康鴻飛

“無為”是什么

老子認(rèn)為：“我無為，而民自化；我好靜，而民自正；我無事，而民自富；我無欲，而民自樸”。老子強(qiáng)調(diào)的是無為才能無不為。而當(dāng)前某些領(lǐng)導(dǎo)干部卻以“無為”作為自己的人生信條，出現(xiàn)了“為官不為”的現(xiàn)象：一是“不想為”。有的缺乏責(zé)任心、使命感，胸?zé)o大志，安于現(xiàn)狀，工作消極怠慢，遇事推諉扯皮，逃避困難，對(duì)需要解決的問題睜只眼閉只眼；二是“不會(huì)為”。有的因工作能力、業(yè)務(wù)水平和綜合素質(zhì)較低，與所負(fù)職責(zé)不相適應(yīng)，面對(duì)深化改革任務(wù)沒有辦法、思路不寬，開展工作不得要領(lǐng)，導(dǎo)致工作效率低、工作質(zhì)量差；三是“不敢為”。有的思想因循守舊，怕工作出錯(cuò)，怕踩“紅線”，承擔(dān)責(zé)任，造成工作被動(dòng)，流于平庸，或是工作患得患失怕得罪人，怕媒體炒作和公眾監(jiān)督；四是“不真為”。有的一心揣摩領(lǐng)導(dǎo)心思，對(duì)上吹捧奉承，對(duì)下敷衍塞責(zé)，熱衷于搞形式主義，做表面文章，安于現(xiàn)狀，習(xí)慣于辦公室聽匯報(bào)、看材料。這些不履行或不能正確、及時(shí)、有效地履行職責(zé)的“無為”行為，既影響了工作秩序和效能，又損害了公共利益和群眾合法權(quán)益。

“無為”要審

黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求“行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)決糾正不作為、亂作為，堅(jiān)決克服懶政、怠政，堅(jiān)決懲處失職、瀆職”。隨著糾“四風(fēng)”工作成為“新常態(tài)”，各級(jí)政府相繼出臺(tái)了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)規(guī)定，對(duì)問責(zé)的情形、方式、程序及結(jié)果運(yùn)用作出了規(guī)定，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部“有為無為”劃定了界線。

目前“無為”認(rèn)定沒有定量標(biāo)準(zhǔn)，缺乏操作性。一是權(quán)責(zé)不清，導(dǎo)致“無為”標(biāo)準(zhǔn)模糊。哪些是領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該做的，領(lǐng)導(dǎo)干部具體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任，模糊不清，在追究責(zé)任時(shí)，班子成員之間相互推諉；二是權(quán)責(zé)不對(duì)等，黨委和行政責(zé)權(quán)劃分不清，導(dǎo)致操作不規(guī)范。有的事項(xiàng)是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)決定的，或黨委書記做出的決策，但出了問題，往往由行政領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人負(fù)責(zé)，導(dǎo)致權(quán)小責(zé)大；三是個(gè)人責(zé)任與集體責(zé)任的劃分不明確。集體討論決定的事項(xiàng)出了問題，到底該追究何人，難以判定。加上黨政之間、正副職之間職責(zé)劃分不規(guī)范，凡事都要“一把手”負(fù)責(zé)，可能會(huì)使真正的責(zé)任人逃脫責(zé)任；四是“無為”內(nèi)容不好把握，且無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致在進(jìn)行問責(zé)時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部有可能采用種種方式掩蓋自己的過失，使問責(zé)結(jié)果難以全面運(yùn)用。而通過對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)可以彌補(bǔ)上述問題所造成的影響。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是以領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)、合法和效益為基礎(chǔ)，用數(shù)據(jù)和事實(shí)監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)情況，實(shí)現(xiàn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)和行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2014年國務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》中要求“深化領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，著力檢查領(lǐng)導(dǎo)干部守法守紀(jì)守規(guī)盡責(zé)情況，促進(jìn)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)作為、有效作為，切實(shí)履職盡責(zé)。依法依紀(jì)反映不作為、慢作為、亂作為問題，促進(jìn)健全責(zé)任追究和問責(zé)機(jī)制”。因此，審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部“無為”也是領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的必要內(nèi)容。

“無為”審什么

（一）不認(rèn)真積極貫徹落實(shí)黨和國家方針政策、上級(jí)黨委政府作出的重大決議、決定和重大工作部署或拒不執(zhí)行造成不良影響或嚴(yán)重后果。

