方德生

（四川警察學(xué)院，四川 瀘州 646000）

信息化是當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)。干部人事檔案信息化是國(guó)家檔案信息化的重要組成部分，也是國(guó)家信息化的重要內(nèi)容。中組部2014年6月在《關(guān)于進(jìn)一步從嚴(yán)管理干部檔案的通知》中明確指出，要“不斷提高管檔工作水平”，而提高管檔工作水平的根本途徑就是“要?jiǎng)?chuàng)新干部檔案管理的方法和手段，積極推進(jìn)干部檔案數(shù)字化”[1]，實(shí)現(xiàn)干部人事檔案信息化。在此，筆者僅就如何破解阻礙干部人事檔案信息化建設(shè)順利發(fā)展的體制障礙，消除影響干部人事檔案信息化建設(shè)順利發(fā)展的制度性因素，走出盲目無(wú)序、緩慢發(fā)展困境，促進(jìn)和推動(dòng)我國(guó)的干部人事檔案信息化建設(shè)健康快速發(fā)展做些思考。

一、信息化是干部人事檔案工作發(fā)展的大趨勢(shì)

干部人事檔案信息化通俗地講就是運(yùn)用計(jì)算機(jī)、掃描儀、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)檔案信息接收審核、錄入存儲(chǔ)、轉(zhuǎn)遞和查借閱服務(wù)的過(guò)程。干部人事檔案信息化的意義不僅僅在于將計(jì)算機(jī)、掃描儀、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息技術(shù)運(yùn)用于干部人事檔案工作全過(guò)程，完成傳統(tǒng)的紙質(zhì)實(shí)體檔案手工整理，人工管理向運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)進(jìn)行數(shù)字化管理的根本轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新工作手段，改進(jìn)工作方式，而且更主要的還在于運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，規(guī)范干部信息，嚴(yán)格干部管理，遏制檔案造假；減少檔案損毀，保護(hù)檔案實(shí)體，維護(hù)檔案安全；增強(qiáng)檔案功能，降低管理成本，提高利用效率，實(shí)現(xiàn)檔案價(jià)值；提升管理質(zhì)量和水平，為新時(shí)期干部人事工作和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供優(yōu)質(zhì)高效的信息和技術(shù)服務(wù)。

