◆本刊記者 馬昊楠

國(guó)家食藥監(jiān)管總局法制司司長(zhǎng)徐景和解讀新《食品安全法》

新修訂的《食品安全法》將于2015年10 月1 日起正式實(shí)施。這部法律自修訂之初，就一直吸引著社會(huì)各界的目光，有人說(shuō)新修訂的《食品安全法》為“史上最嚴(yán)”，有人則稱其“在我們國(guó)家食品安全監(jiān)管史上具有里程碑意義”，也有人表示這部法律“有助于恢復(fù)中國(guó)消費(fèi)者對(duì)食品安全的信心”。新修訂的《食品安全法》究竟“新”在何處？它的出現(xiàn)將會(huì)給食品監(jiān)管部門(mén)的行政執(zhí)法及食品從業(yè)者的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)哪些改變？在今年北京市食品安全宣傳周啟動(dòng)儀式上，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局法制司司長(zhǎng)徐景和就風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任兩個(gè)方面對(duì)新修訂的《食品安全法》進(jìn)行了解讀。

新《食品安全法》明確了食品安全工作理念

“我認(rèn)為，新修訂的《食品安全法》的核心內(nèi)容就是食品安全風(fēng)險(xiǎn)如何全面防控，有關(guān)責(zé)任如何全面落實(shí)。”徐景和表示,新修訂的《食品安全法》體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)食品安全問(wèn)題追求理念現(xiàn)代、價(jià)值和諧、制度完備、機(jī)制健康的工作目標(biāo)，相較于現(xiàn)行《食品安全法》最直接的變化無(wú)疑是“新”和“嚴(yán)”。

徐景和說(shuō)：“新修訂的《食品安全法》較現(xiàn)行《食品安全法》的修改幅度很大，隨著修改過(guò)程的深入，由原來(lái)的104 條增加到了154 條，新增50 條。此外，新修訂的《食品安全法》對(duì)原來(lái)的104 條的70%都做了實(shí)質(zhì)性的修改，字?jǐn)?shù)也由原來(lái)1.5 萬(wàn)字增加到3 萬(wàn)字，新修訂的《食品安全法》中法律責(zé)任的部分，由原來(lái)的15 條增加到28 條。不僅如此，新修訂的《食品安全法》還明確了食品安全工作遵循‘預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程控制、社會(huì)共治，建立科學(xué)嚴(yán)格的監(jiān)管制度’的工作理念?！?/p>

食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理是一把“金鑰匙”

在食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理方面，新修訂的《食品安全法》增加了許多實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，“食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理是一把金鑰匙，把握了風(fēng)險(xiǎn)管理，就可以把《食品安全法》中心思想把握清楚”。

徐景和指出，在食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理方面，新修訂的《食品安全法》有多方面的創(chuàng)新。一是確立了風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)的管理制度。新修訂的《食品安全法》第八章就已明確“縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)根據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和食品安全狀況等，確定監(jiān)督管理的重點(diǎn)、方式和頻次，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理……”徐景和表示，風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理不僅是一項(xiàng)重要的制度，實(shí)際上也是監(jiān)管的一項(xiàng)重要原則，它確立了監(jiān)管分級(jí)的基礎(chǔ)。二是建立了風(fēng)險(xiǎn)交流制度。新修訂的《食品安全法》確立了風(fēng)險(xiǎn)交流的科學(xué)、客觀、及時(shí)公開(kāi)的原則，同時(shí)確立了風(fēng)險(xiǎn)交流的重點(diǎn)是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息和風(fēng)險(xiǎn)管理，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)交流的組織者和參與者進(jìn)行了區(qū)分，即食藥監(jiān)管部門(mén)、政府部門(mén)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)等作為一個(gè)組織者，其他的利益相關(guān)者則作為參與者。三是建立風(fēng)險(xiǎn)自查制度。新修訂的《食品安全法》要求食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者要定期對(duì)自己的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行自查，查完以后要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)不同情況采取不同措施進(jìn)行處理，同時(shí)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者還需履行報(bào)告義務(wù)。對(duì)此，徐景和表示，各食藥監(jiān)管部門(mén)在今后的監(jiān)督檢查中，除常規(guī)檢查外還需重點(diǎn)檢查食品生產(chǎn)企業(yè)有沒(méi)有做到定期的自查、是不是如實(shí)進(jìn)行自查。四是完善問(wèn)題產(chǎn)品召回制度。徐景和說(shuō)：“新修訂的《食品安全法》擴(kuò)大了問(wèn)題食品召回的范圍，如有證據(jù)證明食品本身有風(fēng)險(xiǎn)同樣需要進(jìn)行召回，而并非僅限于不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，同時(shí)增加了召回主體，如因食品經(jīng)營(yíng)者自身原因?qū)е庐a(chǎn)生問(wèn)題食品，經(jīng)營(yíng)者也須承擔(dān)召回義務(wù)。五是建立了責(zé)任約談制度。新修訂的《食品安全法》確定了政府可對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行責(zé)任約談、政府可對(duì)本級(jí)食藥監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行約談、上級(jí)政府可對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行約談?！靶滦抻喌摹妒称钒踩ā反_定了不同約談主體對(duì)不同約談對(duì)象進(jìn)行約談的具體要求，需要注意的是，約談的目的并不是處罰，而是及時(shí)地消滅隱患?！绷峭晟剖称钒踩珮?biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，徐景和表示：“隨著我國(guó)食品安全監(jiān)管能力的不斷升級(jí)，我們更加深刻地意識(shí)到食品安全標(biāo)準(zhǔn)的重要性，食品安全標(biāo)準(zhǔn)的缺失屬于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，而且是一種制度性風(fēng)險(xiǎn)，所以在這次《食品安全法》的修改中，對(duì)地方食品安全標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)均有一個(gè)明確的規(guī)定。對(duì)于地方食品，新修訂的《食品安全法》要求如果沒(méi)有食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的，地方才能夠制定地方標(biāo)準(zhǔn)，其他食品地方不得制定地方標(biāo)準(zhǔn)。如果全國(guó)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的，地方標(biāo)準(zhǔn)自動(dòng)失效?！蓖瑫r(shí)，新修訂的《食品安全法》還鼓勵(lì)食品企業(yè)制定高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。“因?yàn)槠髽I(yè)標(biāo)準(zhǔn)包括了安全、質(zhì)量的要求，由于這次食品安全法當(dāng)中沒(méi)有專(zhuān)門(mén)對(duì)違反企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)作出處罰的要求，實(shí)際上就是鼓勵(lì)企業(yè)制定高標(biāo)準(zhǔn)?！毙炀昂驼f(shuō)道。

