸多樣化，各種聽證會(huì)、民主懇談會(huì)、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、公民滿意度投票等形式越來越多，這都是對(duì)豐富社會(huì)治理實(shí)踐的有益探索。協(xié)商決策作為一種治理方式，必須搭建多樣化的公共協(xié)商平臺(tái)，豐富協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)形式。一方面，政府需要在協(xié)商中發(fā)揮主導(dǎo)作用，圍繞公共利益搭建各種有利于公眾參與的多層次協(xié)商平臺(tái)，尤其是隨著新媒體的迅速發(fā)展，充分發(fā)揮新媒體的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，利用好網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，通過互聯(lián)網(wǎng)的公共論壇、政務(wù)微博、電子政府等網(wǎng)絡(luò)渠道實(shí)現(xiàn)政府與其他主體的良性互動(dòng)，提高政府決策的民主化、科學(xué)化。同時(shí)，協(xié)商決策機(jī)制的完善還需要積極探索多樣化的協(xié)商形式，政府在制定有關(guān)政策時(shí)應(yīng)該更加有針對(duì)性地采取專家咨詢會(huì)、社會(huì)聽證會(huì)、群眾座談會(huì)、民主懇談會(huì)等不同形式，也可通過電話、信函等傳統(tǒng)方式廣泛聽取和采納群眾意見以提高政府決策質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)政府決策最優(yōu)化。

（四）培育現(xiàn)代公民精神，提高公民的決策參與能力

可以說，成熟的公民社會(huì)對(duì)于協(xié)商決策機(jī)制的構(gòu)建起著至關(guān)重要的作用，是社會(huì)主義民主政治發(fā)展的基石。強(qiáng)大的公民社會(huì)意味著公民具有良好公民精神，代表著理解、包容、謙讓、信任、責(zé)任意識(shí)等美德品質(zhì)。協(xié)商決策需要公民在平等、自愿、理性的基礎(chǔ)上參與公共協(xié)商，通過溝通、協(xié)商、妥協(xié)、合作等方式促成偏好轉(zhuǎn)化，接受公共規(guī)則達(dá)成共識(shí)，其本質(zhì)與公民精神相契合，協(xié)商決策的過程也是培育公民精神的過程。而公民精神并不是自發(fā)形成的，公民精神的發(fā)育成熟需要通過加強(qiáng)公民教育和參與政治公共實(shí)踐等途徑。首先，要重視公民教育，努力提高公民的責(zé)任意識(shí)、參與意識(shí)、民主觀念、法治觀念，使其具有獨(dú)立的政治人格，鍛煉和強(qiáng)化政治參與能力，從而促進(jìn)公民精神的培育。另一方面，公民精神的培育離不開社會(huì)公共實(shí)踐，政府要鼓勵(lì)和引導(dǎo)公民積極有序地參與到協(xié)商決策中，暢通參與機(jī)制，擴(kuò)大公共參與范圍。同時(shí)要重視培育更多自治性的非政府組織，激發(fā)社會(huì)組織的活力，讓公民有更多的機(jī)會(huì)和渠道去參與公共事務(wù)，有了公民精神作為根基，進(jìn)而從根本上促進(jìn)政府協(xié)商決策機(jī)制的長(zhǎng)效發(fā)展。

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作 者：中共重慶市委黨校碩士研究生

責(zé)任編輯：宋英俊