干部人事檔案信息化是干部人事檔案工作發(fā)展的大趨勢(shì)。中共中央組織部作為全國(guó)干部人事檔案工作的最高專(zhuān)業(yè)主管部門(mén)，自20世紀(jì)90年代初以來(lái)，就一直在大力提倡并積極推進(jìn)干部人事檔案信息化工作，全國(guó)干部人事檔案信息化建設(shè)也取得了一些成果。中組部早在1995年1月，就頒布了《全國(guó)組織、干部、人事管理信息系統(tǒng)信息結(jié)構(gòu)體系》，為全國(guó)組織、干部、人事管理信息系統(tǒng)軟件的設(shè)計(jì)提供了一套基本依據(jù)和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；1997年，中組部在全國(guó)推廣由其監(jiān)制的深圳版《全國(guó)組織干部人事信息系統(tǒng)》軟件，并于2000年開(kāi)始了基于圖像的數(shù)字化干部人事檔案系統(tǒng)開(kāi)發(fā)的調(diào)研準(zhǔn)備工作，并進(jìn)行了相關(guān)系統(tǒng)的研發(fā)工作；中組部在2006年、2011年分別制定了《2006—2010年全國(guó)組織系統(tǒng)信息化工作規(guī)劃》和《2011—2015年全國(guó)組織系統(tǒng)信息化工作規(guī)劃》，提出了制定干部數(shù)字檔案標(biāo)準(zhǔn)，建立中管干部、?。ú浚┕芨刹繑?shù)字檔案信息庫(kù)，在組織部門(mén)內(nèi)部局域網(wǎng)上提供領(lǐng)導(dǎo)干部檔案的查閱服務(wù)等干部檔案信息化工作目標(biāo)；2010年，中組部在下發(fā)的《關(guān)于報(bào)送新任中管干部數(shù)字檔案的通知》中，制定了《新任中管干部數(shù)字檔案報(bào)送標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，并與北京航星永志科技有限公司聯(lián)合研制了《干部數(shù)字檔案采集軟件》，率先完成了現(xiàn)職中管干部檔案數(shù)字化采集工作，為全國(guó)干部人事檔案信息化起到了很好的示范和引領(lǐng)作用；全國(guó)部分省市委組織部（如山東、廣東、陜西、江蘇、云南、湖南等?。┭邪l(fā)有各具特色的《干部人事檔案管理系統(tǒng)》軟件，少數(shù)單位已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了干部人事檔案的數(shù)字化管理，基本實(shí)現(xiàn)或部分實(shí)現(xiàn)了干部人事檔案信息化，為在全國(guó)范圍內(nèi)全面推進(jìn)干部人事檔案信息化建設(shè)奠定了一定的標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)和技術(shù)基礎(chǔ)，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。全國(guó)干部人事檔案信息化建設(shè)大環(huán)境、大趨勢(shì)氛圍正在形成。但全國(guó)范圍的干部人事檔案信息化仍處在一個(gè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，發(fā)展不平衡，水平較低，進(jìn)展緩慢的困境狀態(tài)。中組部雖然也為干部人事檔案信息化做了大量工作，但由于諸多原因，至今還沒(méi)有頒發(fā)全國(guó)性的干部人事檔案信息化建設(shè)的總體規(guī)劃、建設(shè)方案、發(fā)展目標(biāo)和可以操作的指導(dǎo)性意見(jiàn)，基層單位的干部人事檔案信息化建設(shè)基本上是處于一個(gè)“八仙過(guò)海，各顯神通”，盲目發(fā)展的無(wú)序狀態(tài)；部分省市、地區(qū)及單位已經(jīng)初步或基本實(shí)現(xiàn)了干部人事檔案信息化，但多數(shù)省市、地區(qū)和單位尚處在探索實(shí)踐的起步階段，干部人事檔案管理總體上仍然停留在傳統(tǒng)的手工管理為主的階段；初步或基本實(shí)現(xiàn)了干部人事檔案的數(shù)字化管理的省市、地區(qū)或單位，其信息化程度都不是太高，多數(shù)僅限于干部人事檔案管理人員單機(jī)使用或局域網(wǎng)內(nèi)少數(shù)人員使用，還沒(méi)有形成干部人事檔案管理系統(tǒng)專(zhuān)網(wǎng)以及在專(zhuān)網(wǎng)上可供全市、全省甚至全國(guó)共享的干部人事檔案信息數(shù)據(jù)庫(kù)。干部人事檔案信息化建設(shè)目前的這種狀況，顯然與國(guó)家信息化戰(zhàn)略要求不相適應(yīng)，也落后于國(guó)家檔案信息化建設(shè)的發(fā)展步伐，滯后于干部人事制度深化改革的實(shí)踐需要。

二、阻礙干部人事檔案信息化順利發(fā)展的制度性因素

干部人事檔案信息化建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它涉及資金技術(shù)、觀念意識(shí)、組織領(lǐng)導(dǎo)、管理體制等各個(gè)方面，因此，造成干部人事檔案信息化建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，發(fā)展不平衡，水平較低，進(jìn)展緩慢的原因也是多方面的，既有干部人事檔案工作的主管部門(mén)、干部人事檔案管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)以及檔案工作人員的信息化意愿不強(qiáng)，主觀意識(shí)不到位，檔案工作人員素質(zhì)與信息化要求不相適應(yīng)等方面的原因，也有資金投入不足，理論研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)不夠，干部人事檔案涉密性強(qiáng)，分級(jí)管理體制運(yùn)行封閉等方面的原因。但筆者認(rèn)為，上述原因還不是造成干部人事檔案信息化建設(shè)盲目無(wú)序、進(jìn)展緩慢的發(fā)展困境的根本原因。造成干部人事檔案信息化建設(shè)盲目無(wú)序、進(jìn)展緩慢的發(fā)展困境的根本原因是干部人事檔案工作的有關(guān)部門(mén)對(duì)干部人事檔案信息化建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)不力。組織領(lǐng)導(dǎo)是否得力在很大程度上要取決于組織領(lǐng)導(dǎo)力量強(qiáng)弱，組織領(lǐng)導(dǎo)力量強(qiáng)弱在很大程度上又根源于工作體制特別是領(lǐng)導(dǎo)體制。工作體制屬于制度性范疇。干部人事檔案工作體制上存在的諸多弊端直接影響干部人事檔案工作的組織領(lǐng)導(dǎo)力量強(qiáng)弱，是影響和阻礙干部人事檔案信息化健康快速發(fā)展的體制性障礙和制度性因素。體制性障礙和制度性因素在干部人事檔案信息化建設(shè)中起著決定性作用。沒(méi)有強(qiáng)有力的制度機(jī)制做保證，沒(méi)有強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)和強(qiáng)大的組織力推動(dòng)，干部人事檔案信息化不可能健康快速發(fā)展，干部人事檔案信息化目標(biāo)任務(wù)不可能順利實(shí)現(xiàn)。干部人事檔案工作體制主要解決的是干部檔案工作歸誰(shuí)領(lǐng)導(dǎo)，由誰(shuí)主管，誰(shuí)來(lái)牽頭，怎么去做這件事情的問(wèn)題。因此，干部人事檔案信息化盲目無(wú)序、緩慢發(fā)展困境歸根結(jié)底還是由干部人事檔案工作體制上存在的諸多弊端造成。