相較于其他制度的建立，特殊食品監(jiān)管制度無(wú)疑吸引了更多的關(guān)注。徐景和坦言：“特殊食品監(jiān)管制度可以說(shuō)是這次《食品安全法》修改花費(fèi)氣力最大的部分之一，特殊食品包括保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品和嬰幼兒配方食品，新修訂的《食品安全法》一是要求其產(chǎn)品實(shí)行注冊(cè)或備案管理，二是對(duì)其原料的功能進(jìn)行管理，三是對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程要求大多須符合GMP 要求，并對(duì)其產(chǎn)品標(biāo)簽、說(shuō)明書(shū)以及廣告都有特殊要求。徐景和進(jìn)一步說(shuō)，按照新修訂《食品安全法》的要求，保健食品實(shí)行注冊(cè)與備案相結(jié)合的管理方式，按照新的方式，將來(lái)保健食品有一部分實(shí)行注冊(cè)管理，大部分實(shí)行備案管理，這種情況下更要強(qiáng)調(diào)企業(yè)的責(zé)任；特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品過(guò)去是按藥品管理，這次則實(shí)行國(guó)家食藥監(jiān)管總局注冊(cè)管理；嬰幼兒配方食品實(shí)行備案制，嬰幼兒配方乳粉的配方則實(shí)行注冊(cè)制?！?/p>

新修訂的《食品安全法》還對(duì)食品全程追溯制度、農(nóng)業(yè)投入品的管理做出了不同程度的修訂，同時(shí)鼓勵(lì)建立責(zé)任保險(xiǎn)制度。徐景和表示，在食品全程追溯方面，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)將承擔(dān)主要義務(wù)，由國(guó)家建立全程追溯制度，相關(guān)監(jiān)管部門(mén)建立全程追溯機(jī)制，同時(shí)鼓勵(lì)企業(yè)采用現(xiàn)代化的手段進(jìn)行產(chǎn)品追溯。此外，新修訂的《食品安全法》重點(diǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)投入品使用環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范。

食品安全責(zé)任落實(shí)是“緊箍咒”

新修訂的《食品安全法》在修訂之初，就被社會(huì)各界冠以“史上最嚴(yán)”的稱號(hào)，對(duì)此，徐景和表示，新修訂的《食品安全法》體現(xiàn)了中央關(guān)于食品安全“四個(gè)最嚴(yán)”的要求，同時(shí)，就分責(zé)要更加清晰、履責(zé)要更加匹配、盡責(zé)要更加到位、追責(zé)要更加科學(xué)四個(gè)方面對(duì)各項(xiàng)制度進(jìn)行了重新安排和修訂，圍繞食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、地方政府、相關(guān)監(jiān)管部門(mén)、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)等，盡可能地對(duì)所有責(zé)任主體進(jìn)行詳細(xì)的制度安排?！皬姆蓪用嬷v，最重要的是建立一個(gè)有效的機(jī)制使各方主體責(zé)任能夠落實(shí)到位，通過(guò)機(jī)制使各方主體能夠更加積極、更加主動(dòng)、更加擔(dān)當(dāng)、更加盡責(zé)?！?/p>

