摘要：在黨與完法法律關(guān)系問(wèn)題上，依憲執(zhí)政意味著“黨在憲法法律之中”；在各級(jí)黨委權(quán)力正當(dāng)性淵源和邊界問(wèn)題上，依憲執(zhí)政意味著“黨權(quán)法定”：在執(zhí)政黨與人民代表大會(huì)關(guān)系問(wèn)題上，依憲執(zhí)政意味著“黨在人大之中”；在執(zhí)政黨與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)關(guān)系問(wèn)題上，依憲執(zhí)政意味著“黨在國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)之中”；在執(zhí)政黨與各民主黨派關(guān)系問(wèn)題上，依憲執(zhí)政意味著“國(guó)是共商”。

關(guān)鍵詞：黨在憲法法律之中；黨權(quán)法定；黨在人大之中；黨在國(guó)家政權(quán)之中；共商國(guó)是

中圖分類(lèi)號(hào)：D921 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2015）03-0123-06

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民所取得的歷史成就，為世界所矚目。但長(zhǎng)期以來(lái)，執(zhí)政黨與憲法法律關(guān)系問(wèn)題、各級(jí)黨委權(quán)力正當(dāng)性淵源和邊界問(wèn)題、執(zhí)政黨與人民代表大會(huì)關(guān)系問(wèn)題、執(zhí)政黨與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)關(guān)系問(wèn)題，以及執(zhí)政黨與各民主黨派關(guān)系問(wèn)題等，并沒(méi)有從根本上得以解決。為鞏固和改善黨的執(zhí)政地位，中國(guó)共產(chǎn)黨的十八屆四中全會(huì)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出了“依憲執(zhí)政”的主張。若從“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的戰(zhàn)略意義上來(lái)解讀，那么，“依憲執(zhí)政”或可以解決長(zhǎng)期困擾執(zhí)政黨的上述五個(gè)問(wèn)題，而這五個(gè)問(wèn)題的答案，也基本厘定了“依憲執(zhí)政”的科學(xué)內(nèi)涵，那就是“黨在憲法法律之中”、“黨權(quán)法定”、“黨在人大之中”、“黨在國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)之中”和“國(guó)是共商”。

一、依憲執(zhí)政意味著“黨在憲法法律之中”

我國(guó)憲法在“序言”及第5條兩處明確規(guī)定了“黨在憲法法律之中”。其中“序言”規(guī)定，“全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)?！钡?條規(guī)定，“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》也明確規(guī)定，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”。2014年12月4日，習(xí)近平在我國(guó)首個(gè)憲法日再次強(qiáng)調(diào)，憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力。因此，執(zhí)政黨“必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。”正是在這個(gè)意義上說(shuō)，就執(zhí)政黨與憲法法律關(guān)系問(wèn)題而言，依憲執(zhí)政意味著“黨在憲法法律之中”。

其一，黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)。憲法是黨的主張和人民意志的集中體現(xiàn)，具有最高的法律效力，任何團(tuán)體或個(gè)人都應(yīng)當(dāng)在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。對(duì)此，鄧小平在黨的十一屆三中全會(huì)上就曾深刻指出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！痹谶@一方針的指導(dǎo)下，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定了我國(guó)現(xiàn)行憲法，明確將“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”寫(xiě)入憲法，并在1982年通過(guò)的新的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》中，明確將“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”作為一項(xiàng)原則確立下來(lái)。隨后，黨的十二大報(bào)告亦指出，“從中央到基層，一切黨組織和黨員的活動(dòng)都不能同國(guó)家的憲法和法律相抵觸”，“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，一經(jīng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)，全黨必須嚴(yán)格遵守?！倍h的十三大報(bào)告從“黨政分開(kāi)”的角度再次強(qiáng)調(diào)，“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定了憲法和法律，黨應(yīng)當(dāng)在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)?！钡鹊?，這些內(nèi)容實(shí)質(zhì)上確立了憲法法律的最高地位。由此可見(jiàn)，黨在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)是黨依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政的基本要求和必然延伸。

