楊中明

（廣州城市規(guī)劃技術(shù)開發(fā)服務(wù)部　廣東　廣州　510000）

論城市規(guī)劃編制技術(shù)制度的創(chuàng)新

楊中明

（廣州城市規(guī)劃技術(shù)開發(fā)服務(wù)部廣東廣州510000）

城市發(fā)展中各種不確定因素的存在，需要城市規(guī)劃編制的良好支撐，其中城市規(guī)劃編制技術(shù)制度的建設(shè)顯得尤為重要，必須在新的時代基礎(chǔ)上和改革進(jìn)程中完善技術(shù)制度的創(chuàng)新機制的有效運用。因此本文首先探討我國現(xiàn)行的總體城市規(guī)劃編制的環(huán)節(jié)和程序以及相關(guān)規(guī)劃之間的關(guān)系，然后分析目前我國城市規(guī)劃編制工作中存在的問題，并對近幾年城市規(guī)劃編制工作的新動態(tài)進(jìn)行探索，最后探討如何有效的加強城市規(guī)劃編制技術(shù)制度的創(chuàng)新。

城市規(guī)劃；編制技術(shù)制度；制度創(chuàng)新

自從我國新的《城市規(guī)劃編制方法》提出以來，經(jīng)過幾年的發(fā)展，在城市的總體規(guī)劃上得到了一定的發(fā)展，但是城市規(guī)劃編制的技術(shù)制度創(chuàng)新依然是國家和社會普遍重視的一個發(fā)展問題，為了更好的適應(yīng)我國城市化進(jìn)程的改革，與時代的城市發(fā)展相互承接，就必須將創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展戰(zhàn)略有效的應(yīng)用到城市規(guī)劃編制的技術(shù)制度建設(shè)中。但是，目前在我國城市規(guī)劃編制的工作中仍存在許多需要解決的問題，這些問題將嚴(yán)重的制約編制技術(shù)制度的創(chuàng)新，所以應(yīng)該不斷解放思路、更新觀念，促進(jìn)城市規(guī)劃編制技術(shù)制度在不斷的創(chuàng)新應(yīng)用中，得到進(jìn)一步的發(fā)展，為我國城市化進(jìn)程的推動提供合理的制度支撐。

1　城市總體規(guī)劃編制的程序和規(guī)劃的內(nèi)部環(huán)節(jié)

1.1城市總體規(guī)劃編制的程序

在國家城市規(guī)劃的編制框架中存在兩種主要的內(nèi)容形式：①城市總體規(guī)劃編制；②詳細(xì)的城市規(guī)劃。在進(jìn)行總體城市規(guī)劃之前都需要對總體的規(guī)劃綱要進(jìn)行編制，從而使國內(nèi)眾多的大中城市可以在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)之上在進(jìn)行城市規(guī)劃分區(qū)編制。這樣做的目的是為了有效的保證各個城鎮(zhèn)在規(guī)劃中保持經(jīng)濟、社會以及開發(fā)空間的協(xié)調(diào)性，因此城市總體規(guī)劃的編制在區(qū)域城市的規(guī)劃編制中起到良好的規(guī)范作用。從總體的編制來看，仍然是按照“兩個階段”來進(jìn)行，主要是規(guī)劃綱要和分區(qū)規(guī)劃，但是實際上已經(jīng)將城市的規(guī)劃分成了五個方面的工作層次，各個層次之間并不是相互孤立存在的，而是相互促進(jìn)和影響的。整體的工作流程是按照一定的順序合理開展的，分別是：規(guī)劃綱要、總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃以及后期發(fā)展的控制性詳細(xì)規(guī)劃以及修建性詳細(xì)規(guī)劃五個重要內(nèi)容[1]。

1.2城市規(guī)劃編制的內(nèi)部環(huán)節(jié)

城市規(guī)劃編制工作的有效實施，是通過眾多的工作環(huán)節(jié)來組成的，具體的環(huán)節(jié)可以分成四個部分：①對規(guī)劃問題的指認(rèn)以及規(guī)劃目標(biāo)的確定；②相關(guān)資料的調(diào)查和數(shù)據(jù)的分析預(yù)測；③對城市規(guī)劃設(shè)計以及規(guī)劃方案的分析和評價；④實施有效的管理和規(guī)劃結(jié)果的反饋。這四個環(huán)節(jié)中，最需要運用編制技術(shù)操作是前三個環(huán)節(jié)，第四個環(huán)節(jié)中需要城市規(guī)劃編制的信息傳遞和組織。因此有效的進(jìn)行城市規(guī)劃編制技術(shù)制度的創(chuàng)新就需要從編制工作的總體流程和具體的工作環(huán)節(jié)進(jìn)行分析，將創(chuàng)新的理念應(yīng)用到城市規(guī)劃編制的全過程中。