在食品安全責(zé)任落實(shí)方面，最受關(guān)注的當(dāng)屬責(zé)任追究機(jī)制，徐景和坦言，新修訂的《食品安全法》的“嚴(yán)”就體現(xiàn)在這里?！靶滦抻喌摹妒称钒踩ā穲?jiān)持刑事責(zé)任優(yōu)先原則，今后各食品監(jiān)管部門(mén)發(fā)現(xiàn)食品違法行為以后，首先判斷是否構(gòu)成刑事犯罪，構(gòu)成刑事犯罪的，先移送公安機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行處理。同時(shí)，新修訂的《食品安全法》加大了行政處罰力度，最高的財(cái)產(chǎn)罰數(shù)額可以達(dá)到違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品貨值金額的30 倍，此外，如果違法人員因食品安全問(wèn)題構(gòu)成有期徒刑以上的，終身不得從事食品安全管理工作。另一方面，新修訂的《食品安全法》增加了行政拘留和治安管理處罰，如違法使用劇毒、高毒農(nóng)藥，除依照相關(guān)法律法規(guī)給予行政處罰外可以由公安機(jī)關(guān)給予拘留。編造、散布虛假信息，違反治安管理處罰的，也可以進(jìn)行治安管理處罰?！?/p>

不僅如此，為更好地保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，新修訂的《食品安全法》還強(qiáng)化了民事責(zé)任，徐景和說(shuō)：“第一是建立首付責(zé)任制，消費(fèi)者因問(wèn)題食品受到損害時(shí)，可以向食品的經(jīng)營(yíng)者或生產(chǎn)者要求賠償，食品生產(chǎn)者或者經(jīng)營(yíng)者須先行賠付不得推諉。第二就是建立連帶責(zé)任機(jī)制，新修訂的《食品安全法》增加了6 個(gè)方面的責(zé)任連帶，如說(shuō)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，平臺(tái)提供者沒(méi)有履行管理義務(wù)，使消費(fèi)者受到損害了，也要承擔(dān)連帶責(zé)任，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)出具虛假檢驗(yàn)報(bào)告、認(rèn)證報(bào)告使消費(fèi)者受到損害的也要承擔(dān)連帶責(zé)任。第三是對(duì)懲罰性賠償最低標(biāo)準(zhǔn)為1000元?！?/p>

除建立、完善責(zé)任追究機(jī)制外，新修訂的《食品安全法》也對(duì)其他機(jī)制進(jìn)行了明確，以確保各方主體責(zé)任的落實(shí)。徐景和進(jìn)一步說(shuō)道，首先是建立能力抽考機(jī)制，新修訂的《食品安全法》提出對(duì)相關(guān)監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管人員能力及食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的食品安全管理人員能力進(jìn)行隨機(jī)抽考，其結(jié)果要對(duì)社會(huì)進(jìn)行公布，凡是不具備相應(yīng)能力人員都不得從事食品安全監(jiān)管工作或食品安全管理工作。其次是完善了有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制，“現(xiàn)行的《食品安全法》有有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，但沒(méi)有有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制，新的食品安全法總結(jié)了這些年的經(jīng)驗(yàn)，明確建立有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制，特別是建立了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)內(nèi)部‘吹哨人’制度，以鼓勵(lì)企業(yè)內(nèi)部人進(jìn)行公益告發(fā)?！痹俅?，新修訂的《食品安全法》針對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)完善了信用獎(jiǎng)賞機(jī)制，對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的信用進(jìn)行分級(jí)管理，對(duì)失信的企業(yè)要增加監(jiān)督檢查頻次，情節(jié)嚴(yán)重的要通報(bào)有關(guān)主管部門(mén)、證券管理機(jī)構(gòu)等部門(mén)以便形成社會(huì)誠(chéng)信連帶。

在新修訂的《食品安全法》中，40 余個(gè)條款使用到了“公布”、“公開(kāi)”、“公告”、“公示”等詞語(yǔ)，對(duì)此，徐景和表示，食品安全信息的公開(kāi)是最好的監(jiān)管手段之一，依照新法中明確的信息公開(kāi)機(jī)制，今后與食品安全有關(guān)的許可、抽檢、處罰等重要信息都要按照全面公開(kāi)、及時(shí)公開(kāi)、有效公開(kāi)的原則對(duì)社會(huì)公開(kāi)，以便全社會(huì)對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)督。

此外，值得注意的是，新修訂的《食品安全法》在總則當(dāng)中增加了“在食品安全工作中，做出突出貢獻(xiàn)的要按照國(guó)家的有關(guān)規(guī)定給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)……”的條款，徐景和表示：“過(guò)去我們常用懲罰手段，這次增加了激勵(lì)手段，將褒獎(jiǎng)和懲戒、自律和他律、動(dòng)力和壓力有機(jī)的結(jié)合?！?/p>