其二，黨的主張只有通過(guò)法定程序上升為法律之后。才具有普遍的約束力。黨的十三大報(bào)告指出，“黨對(duì)國(guó)家事務(wù)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式是：使黨的主張經(jīng)過(guò)法定程序變成國(guó)家意志，通過(guò)黨組織的活動(dòng)和黨員的模范作用帶動(dòng)廣大人民群眾，實(shí)現(xiàn)黨的路線、方針、政策?！毙滦蝿?shì)下，中國(guó)共產(chǎn)黨要履行好執(zhí)政興國(guó)的重大職責(zé)，“必須依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨、依據(jù)憲法治國(guó)理政。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法?！边@就說(shuō)明：一方面，黨對(duì)于國(guó)家的政治領(lǐng)導(dǎo)，主要是通過(guò)憲法和法律來(lái)實(shí)現(xiàn)的，即黨組織的政治主張和方針政策通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，上升為全國(guó)上下一致遵守的憲法和法律：而一旦黨的意志通過(guò)法定程序上升為國(guó)家意志（憲法法律），那么包括黨在內(nèi)的所有組織和個(gè)人都必須嚴(yán)格遵守憲法法律的規(guī)定，不允許存在法外特權(quán)。另一方面，既然憲法法律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，憲法法律的貫徹落實(shí)，必然要求黨帶頭遵守憲法，維護(hù)憲法權(quán)威和尊嚴(yán)。

其三，黨沒(méi)有超越憲法法律之外的任何特權(quán)。憲法是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力?，F(xiàn)行憲法第5條第5款明確規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”，此即憲法法律至上原則。因此，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，黨沒(méi)有超越憲法和法律的任何特權(quán)。中國(guó)共產(chǎn)黨提出的“依法治國(guó)，首先依憲治國(guó)：依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”這一法治理念，無(wú)疑從正面回答了黨與國(guó)的關(guān)系，即“黨在憲法法律之中”。從邏輯上而言，“黨在憲法法律之中”要求“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，這實(shí)質(zhì)上是要求“以法監(jiān)黨”，即執(zhí)政黨自身要受憲法和法律的制約，黨必須將每一項(xiàng)憲法和法律所業(yè)已規(guī)定的原則、精神等內(nèi)容作為黨執(zhí)政權(quán)力的指導(dǎo)和不可逾越的邊界。

二、依憲執(zhí)政意味著“黨權(quán)法定”

權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，這為實(shí)踐所反復(fù)證明。故此，習(xí)近平在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法頒布施行30周年大會(huì)上指出。要建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，確?！坝袡?quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問(wèn)責(zé)，違法要追究”。黨執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)，其權(quán)力運(yùn)行必然在此范圍之內(nèi)。

其一，黨權(quán)須于法有據(jù)，黨不能法外執(zhí)政。在現(xiàn)代社會(huì)。任何公共權(quán)力的享有與行使都應(yīng)當(dāng)具有明確的法律授權(quán)，即遵循“法無(wú)明文規(guī)定即禁止”之原則。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，“權(quán)力合法性”的本意是“合乎法律規(guī)定”。但隨著政治理論的發(fā)展與成熟，韋伯認(rèn)為，“各種真正的統(tǒng)治形式，都意味著最起碼的服從意愿，但是出自習(xí)俗、純粹物質(zhì)和目的合乎理性的動(dòng)機(jī)的集合，不可能構(gòu)成一個(gè)統(tǒng)治的可靠基礎(chǔ)。除了這些因素外，一般還要加上另一個(gè)因素：對(duì)合法性的信仰。這可能具有決定意義的?！庇纱硕裕瑱?quán)力的合法性來(lái)源并不局限于國(guó)家法律，其存在的基礎(chǔ)是取得民眾的認(rèn)同與服從，但無(wú)論如何，法律必然為權(quán)力所信仰，這是權(quán)力得以成為統(tǒng)治權(quán)的基礎(chǔ)。從這個(gè)層面而言，現(xiàn)代民主政治都是政黨政治，政黨執(zhí)政權(quán)從本質(zhì)上而言是一種對(duì)國(guó)家和社會(huì)的政治干預(yù)權(quán)，兼具政治性與法治性，這一屬性必然要求政黨執(zhí)政具有合法性，不僅符合黨規(guī)黨紀(jì)，亦遵循憲法法律。在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)黨，亦是執(zhí)政黨。根據(jù)憲法序言的規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位，主要是靠其“打江山”的歷史功績(jī)來(lái)取得廣大民眾的認(rèn)同與信服而自我維系的。但應(yīng)當(dāng)明確的是，一個(gè)政黨的執(zhí)政地位并非一勞永逸，“執(zhí)政黨既不能用歷史的選擇來(lái)為現(xiàn)實(shí)的執(zhí)政合法性辯護(hù)，也不能用人民過(guò)去的選擇來(lái)代替人民永久的認(rèn)同和信任?！眻?zhí)政黨要想長(zhǎng)期擁有執(zhí)政權(quán)力，除了在憲法上確權(quán)外，還必須在實(shí)際執(zhí)政中做到遵紀(jì)守法，即以黨規(guī)黨紀(jì)約束黨員作為，以憲法法律作為執(zhí)政法定依據(jù)，杜絕法外執(zhí)政。