（二）對(duì)本級(jí)黨委政府確定的工作任務(wù)、工作目標(biāo)以及交辦的事項(xiàng)，措施不力，未能保質(zhì)保量如期完成，特別在黨委、政府中心工作和重大項(xiàng)目、重要工程、重點(diǎn)工作中，因主觀努力不夠?qū)е氯蝿?wù)沒有完成，或工作質(zhì)量不高，造成不良影響或嚴(yán)重后果。

（三）不嚴(yán)格執(zhí)行或違反法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，特別是在土地征收征用、房屋拆遷、耕地保護(hù)、資金管理、國有和集體資產(chǎn)管理處置等關(guān)系國家、集體和群眾利益的工作中，因工作不到位造成不良影響或嚴(yán)重后果。

（四）由于管理、監(jiān)督不力，在其職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)生重大事故、事件、案件，或在較短時(shí)間內(nèi)連續(xù)發(fā)生事故、事件、案件，造成重大損失或惡劣影響。

（五）不認(rèn)真履行法定工作職責(zé)，特別是在行政許可審批等政務(wù)服務(wù)中，按規(guī)定應(yīng)該辦理的事項(xiàng)不辦理，或不在規(guī)定時(shí)限內(nèi)辦結(jié)，或辦理結(jié)果未達(dá)到規(guī)定要求，服務(wù)對(duì)象和干部群眾對(duì)此反映強(qiáng)烈。

（六）漠視群眾訴求，對(duì)群眾反映強(qiáng)烈的問題不妥善處理或解決，特別是在環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、城市管理、食品藥品安全等涉及群眾切身利益的工作中，失職瀆職，造成不良影響或嚴(yán)重后果；向社會(huì)公開承諾的事項(xiàng)沒有履行承諾。

（七）疏于廉政監(jiān)督管理，致使班子成員或下屬干部職工出現(xiàn)嚴(yán)重違法違紀(jì)行為。

（八）有關(guān)法律法規(guī)和文件制度規(guī)定的應(yīng)當(dāng)作為第一責(zé)任人（負(fù)總責(zé)）的事項(xiàng)、簽訂的有關(guān)目標(biāo)責(zé)任事項(xiàng)或者應(yīng)當(dāng)履行的其他重要職責(zé)，授權(quán)（委托）其他組織或個(gè)人行使職權(quán)，且對(duì)受委托者行使行政職權(quán)的行為監(jiān)督失控，造成不良影響和后果。

（九）其他給國家利益、人民生命財(cái)產(chǎn)、公共財(cái)產(chǎn)造成不良影響和后果等的失職瀆職行為。

“無為”怎么審

審計(jì)“無為”，應(yīng)以領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)為核心，以依法履責(zé)所涉及的資金、資源和資產(chǎn)為要點(diǎn)，以財(cái)政財(cái)務(wù)收支和相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)、合法、效益為基礎(chǔ)，圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、重大經(jīng)濟(jì)決策、重要經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行、監(jiān)督管理和廉政建設(shè)等方面的情況展開。

（一）分析指標(biāo)。收集、查閱領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的行業(yè)指標(biāo)、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，通過采取核實(shí)有關(guān)數(shù)據(jù)、縱向橫向?qū)Ρ确治?、?shí)地調(diào)查了解等方法，檢查評(píng)價(jià)其采取的措施是否有效，各項(xiàng)指標(biāo)是否真實(shí)，是否停留在原有水平。

（二）考核任務(wù)。要關(guān)注各項(xiàng)宏觀調(diào)控政策、上級(jí)重大經(jīng)濟(jì)決策部署、重要經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)項(xiàng)目有哪些，目標(biāo)任務(wù)是什么，執(zhí)行措施是否合理有效，目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，是否與上級(jí)要求一致，是否按期完成目標(biāo)任務(wù)，分析實(shí)際完成比目標(biāo)任務(wù)和歷史水平差距較大的主客觀原因。

（三）評(píng)價(jià)執(zhí)行力。查閱、核對(duì)有關(guān)文件、會(huì)議記錄、向本級(jí)人大匯報(bào)材料、向上級(jí)匯報(bào)材料、政績考核資料、本級(jí)工作總結(jié)、內(nèi)部有關(guān)部門工作總結(jié)、統(tǒng)計(jì)資料、賬面資料等，了解被審計(jì)單位需要貫徹落實(shí)的經(jīng)濟(jì)政策有哪些，要遵守的法律法規(guī)有哪些，有無執(zhí)行不全面，或未嚴(yán)格遵守法律法規(guī)、鉆政策空子等問題，并檢查以上不同的資料中所涉及的內(nèi)容及完成情況是否一致。如果不一致，則通過談話、詢問、調(diào)查等方法查明真實(shí)情況。

