黃明宇

（廣西師范學(xué)院，南寧 530001）

一、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域內(nèi)地方政府合作的現(xiàn)實(shí)必要性

（一）區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化需要地方政府間的合作

隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化浪潮的突飛猛進(jìn)，我國的區(qū)域一體化由封閉式區(qū)域化向更具開放性的區(qū)域化模式轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變一方面使區(qū)域分工不斷深化，各個(gè)區(qū)域間相互依賴、相互滲透的程度不斷加深，地區(qū)間由于資源共享所導(dǎo)致的相互依存關(guān)系加強(qiáng)；另一方面，使各個(gè)區(qū)域之間的競爭更加激烈，而這種競爭已不再是傳統(tǒng)意義上的資源稟賦等比較優(yōu)勢的競爭，更多的是表現(xiàn)為區(qū)域“綜合競爭優(yōu)勢”層面上的競爭[1]。廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)為了取得這種獨(dú)特的區(qū)域競爭優(yōu)勢，打造區(qū)域的整體競爭力，區(qū)域內(nèi)各地方政府應(yīng)該在加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的基礎(chǔ)上，優(yōu)化資源配置，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使區(qū)域間各種資源形成一種合力，積極打造區(qū)域“綜合競爭優(yōu)勢”。

（二）區(qū)域整體凝聚力的增強(qiáng)需要地方政府間的合作

一般來說，合作得以進(jìn)行的前提和基礎(chǔ)就是信任和尊重。信任、尊重是合作的潤滑劑，是合作的感情基礎(chǔ)。建立在信任與尊重上的地方政府合作有利于增強(qiáng)區(qū)域的整體凝聚力。當(dāng)今社會的發(fā)展產(chǎn)生了大量的公共問題，由此導(dǎo)致的不信任與誠信缺失現(xiàn)象大量存在，如在相互貿(mào)易與投資、環(huán)境治理、公共衛(wèi)生中產(chǎn)生的欺詐與投機(jī)行為等，而這些問題單單依靠各地方政府的內(nèi)部力量已經(jīng)無法解決，因而必須尋求區(qū)域內(nèi)其他地方政府甚至所有地方政府的共同努力與合作才能解決。通過各地方政府間相互承諾的信任與尊重，采取集體的協(xié)調(diào)行動(dòng)，才能更好地處理區(qū)域發(fā)展中存在的種種問題，才能杜絕“搭便車”現(xiàn)象，使得各地方政府之間形成一種凝聚力，也為今后更全面更廣泛的政府合作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。由于北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)所處的南寧、北海、欽州、防城港之間長期缺乏一種合作的觀念和制度，這嚴(yán)重地制約了北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化進(jìn)程，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）突發(fā)性公共危機(jī)事件頻繁發(fā)生需要地方政府間的合作

近年來“非典”“禽流感”、跨流域水污染等公共危機(jī)事件頻繁發(fā)生，公共危機(jī)事件的特點(diǎn)決定了單一行政區(qū)劃的地方政府在面對錯(cuò)綜復(fù)雜、難以避免的突發(fā)性公共危機(jī)事件時(shí)難以有效防范，而需要各政府部門或者跨區(qū)域的地方政府之間在危機(jī)發(fā)生時(shí)能夠進(jìn)行充分的信息溝通與協(xié)調(diào)，能夠群策群力，集中各地區(qū)的人力、物力、財(cái)力，在最短時(shí)間內(nèi)達(dá)到社會資源的最大整合，以將這類危機(jī)事件的危害性降到最低程度。

二、區(qū)域內(nèi)地方政府合作中存在的問題

（一）地方政府間博弈，使合作效益難以達(dá)到最大化

利益是推動(dòng)地方政府走向合作的根本原因。在實(shí)踐中如何整合不同地方政府的現(xiàn)實(shí)要求來謀求彼此之間的合作，進(jìn)而達(dá)到滿足彼此需求之目的是合作中的地方政府難以理性權(quán)衡的問題[2]。一方面，共同的利益需求推動(dòng)了區(qū)域內(nèi)地方政府自覺地走向合作；另一方面，地方政府具有追求自身管轄行政范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)利益最大化的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)。在各地方政府都同時(shí)擁有可利用行政權(quán)力來為本地謀利而又沒有有效約束或協(xié)調(diào)機(jī)制的情況下，任何放棄使用這種權(quán)力的地方政府都會處在一種相對不利的境遇之中，各地方政府競相利用行政權(quán)力來試圖使本地利益最大化，使區(qū)域政府合作難以達(dá)到理想狀態(tài)。北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)在招商引資過程中，出于發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的目的，經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各市都眾志成城，團(tuán)結(jié)一心，通過各種方式宣傳，以優(yōu)惠的政策吸引大項(xiàng)目落戶到北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)來。但項(xiàng)目落戶過程中，出于本市的利益考慮，為了不使本市在區(qū)域內(nèi)的競爭中處于劣勢，卻置經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃不顧，千方百計(jì)地與他市爭取，甚至不惜使用行政權(quán)力等方式試圖使本地獲得利益。