其二，黨權(quán)須有邊界，黨不能包攬一切。《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》在總綱部分就明確表示，“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)。黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。黨必須保證國(guó)家的立法、司法、行政機(jī)關(guān)，經(jīng)濟(jì)、文化組織和人民團(tuán)體積極主動(dòng)地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作?！辈⑾鄳?yīng)規(guī)定了黨的中央組織、地方組織、基層組織以及黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的職權(quán)范圍。根據(jù)黨章規(guī)定，黨組織的任務(wù)主要是貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策；討論和決定區(qū)域的重大問(wèn)題等等。從這個(gè)層面而言，即便是執(zhí)政黨，其權(quán)力也是有法定范圍和界限的，即必須尊重且不干預(yù)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)行使國(guó)家權(quán)力，依照黨章所規(guī)定的職權(quán)范圍治國(guó)理政。

其三，黨權(quán)與黨責(zé)須統(tǒng)一，黨也要依法承當(dāng)責(zé)任。我國(guó)現(xiàn)行憲法第5條第4款明確規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！秉h的十八屆三中全會(huì)明確指出，“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策?！睂?duì)于執(zhí)政黨而言，其領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位決定了其執(zhí)政權(quán)力的運(yùn)行也必然在此范圍之內(nèi)，即執(zhí)政黨在治國(guó)理政中的違紀(jì)違法責(zé)任必須與黨章所規(guī)定的中國(guó)共產(chǎn)黨職權(quán)相匹配，違紀(jì)違法須擔(dān)責(zé)。從這個(gè)層面而言，依憲執(zhí)政意味著各級(jí)黨委的權(quán)力必須恪守規(guī)范為其所設(shè)定的邊界。對(duì)于這一精神，十八屆四中全會(huì)明確給與回應(yīng)，提出“黨的紀(jì)律是黨內(nèi)規(guī)矩。黨規(guī)黨紀(jì)要嚴(yán)于國(guó)家法律，黨的各級(jí)組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國(guó)家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己”、“對(duì)違反黨規(guī)黨紀(jì)的行為必須嚴(yán)肅處理”、“深入開(kāi)展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，嚴(yán)格落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任，對(duì)任何腐敗行為和腐敗分子，必須依紀(jì)依法予以堅(jiān)決懲處，決不手軟?！钡鹊取Ｓ纱丝梢?jiàn)，在各級(jí)黨委權(quán)力正當(dāng)性淵源和邊界問(wèn)題上，依憲執(zhí)政意味著“黨權(quán)法定”，黨委權(quán)力必須有規(guī)范上的依據(jù)，并恪守規(guī)范為其所設(shè)定的邊界，如逾越這一邊界，必然承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

三、依憲執(zhí)政意味著“黨在人大之中”

我國(guó)憲法明確規(guī)定“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！绷?xí)近平在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上亦指出：“中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。就是支持和保證人民當(dāng)家作主。我們必須堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，通過(guò)人民代表大會(huì)制度，保證黨的路線方針政策和決策部署在國(guó)家工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行?！庇纱丝梢?jiàn)，黨的領(lǐng)導(dǎo)離不開(kāi)人大這一制度平臺(tái)。