現(xiàn)行干部人事檔案工作領(lǐng)導(dǎo)體制至少存在以下弊端：

一是主管部門(mén)不太明確，責(zé)任主體不十分清晰?！陡刹繖n案工作條例》明確規(guī)定：干部檔案工作由各級(jí)組織、人事部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)組織部門(mén)對(duì)同級(jí)和下級(jí)的干部檔案工作，在業(yè)務(wù)上負(fù)有監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)的責(zé)任。按照《干部檔案工作條例》的這一規(guī)定，干部人事檔案工作出現(xiàn)了組織、人事兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)和主管部門(mén)。但條例對(duì)這兩個(gè)部門(mén)的職責(zé)如何劃分，怎樣實(shí)現(xiàn)對(duì)干部人事檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，沒(méi)有做進(jìn)一步的規(guī)定。實(shí)際上，干部人事檔案工作自上而下都是由各級(jí)組織部門(mén)在領(lǐng)導(dǎo)和主管；干部檔案工作相關(guān)文件均是由各級(jí)組織部門(mén)頒發(fā)，其他類(lèi)人事檔案如企業(yè)職工檔案、流動(dòng)人員人事檔案管理方面的規(guī)定大都是參照干部人事檔案工作相關(guān)文件精神制定出來(lái)的；2011年10月國(guó)家檔案局在其頒布的《國(guó)家基本專(zhuān)業(yè)檔案目錄》，就明確將中組部列為干部檔案專(zhuān)業(yè)主管部門(mén)[2]。

二是檔案行政管理部門(mén)的監(jiān)督管理責(zé)任沒(méi)有完全落實(shí)?！陡刹繖n案工作條例》規(guī)定，各級(jí)檔案行政管理部門(mén)要按《中華人民共和國(guó)檔案法》等有關(guān)規(guī)定，對(duì)各級(jí)組織人事部門(mén)的干部檔案工作進(jìn)行宏觀管理、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)。但在中組部、國(guó)家檔案局在《關(guān)于印發(fā)〈干部檔案工作條例〉的通知》又明確指出，干部檔案工作納入全國(guó)檔案工作管理體系后，干部檔案的具體管理和干部檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)，仍以各級(jí)黨委組織部門(mén)為主[3]。但《中華人民共和國(guó)檔案法》實(shí)施細(xì)則以及《干部檔案工作條例》并沒(méi)有對(duì)檔案行政管理部門(mén)怎樣對(duì)干部人事檔案事業(yè)的發(fā)展進(jìn)行宏觀管理、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)，做出進(jìn)一步的明確規(guī)定。實(shí)際工作中，檔案行政管理部門(mén)沒(méi)有或沒(méi)有完全將干部人事檔案事業(yè)納入宏觀管理、組織協(xié)調(diào)范圍，工作業(yè)務(wù)上沒(méi)有或不便于進(jìn)行更多的監(jiān)督與指導(dǎo)。2002年，國(guó)家檔案局、中央檔案館頒發(fā)的《全國(guó)檔案信息化建設(shè)實(shí)施綱要》，就沒(méi)有涉及干部檔案信息化建設(shè)方面的內(nèi)容；唯有2011年國(guó)家檔案局、中央檔案館印發(fā)的《全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，將《干部檔案工作條例》列進(jìn)需要做好修訂準(zhǔn)備工作的檔案工作系列文件里面。