（四）跟蹤決策程序。搜集、審閱文件資料以檢查決策制度建立、執(zhí)行情況，檢查工作規(guī)則、議事規(guī)則、“三重一大”等經(jīng)濟(jì)決策管理制度和有關(guān)經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)的可行性研究、專家咨詢?cè)u(píng)估、社會(huì)聽證、問責(zé)和責(zé)任追究等工作規(guī)范或制度等，掌握重大經(jīng)濟(jì)決策制度執(zhí)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和控制點(diǎn)，檢查和評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)決策管理制度的建立健全情況。查閱招投標(biāo)資料、合同、政府采購文件、賬面資料、決算資料和決算審計(jì)報(bào)告、驗(yàn)收資料，以及查看現(xiàn)場，檢查決策實(shí)施情況及效果。著重審查重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策規(guī)則是否建立健全，對(duì)權(quán)限、程序、責(zé)任等是否作出明確規(guī)定，具體決策時(shí)是否遵守規(guī)則，事項(xiàng)內(nèi)容是否合法，執(zhí)行措施是否可行、有效、合法，是否實(shí)現(xiàn)了決策目標(biāo)，有無決策失誤造成損失問題。

（五）審查經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)。一是收集、查閱領(lǐng)導(dǎo)班子的職責(zé)分工、有關(guān)會(huì)議記錄和會(huì)議紀(jì)要等文件，確定領(lǐng)導(dǎo)干部直接分管的部門，檢查和評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部是否經(jīng)常聽取直接分管部門的工作匯報(bào)，作出工作部署，是否在加強(qiáng)監(jiān)管方面采取相應(yīng)的措施和辦法。二是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部直接分管部門的財(cái)政財(cái)務(wù)收支及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行審查，檢查和評(píng)價(jià)直接分管部門內(nèi)部管理制度是否建立健全，財(cái)政財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否真實(shí)、合法、有效。是否存在因領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)管不到位，導(dǎo)致直接分管部門發(fā)生重大違法違規(guī)、重大責(zé)任事故等問題。三是通過抽查具體項(xiàng)目，檢查是否采取有效措施推動(dòng)工作進(jìn)展，項(xiàng)目進(jìn)展效果如何，過程中是否存在違法違規(guī)問題。

（六）關(guān)注群眾反映問題、社會(huì)熱點(diǎn)問題。一是走訪上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事等部門聽取有關(guān)情況介紹，了解掌握相關(guān)的信訪、舉報(bào)等事項(xiàng)。二是通過與領(lǐng)導(dǎo)班子成員、紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行個(gè)別談話，召開有關(guān)人員參加的座談會(huì)，組織問卷調(diào)查等方式，檢查和評(píng)價(jià)對(duì)群眾反映強(qiáng)烈的問題是否得到妥善處理和解決。三是查閱以往年度有關(guān)單位的檢查結(jié)果，收集涉及領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位和地區(qū)的社會(huì)熱點(diǎn)問題，梳理、分析和查找失職瀆職行為問題線索。

“無為”要問責(zé)

領(lǐng)導(dǎo)干部有錯(cuò)要問責(zé)，無為也要問責(zé)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照“權(quán)責(zé)一致、實(shí)事求是、客觀公正”原則，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)分工，充分考慮相關(guān)事項(xiàng)的歷史背景、決策程序等要求和實(shí)際決策過程，以及是否簽批文件、是否分管、是否參與特定事項(xiàng)的管理等情況，依法依規(guī)認(rèn)定其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，出具審計(jì)報(bào)告和審計(jì)結(jié)果報(bào)告，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的問題或者事項(xiàng)，向組織人事、紀(jì)律監(jiān)察部門或上級(jí)主管機(jī)關(guān)提出責(zé)任追究建議，或以適當(dāng)方式向社會(huì)公告審計(jì)結(jié)果。

審計(jì)問責(zé)只是手段，治本才是目的。如今領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)已成一種新常態(tài)，只有不斷強(qiáng)化對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部“亂作為”、“不作為”行為的審計(jì)監(jiān)督，才能進(jìn)一步增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的“忠誠事業(yè)、承擔(dān)責(zé)任、艱苦奮斗、清廉奉獻(xiàn)”意識(shí)，進(jìn)一步激活領(lǐng)導(dǎo)干部的事業(yè)心和責(zé)任感，進(jìn)一步把黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制落到實(shí)處。 （作者單位： 湖南省審計(jì)廳）