其一，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)三者統(tǒng)一于人民代表大會(huì)之中。十八屆四中全會(huì)提出，“全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”而在中國(guó)，發(fā)展社會(huì)主義民主，建設(shè)社會(huì)主義法治，關(guān)鍵是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。人民代表大會(huì)制度就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本制度安排。因此，依憲執(zhí)政要求執(zhí)政黨必須依靠人大行使其執(zhí)政權(quán)力，而不能脫離于人大制度之外。故此，自十六大以來(lái)，黨中央為改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，在反思與總結(jié)過(guò)去經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，不斷提出要把黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民民主充分結(jié)合起來(lái)。要把人民代表大會(huì)打造成為黨依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政的最重要載體。正如十八屆四中全會(huì)所言：“把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來(lái)，善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志……善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)中央權(quán)威、維護(hù)全黨全國(guó)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一?！?/p>

其二，黨的主張只有通過(guò)法定程序才能上升為國(guó)家意志，這個(gè)“法定程序”就是人大的立法程序。中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨。黨執(zhí)政最基本的合法性就是通過(guò)人大對(duì)黨執(zhí)政行為進(jìn)行授權(quán)，即黨的方針、政策、對(duì)政府決策的建議通過(guò)人大的審批上升為國(guó)家意志，以謀求合法化。這是黨依憲執(zhí)政所要達(dá)到的要求之一。因?yàn)?，依照現(xiàn)行憲法的規(guī)定：一方面，人民代表大會(huì)是我國(guó)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，在整個(gè)國(guó)家政權(quán)體系中居于最高地位，可以代表人民對(duì)執(zhí)政黨的組織和運(yùn)作行使一定的監(jiān)督權(quán)；另一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)的執(zhí)政黨，是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，其往往領(lǐng)導(dǎo)人大工作的開(kāi)展。但這種領(lǐng)導(dǎo)僅是一種間接領(lǐng)導(dǎo)，是通過(guò)自身權(quán)威和影響向人大代表施加的一種政治感染力和號(hào)召力，其最終目的是實(shí)現(xiàn)黨的意志向國(guó)家法律的轉(zhuǎn)化。因此，“依憲執(zhí)政”必須充分尊重人民代表大會(huì)制度，明確：（1）黨的主張及其載體即黨的文件，不能凌駕于憲法和法律之上，而應(yīng)當(dāng)滲透于憲法和法律之中；（2）正因?yàn)辄h的主張和意志融會(huì)于憲法和法律之中，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)就必須堅(jiān)持憲法法律至上；（3）一旦黨的主張通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家意志并形成法律，為確保黨的主張得到落實(shí)，就必須保障法律能夠得到貫徹實(shí)施。

其三，黨組織推薦的人選只有通過(guò)法定程序才能成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，這個(gè)“法定程序”就是人大的人事任免程序。“由于人大是我國(guó)唯一的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，所以黨只有通過(guò)人大代表的選舉，才能使自己的黨員進(jìn)入人大、控制權(quán)力機(jī)關(guān)?！币虼耍h應(yīng)當(dāng)善于利用人民代表大會(huì)這一制度平臺(tái)。嚴(yán)格按照國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人事任免程序，使其推薦的人選依法成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員。據(jù)此，可以得出三個(gè)基本命題：（1）國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的任免權(quán)屬于人民代表大會(huì)，黨組織享有的僅僅是人選的推薦權(quán)，而不是任免權(quán)；（2）國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的任免必須遵循正當(dāng)?shù)姆ǘǔ绦?，違背法定程序的人事任免當(dāng)屬無(wú)效；（3）為確保黨組織推薦的人選能夠勝任政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，人民代表大會(huì)應(yīng)當(dāng)恪盡對(duì)候選人的審查職責(zé)，此即意味著人民代表大會(huì)的人事任免權(quán)并非一項(xiàng)單純的程序性權(quán)利。

四、依憲執(zhí)政意味著“黨在國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)之中”