2　城市規(guī)劃編制中存在的問題

（1）城市規(guī)劃編制的相關(guān)法律建設(shè)缺失。城市規(guī)劃的目的在于更好的發(fā)展城市的現(xiàn)代空間，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟效益的提升，所以為了使規(guī)劃編制更好適應(yīng)這個目標(biāo)必須通過法律體制進(jìn)行調(diào)節(jié)和規(guī)范。但是，目前城市規(guī)劃編制的法制化建設(shè)存在缺陷，相關(guān)規(guī)劃文件的法律效力缺失，沒有通過強而有力的法律手段使規(guī)劃得以實施。

（2）城市規(guī)劃編制的制度沒有對公眾參與進(jìn)行具體界定。目前我國市場化進(jìn)程不斷發(fā)展，經(jīng)濟條件下各個利益主體之間的競爭日益劇烈，因此為有效地促進(jìn)城市和諧發(fā)展就必須合理安排城市規(guī)劃建設(shè)，建立和完善城市規(guī)劃的公共參與制度，為城市建設(shè)的弱勢群體提供平等參與城市規(guī)劃的機會，使民眾真正的發(fā)揮“社會主人翁”的作用。但是現(xiàn)今城市規(guī)劃編制制度只是停留在公眾參與的思想和理念倡導(dǎo)方面，批前批后公示都只是形式工作，對公眾參與的具體內(nèi)容沒有進(jìn)行明確規(guī)定。

（3）規(guī)劃審批過程存在缺陷。城市規(guī)劃編制工作是為了向政府提供良好的城市用地規(guī)劃和空間建設(shè)活動，待審批通過后應(yīng)用到實際建設(shè)中。但是目前審批過程存在周期的冗長性和過程的重復(fù)性問題，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃編制質(zhì)量，并且造成了不必要的規(guī)劃成本、人力資源以及時間的浪費。

3　城市規(guī)劃編制工作新動態(tài)

3.1法定圖則的實施

法定圖則主要成果由技術(shù)文件和法定文件兩部分組成，深圳市較早的將其推行在城市規(guī)劃編制中，并且將法定圖則定位于城市規(guī)劃編制規(guī)劃的核心內(nèi)容，實現(xiàn)了城市規(guī)劃編制的法制化建設(shè)。深圳市通過十幾年的發(fā)展，相繼的推出了一系列有利于法定圖則實施的重要性文件，例如《深圳市法定圖則編制技術(shù)規(guī)定》、《深圳市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)分析》、《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則》等，實現(xiàn)了城市規(guī)劃編制法制化建設(shè)的重要探索，并為國家整體的城市規(guī)劃編制建設(shè)中提供了重要的借鑒意義[2]。其具體的編制體系如圖1所示。

圖1　法定圖則城市規(guī)劃編制體系框架圖

3.2城市戰(zhàn)略規(guī)劃概念的提出

城市戰(zhàn)略規(guī)劃的提出最早出現(xiàn)在廣州的總體發(fā)展規(guī)劃的概念中，并且經(jīng)過十多年的發(fā)展我國許多區(qū)域都制定了具有地區(qū)發(fā)展特色的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，并相應(yīng)的取得了一些發(fā)展的成果，豐富了城市規(guī)劃編制的經(jīng)驗。由于不同的區(qū)域和城市的戰(zhàn)略規(guī)劃內(nèi)容的差異性，各個區(qū)域的戰(zhàn)略規(guī)劃體系建設(shè)中增強了對城市發(fā)展的宏觀背景、環(huán)境協(xié)調(diào)以及經(jīng)濟效益等的具體分析，從而有效的拓展了城市規(guī)劃的內(nèi)容和特色。