三是機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理，干部力量配備沒(méi)有完全到位。《條例》規(guī)定，縣以上（含縣）的組織、人事部門(mén)，應(yīng)建立相應(yīng)的干部檔案管理工作機(jī)構(gòu)，并負(fù)責(zé)對(duì)本地區(qū)、本部門(mén)、本系統(tǒng)的干部檔案工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查。每管理1 000人的檔案需配備一名專(zhuān)職干部，有業(yè)務(wù)指導(dǎo)任務(wù)的單位，要配備相應(yīng)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員[3]。但從實(shí)行的情況來(lái)看，機(jī)構(gòu)設(shè)置和干部配備在某些地方、省市和單位并沒(méi)得到很好地落實(shí)，除中央組織部干部信息管理中心下面有一個(gè)中管干部信息檔案處，極少數(shù)省市縣委組織部門(mén)設(shè)有干部檔案處、干部檔案科外，絕大多數(shù)省市縣委組織部門(mén)都只是將干部人事檔案工作作為組織人事部門(mén)的一項(xiàng)工作職能，在干部一處、干部科等機(jī)構(gòu)下面設(shè)了一個(gè)干部檔案室。干部檔案室的工作人員不僅要按干部管理權(quán)限，分級(jí)管理干部檔案，而且要履行對(duì)本地區(qū)、本部門(mén)、本系統(tǒng)的干部檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)工作職責(zé)。干部檔案室不屬于編制內(nèi)的機(jī)構(gòu)，干部檔案室的工作人員處于無(wú)職無(wú)權(quán)的尷尬地位。干部檔案管理機(jī)構(gòu)的這種配置，不僅直接關(guān)系到檔案工作人員的職級(jí)待遇提升，影響干部檔案隊(duì)伍“安、專(zhuān)、迷”，而且直接影響干部人事檔案事業(yè)的正常發(fā)展。干部檔案室的工作人員在完成數(shù)量龐大的干部檔案管理任務(wù)后，既沒(méi)有多少時(shí)間去研究干部人事檔案工作中出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題，也沒(méi)有多少精力去對(duì)本地區(qū)、本部門(mén)、本系統(tǒng)的干部檔案工作的進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)。干部人事檔案工作這樣一套管理工作機(jī)構(gòu)顯然與國(guó)家檔案系統(tǒng)那一套管理工作機(jī)構(gòu)相差甚遠(yuǎn)。要靠這樣一套管理工作機(jī)構(gòu)及其弱小的檔案工作人員隊(duì)伍去完成干部人事檔案信息化建設(shè)任務(wù)，顯然不太現(xiàn)實(shí)。

四是雙管或多管單位歸誰(shuí)領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有得到很好解決。按照《干部檔案工作條例》：“干部檔案工作，……由干部主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)”的規(guī)定，雙管或多管單位的干部人事檔案工作應(yīng)該是由其干部人事的上級(jí)主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)，但《干部檔案工作條例》并沒(méi)有對(duì)雙管或多管單位的干部人事檔案工作歸誰(shuí)領(lǐng)導(dǎo)作明確規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)際工作中往往會(huì)出現(xiàn)雙管或多管單位的干部人事檔案工作，其上級(jí)單位都不管的現(xiàn)象，雙管或多管單位的干部人事檔案工作處于沒(méi)有上級(jí)主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)的狀態(tài)。

三、改革是破解干部人事檔案信息化困境的根本途徑

干部人事檔案信息化建設(shè)要走出目前所面臨的困境，既要加大信息化建設(shè)宣傳教育力度，提高干部人事檔案工作領(lǐng)導(dǎo)干部、檔案工作人員的信息化意識(shí)和信息化專(zhuān)業(yè)技能；也要落實(shí)檔案工作專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，加大信息化建設(shè)資金投入以及干部人事檔案信息化技術(shù)研發(fā)力度；更要加大干部人事檔案工作體制改革力度，克服干部人事檔案工作領(lǐng)導(dǎo)體制弊端，破解阻礙干部人事檔案信息化建設(shè)順利發(fā)展的體制障礙，消除影響干部人事檔案信息化建設(shè)順利發(fā)展的制度性因素。

一是明確主管部門(mén)，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。在新修訂的《干部檔案工作條例》中，應(yīng)明確規(guī)定各級(jí)組織部門(mén)就是干部人事檔案工作的主管部門(mén)，干部人事檔案工作由各級(jí)組織部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)；中組部負(fù)責(zé)全國(guó)干部人事檔案工作的宏觀領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)，各級(jí)地方組織部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的干部人事檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)，以避免出現(xiàn)同一系統(tǒng)、部門(mén)或單位出現(xiàn)組織、人事兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)和主管部門(mén)問(wèn)題以及雙管或多管單位的干部人事檔案工作主管部門(mén)缺位問(wèn)題。