現(xiàn)行憲法第58條明確規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。”第85條規(guī)定“中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院，即中央人民政府，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)?！钡?23條規(guī)定“中華人民共和國(guó)人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)?！钡?29條規(guī)定“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！边@些憲法規(guī)定，無(wú)疑確立了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是唯一有權(quán)管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的憲法地位。對(duì)此，十八屆四中全會(huì)明確指出，依法執(zhí)政，“必須把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章程履行職能、開(kāi)展工作統(tǒng)一起來(lái)，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來(lái)……善于通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)……”。由此可見(jiàn)，黨在國(guó)家和社會(huì)治理中，處于領(lǐng)導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者的地位，且這種領(lǐng)導(dǎo)不是直接領(lǐng)導(dǎo)，而是間接領(lǐng)導(dǎo)，是通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)。因此，在執(zhí)政黨與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)關(guān)系問(wèn)題上，依憲執(zhí)政意味著“黨在國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)之中”。

其一，黨必須通過(guò)政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施法律的方式實(shí)現(xiàn)其主張。習(xí)近平在2014年中央政法工作會(huì)議上指出“政法機(jī)關(guān)作為人民民主專政的國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，是黨和人民掌握的刀把子?！彼^國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，是行使國(guó)家職能的各種國(guó)家機(jī)關(guān)的通稱。按其職能劃分，可分為立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等。根據(jù)憲法的制度設(shè)計(jì)，人大產(chǎn)生“一府兩院”，“一府兩院”在人大的監(jiān)督下行使行政權(quán)和司法權(quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家事務(wù)的管理。由此可見(jiàn)，國(guó)家權(quán)力最終作用于民眾的方式，非行政權(quán)和司法權(quán)不可。即便是立法，也必然通過(guò)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行行為和司法機(jī)關(guān)的司法活動(dòng)而與民眾產(chǎn)生法律上的各種關(guān)系。因此，執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位的實(shí)現(xiàn)，必然要求充分發(fā)揮國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的作用，通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的法律實(shí)踐活動(dòng)來(lái)貫徹落實(shí)其執(zhí)政理念。對(duì)此，黨的十八屆四中全會(huì)明確指出，“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道下開(kāi)展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。”并在司法公正問(wèn)題上，著重強(qiáng)調(diào)“各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要支持法院、檢察院依法獨(dú)立公正行使職權(quán)。建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度。任何黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部都不得讓司法機(jī)關(guān)做違反法定職責(zé)、有礙司法公正的事情，任何司法機(jī)關(guān)都不得執(zhí)行黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部違法干預(yù)司法活動(dòng)的要求。對(duì)干預(yù)司法機(jī)關(guān)辦案的，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分：造成冤假錯(cuò)案或者其他嚴(yán)重后果的，依法追究刑事責(zé)任?！?/p>

其二，黨必須通過(guò)政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)其對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，人民依照法律規(guī)定，通過(guò)人民代表大會(huì)，選舉產(chǎn)生“一府兩院”。管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。人大、“一府兩院”等國(guó)家機(jī)關(guān)是人民實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的基本載體。中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，其對(duì)國(guó)家和社會(huì)生活的領(lǐng)導(dǎo)，不是逾越憲法所規(guī)定的國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)行直接管理，而是通過(guò)這些國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)行間接領(lǐng)導(dǎo)。就這一層面而言，國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)是黨治國(guó)理政的場(chǎng)域，黨的領(lǐng)導(dǎo)不能凌駕于國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)之上，也不能游離于國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)之外。毫無(wú)疑問(wèn)，依憲執(zhí)政的提出，為中國(guó)的政治格局帶來(lái)了一個(gè)新的契機(jī)。它強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)的原則，因此，如何既堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，又努力使黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化，從根本上關(guān)系到依法治國(guó)能否實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，應(yīng)將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)之中，將黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與憲法所確定的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的管理權(quán)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)予以實(shí)現(xiàn)。