3.3推動近期建設(shè)規(guī)劃的實施

近期建設(shè)規(guī)劃是根據(jù)城市總體規(guī)劃要求，確定近期建設(shè)目標(biāo)、內(nèi)容和實施部署，其提出和實施主要是為了有效的應(yīng)對城市總體規(guī)劃滯后性和嚴(yán)謹(jǐn)性不足的問題。近期建設(shè)規(guī)劃必須要以城市總體規(guī)劃為依據(jù)，根據(jù)區(qū)域的整體編制內(nèi)容和技術(shù)應(yīng)用的思路率先對城市近期內(nèi)發(fā)展布局和主要建設(shè)項目作出安排，可以對近幾年總體規(guī)劃實施過程中產(chǎn)生的矛盾與問題予以解決，更好的應(yīng)對規(guī)劃中的不確定因素。

4　如何有效的加強城市規(guī)劃編制技術(shù)制度的創(chuàng)新

現(xiàn)今我國城市規(guī)劃編制的技術(shù)制度的創(chuàng)新主要有以下三個方面的內(nèi)容：

4.1戰(zhàn)略規(guī)劃

主要是將城市區(qū)域發(fā)展的經(jīng)濟、社會以及整體的空間協(xié)調(diào)發(fā)展作為城市規(guī)劃編制的重點，對城市的各項職能分工以及空間的結(jié)構(gòu)、規(guī)模等進(jìn)行合理劃分，從而有效的確定城市內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的布置和建設(shè)，形成一個相互聯(lián)系和影響的統(tǒng)一布局網(wǎng)絡(luò)。同時，協(xié)調(diào)城市區(qū)域的發(fā)展，合理安排城鎮(zhèn)之間的布局，推動城市內(nèi)部建設(shè)以及同外部聯(lián)系建設(shè)的戰(zhàn)略發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域和全市的規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展。

4.2總體規(guī)劃

總體規(guī)劃的創(chuàng)新應(yīng)用主要是在戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎(chǔ)之上，對中心城市采取綜合性規(guī)劃的方式，其主要規(guī)劃編制內(nèi)容包括對城市的具體性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)行編制，城市的空間發(fā)展、用地規(guī)模、道路交通建設(shè)、景觀建設(shè)和發(fā)展以及城市歷史建筑和文物的保護(hù)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面，更加強調(diào)城市的空間保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展?？傮w規(guī)劃的覆蓋范圍不再是城市主體和城市周邊的所有區(qū)域，而是集中在城市中心的規(guī)劃中，從而促進(jìn)城市中心區(qū)域的針對性發(fā)展，有效的帶動周邊區(qū)域的發(fā)展。

4.3控制性詳細(xì)規(guī)劃

主要在城市的總體規(guī)劃的運行之下，對城市內(nèi)部的土地應(yīng)用性質(zhì)、建筑的建設(shè)形態(tài)、各項基礎(chǔ)工程的施工布置等各種控制指標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，然后進(jìn)一步的應(yīng)用到城市的整體建設(shè)規(guī)劃中，主要的應(yīng)用目的就是為了更好的滿足城市戰(zhàn)略規(guī)劃和總體規(guī)劃的目標(biāo)，可以有效的促進(jìn)城市各項建設(shè)的質(zhì)量。對于城市規(guī)劃編制的主要內(nèi)容，需要不斷的在現(xiàn)有的控制性規(guī)劃的編制細(xì)則上進(jìn)一步完善。

5　結(jié)語

隨著我國城市化進(jìn)程的推動以及社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國城市規(guī)劃編制的技術(shù)制度創(chuàng)新將得到進(jìn)一步的改革和提升，從而為國家城市的規(guī)劃建設(shè)提供重要的制度保障。因此應(yīng)通過不斷完善制度，將創(chuàng)新機制有效的應(yīng)用到編制技術(shù)體制的改革中，從總體上推動國家城市經(jīng)濟的建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)的發(fā)展。

[1]高中崗，張兵.論我國城市規(guī)劃編制技術(shù)制度的創(chuàng)新[J].城市規(guī)劃，2009（7）：26～32.

[2]錢紫華，易崢，王芳，等.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念下的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制改革——實踐探索與改革展望[J].城市規(guī)劃，2015，39（1）：57～63.

[3]王蘭.城市規(guī)劃編制體系在城市發(fā)展中的作用機制：芝加哥和上海的比較[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2011（2）：33～42.

[4]徐明堯，陶德凱.新時期公眾參與城市規(guī)劃編制的探索與思考——以南京市城市總體規(guī)劃修編為例[J].城市規(guī)劃，2012，36（2）：73～81.

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2015-7-12