二是落實(shí)監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)，加強(qiáng)宏觀管理。干部人事檔案作為國(guó)家檔案的組成部分，理應(yīng)納入國(guó)家檔案工作管理體系。在新修訂的《干部檔案工作條例》中，應(yīng)各級(jí)檔案行政管理部門(mén)通過(guò)什么方式實(shí)現(xiàn)對(duì)各級(jí)組織人事部門(mén)的干部檔案工作進(jìn)行宏觀管理、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)做出明確規(guī)定。檔案行政管理部門(mén)除了按《中華人民共和國(guó)檔案法》執(zhí)法要求，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)組織人事部門(mén)的干部檔案工作進(jìn)行檢查監(jiān)督指導(dǎo)外，還應(yīng)將干部人事檔案事業(yè)的發(fā)展、干部人事檔案信息化建設(shè)、理論研究、管理機(jī)制、隊(duì)伍建設(shè)納入國(guó)家檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，落實(shí)檔案行政管理部門(mén)對(duì)干部人事檔案工作進(jìn)行宏觀管理、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)。

三是健全工作機(jī)構(gòu)，配足配強(qiáng)干部力量。在新修訂的《干部檔案工作條例》中，不僅要明確規(guī)定縣以上（含縣）的組織、人事部門(mén)，必須建立相應(yīng)的干部檔案管理工作機(jī)構(gòu)，而且要明確規(guī)定各級(jí)干部人事檔案管理工作機(jī)構(gòu)的職級(jí)，統(tǒng)一機(jī)構(gòu)名稱(chēng)，并按管檔數(shù)量和是否有業(yè)務(wù)指導(dǎo)任務(wù)配備專(zhuān)職管理干部和業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員。如中組部設(shè)干部人事檔案管理局，省市組織人事部門(mén)設(shè)干部人事檔案管理處，縣處級(jí)單位設(shè)干部人事檔案管理科，管檔數(shù)量少或不需要建立機(jī)構(gòu)的單位可以設(shè)置干部人事檔案室等；在既有組織部門(mén)又有人事部門(mén)的單位或部門(mén)建立一個(gè)干部檔案管理工作機(jī)構(gòu)，集中統(tǒng)一管理本部門(mén)、本單位的干部人事檔案；縣以上（含縣）的組織、人事部門(mén)干部檔案管理工作機(jī)構(gòu)必須配備專(zhuān)職管理干部和業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員，管檔數(shù)量少或沒(méi)有管檔任務(wù)的單位可以配備兼職檔案工作人員。通過(guò)機(jī)構(gòu)設(shè)置和干部職級(jí)待遇提升從制度機(jī)制上解決干部人事檔案管理工作機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、干部人事檔案管理干部職級(jí)、待遇偏低以及檔案工作人員“安、專(zhuān)、迷”[1]等問(wèn)題。

四是完善管理體制，優(yōu)化管理模式。各級(jí)干部人事檔案管理工作機(jī)構(gòu)按照干部管理權(quán)限集中統(tǒng)一管理干部人事檔案，并負(fù)責(zé)對(duì)本地區(qū)、本部門(mén)、本系統(tǒng)的干部人事檔案工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查。干部人事檔案管理既可實(shí)行由組織人事部門(mén)的干部人事檔案管理工作機(jī)構(gòu)集中或相對(duì)集中管理干部人事檔案的非納入管理模式，也可實(shí)行由本單位的綜合檔案管理部門(mén)（檔案室或檔案館）集中管理干部人事檔案的納入管理模式。各單位可以結(jié)合本單位實(shí)際，選擇適合本單位情況的管理模式。實(shí)行納入管理模式的單位，其干部人事檔案要固定專(zhuān)人管理，業(yè)務(wù)工作要接受本單位組織人事部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)有關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)的檢查指導(dǎo)[3]。

[1]中共中央組織部.關(guān)于進(jìn)一步從嚴(yán)管理干部檔案的通知[Z].2014-06-12.

[2]國(guó)家檔案局.國(guó)家基本專(zhuān)業(yè)檔案目錄：第一批[Z].2011-10-14.

[3]方德生.干部人事檔案工作理論與實(shí)踐[M].北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，2013.