其三，黨必須通過(guò)政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)其對(duì)國(guó)家和社會(huì)的治理。2013年召開(kāi)的黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，以此作為全面深化改革的總目標(biāo)。這一目標(biāo)表明“多主體——多元渠道”的“治理”理念已然取代“管理”理念成為黨推進(jìn)依法治國(guó)方略的首要理念。然而，如何正確認(rèn)識(shí)國(guó)家治理體系和治理能力，如何推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政，是黨面臨的嚴(yán)峻課題。對(duì)此，習(xí)近平明確指出：“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度；國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面?！辈?qiáng)調(diào)，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，“必須適應(yīng)國(guó)家現(xiàn)代化總進(jìn)程，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國(guó)家機(jī)構(gòu)履職能力，提高人民群眾依法管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力，實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化，不斷提高運(yùn)用中國(guó)特色社會(huì)主義制度有效治理國(guó)家的能力?！睋?jù)此而言，國(guó)家治理就是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家機(jī)構(gòu)，踐行并完善國(guó)家制度。而根據(jù)憲法規(guī)定，中國(guó)特色社會(huì)主義制度是人民代表大會(huì)制度、多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度等基本政治制度，以及基本經(jīng)濟(jì)制度和其他制度的有機(jī)結(jié)合。運(yùn)用這些制度實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理，從本質(zhì)上而言，就是要求黨尊重并充分發(fā)揮國(guó)家機(jī)構(gòu)、人民團(tuán)體、社會(huì)組織，甚至公民個(gè)人等多方主體的核心作用，使得其關(guān)于“推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化”的精神必然成為國(guó)家和社會(huì)建設(shè)中的指導(dǎo)性文件，但這項(xiàng)文件不能直接成為國(guó)家機(jī)關(guān)履職的依據(jù)，也不能直接作用于公民生產(chǎn)生活，必須通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)⑵渖仙秊閲?guó)家意志，進(jìn)而成為一種行為規(guī)范。

五、依憲執(zhí)政意味著“國(guó)是共商”

黨的十八大報(bào)告明確提出，“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式”，健全社會(huì)主義協(xié)商民主，必須“堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用?！薄皥?jiān)持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強(qiáng)民主協(xié)商時(shí)效性。”這體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨在社會(huì)主義民主問(wèn)題上的實(shí)踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新，亦揭示了在執(zhí)政黨與民主黨派關(guān)系問(wèn)題上，依憲執(zhí)政意味著“國(guó)是共商”。

其一，“國(guó)是共商”是由《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》（以下簡(jiǎn)稱《共同綱領(lǐng)》）所確立的一項(xiàng)基本政治原則。1949年9月，中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派及人民團(tuán)體召開(kāi)了第一屆政治協(xié)商會(huì)議，制定并通過(guò)了《共同綱領(lǐng)》?！豆餐V領(lǐng)》肯定了人民革命的勝利成果，宣告了封建主義和官僚資本主義在中國(guó)統(tǒng)治的結(jié)束和人民民主共和國(guó)的建立，規(guī)定了新中國(guó)的國(guó)體和政體。政治協(xié)商會(huì)議的勝利召開(kāi)和《共同綱領(lǐng)》的順利頒布，標(biāo)志著協(xié)商民主這種新型民主形式在中國(guó)的正式確立。《共同綱領(lǐng)》在序言和第13條確定了政協(xié)會(huì)議對(duì)國(guó)家建設(shè)事業(yè)的參與權(quán)與商議權(quán)。其中，序言部分明確表示“中國(guó)人民民主專政是中國(guó)工人階級(jí)、農(nóng)民階級(jí)、小資產(chǎn)階級(jí)、民族資產(chǎn)階級(jí)及其他愛(ài)國(guó)民主分子的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權(quán)，而以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)，以工人階級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)。由中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派、各人民團(tuán)體、各地區(qū)、人民解放軍、各少數(shù)民族、國(guó)外華僑及其他愛(ài)國(guó)民主分子的代表們所組成的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議，就是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議代表全國(guó)人民的意志，宣告中華人民共和國(guó)的成立，組織人民自己的中央政府?！钡?3條規(guī)定“在普選的全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)以后，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議就有關(guān)國(guó)家建設(shè)事業(yè)的根本大計(jì)及其他重要措施，向全國(guó)人民代表大會(huì)或中央人民政府提出建議案。”就其內(nèi)容和形式而言，《共同綱領(lǐng)》無(wú)疑具有臨時(shí)憲法之作用，新中國(guó)政權(quán)之正當(dāng)性正是奠定在《共同綱領(lǐng)》的基礎(chǔ)之上。因此，雖然1954年全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生并制定了新中國(guó)第一部憲法，但是《共同綱領(lǐng)》作為憲法的組成部分應(yīng)當(dāng)予以保留，其所確立的政治協(xié)商制度作為根本政治制度亦應(yīng)當(dāng)予以保留和延續(xù)，而不得任意更改或廢止。對(duì)此，1993年憲法修改中，就明確將“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展”載入憲法，確立了政協(xié)制度的延續(xù)性與永久性。自此，黨和國(guó)家的重大方針政策和重要問(wèn)題由中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派平等協(xié)商成為國(guó)家政治生活中一種重要民主形式。

其二，多黨合作與政治協(xié)商是一項(xiàng)重要的憲法原則。我國(guó)現(xiàn)行憲法在序言中明確確立了多黨合作和政治協(xié)商的政治原則，指出“在長(zhǎng)期的革命和建設(shè)過(guò)程中，已經(jīng)結(jié)成由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，有各民主黨派和各人民團(tuán)體參加的，包括全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護(hù)社會(huì)主義的愛(ài)國(guó)者和擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一的愛(ài)國(guó)者的廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線，這個(gè)統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)鞏固和發(fā)展。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過(guò)去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國(guó)家政治生活、社會(huì)生活和對(duì)外友好活動(dòng)中，在進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)的斗爭(zhēng)中，將進(jìn)一步發(fā)揮它的重要作用。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展。”《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》在總綱部分亦明確強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”。由此可見(jiàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是憲法確定的重要政治原則，黨在執(zhí)政過(guò)程中只能加強(qiáng)和完善多黨合作和政治協(xié)商，而不能阻礙或放棄。

其三，“國(guó)是共商”是多黨合作的基本內(nèi)核?！爸袊?guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制度”是我國(guó)的根本政治制度。對(duì)1989年《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》和2005年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》，可以從三個(gè)方面解讀：（1）中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，其執(zhí)政的實(shí)質(zhì)是代表工人階級(jí)及廣大人民掌握人民民主專政的國(guó)家政權(quán)。（2）各民主黨派是參政黨，具有法律規(guī)定的參政權(quán)。其參政的基本內(nèi)容是，參加國(guó)家政權(quán)。參與國(guó)家大政方針和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商，參與國(guó)家事務(wù)的管理，參與國(guó)家方針、政策、法律、法規(guī)的制定和執(zhí)行等等。（3）中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派是親密戰(zhàn)友，其合作的基本方針是長(zhǎng)期共存，相互監(jiān)督，肝膽相照，榮辱與共。根據(jù)這一制度安排，在國(guó)家采取重大措施或決定國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨須同民主黨派和無(wú)黨派民主人士進(jìn)行協(xié)商，取得統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，形成決策，這是多黨合作的基本內(nèi)核。

結(jié)語(yǔ)：走向?qū)嵸|(zhì)的“依憲執(zhí)政”

回顧改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)程，中國(guó)法治無(wú)疑實(shí)現(xiàn)了從“法制”到“法治”的演變、從“以法治國(guó)”到“依法治國(guó)”的發(fā)展、從“依法治國(guó)”到“依法執(zhí)政”、“依憲執(zhí)政”的提升。這一步驟的演進(jìn)體現(xiàn)了黨在執(zhí)政過(guò)程中執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變。其中，“依憲執(zhí)政”的提出，是中國(guó)共產(chǎn)黨多年來(lái)執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，亦是后期黨執(zhí)政能力建設(shè)的目標(biāo)和要求，即堅(jiān)持在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，帶頭維護(hù)憲法法律的權(quán)威。這是“依憲執(zhí)政”的固有之義。從憲法價(jià)值層面而言，依憲執(zhí)政還應(yīng)當(dāng)具有實(shí)質(zhì)層面的意義，即實(shí)現(xiàn)“約束國(guó)家權(quán)力，保障公民權(quán)利”，從實(shí)質(zhì)上保障人民當(dāng)家作主地位的實(shí)現(xiàn)。

作者簡(jiǎn)介：江國(guó)華，男，1972年生，湖南茶陵人，國(guó)家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心首席科學(xué)家，武漢大學(xué)珞珈特聘教授，武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，湖北武漢，430072。

（責(zé)任編輯 李濤）