（二）合作協(xié)調(diào)機(jī)制尚未有效建立，政府間合作層次不深

當(dāng)前，北部灣區(qū)域缺乏一套系統(tǒng)有效的政府間公共管理合作機(jī)制。雖然在區(qū)域內(nèi)政府間初步搭建起一些合作平臺，包括“環(huán)北部灣區(qū)域城市合作峰會”“北部灣經(jīng)濟(jì)合作組織”“泛北部灣經(jīng)濟(jì)合作論壇”等。但是這些區(qū)域合作平臺在組織制度、組織形式、決策執(zhí)行能力、利益共享和利益補(bǔ)償?shù)确矫孢€存在一些問題，不能實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和制度化，在有效深度解決政府間公共管理與合作問題方面有一定難度，制約了地方政府間合作的深度和廣度，減緩了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。

（三）區(qū)域產(chǎn)業(yè)趨同，重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重

由于北部灣區(qū)域內(nèi)主要港口城市在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源稟賦等方面的相似性，使得各市在一定程度上產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重。沿海三市同時(shí)大力發(fā)展造船業(yè)、造紙、煉油以及旅游業(yè)，并且都把這些產(chǎn)業(yè)作為本市的支柱產(chǎn)業(yè)進(jìn)行培育和發(fā)展，產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)，沒有能夠突出各市的發(fā)展重點(diǎn)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及資源要素稟賦相近的情況下，不僅不能形成經(jīng)濟(jì)區(qū)各市的分工合作體系，反而加劇了相互之間的競爭。

三、區(qū)域內(nèi)地方政府合作問題產(chǎn)生的原因

（一）區(qū)域政府合作的共識還沒有真正形成

長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制使得一些地方政府形成了接受上級任務(wù)和命令的慣性，而缺乏自主決定和發(fā)展的主動(dòng)性，這一點(diǎn)在北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)某些級別較低的地方政府身上表現(xiàn)得更為明顯。政府自身狹隘的執(zhí)政思維，自利和短視的行為更使得他們?nèi)狈献鞯囊庾R，加上各級地方政府自身的經(jīng)濟(jì)職能和干涉經(jīng)濟(jì)的愿望還很強(qiáng)烈，政府的政區(qū)競爭觀念比區(qū)域合作觀念要根深蒂固得多[3]。特別是對于廣西北部灣這樣一個(gè)成立不久的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織，缺乏政府合作的歷史和傳統(tǒng)，雖然合作對雙方或者多方來說都是有利的，但是合作仍然難以達(dá)成。

（二）組織權(quán)威性和相關(guān)法律與制度的缺失

當(dāng)前區(qū)域政府合作組織主要采用跨區(qū)域聯(lián)席會、溝通會或者區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)人高層會議的形式，更多帶有象征性的宣示意義。北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)雖然成立的自治區(qū)層面的管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由自治區(qū)副主席兼任管委會主任，各市也相應(yīng)成立了協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但由于這些協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中的主要負(fù)責(zé)人都是兼任的，在進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的工作的時(shí)候，這種較為松散的非功能性的組織機(jī)構(gòu)，由于缺乏跨區(qū)域的行政權(quán)威，很難實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)跨越行政區(qū)界限或功能區(qū)界限的更大范圍的公共服務(wù)合作，協(xié)調(diào)結(jié)果的實(shí)施效果也難以保證。北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)上升至國家發(fā)展戰(zhàn)略層面，相關(guān)規(guī)劃政策和地區(qū)開發(fā)政策、區(qū)域規(guī)劃指導(dǎo)綱要尚未完善，部分政策制度落實(shí)不到位，致使該區(qū)域政府間關(guān)系治理缺乏制度保障，處于低治的狀態(tài)。

（三）協(xié)商機(jī)制和溝通渠道的缺乏

當(dāng)前北部灣區(qū)域內(nèi)外政府間在政務(wù)服務(wù)上缺乏必要的公共管理聯(lián)動(dòng)，對外來投資重大項(xiàng)目或需要聯(lián)合辦理的事項(xiàng)，三港一市之間未建立相應(yīng)的公共管理服務(wù)機(jī)制，各市公共管理服務(wù)中心也缺乏必要的溝通聯(lián)系，未建立起必要的協(xié)商機(jī)制，從而無法實(shí)現(xiàn)公共管理服務(wù)的聯(lián)網(wǎng)聯(lián)營，為客商提供統(tǒng)一、便捷、高效的區(qū)域公共管理服務(wù)環(huán)境。北部灣區(qū)域內(nèi)外缺乏統(tǒng)一的區(qū)域公共信息共享平臺的有力支撐，各市之間在公共信息服務(wù)方面未開展深入的交流合作，造成了政府間信息的不對稱，這將可能產(chǎn)生相互間的不信任，助長了機(jī)會主義傾向，從而形成了合作的重大障礙。

四、構(gòu)建廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府合作機(jī)制的對策

（一）內(nèi)在激勵(lì)：地方政府利益機(jī)制的構(gòu)建與完善

1.增強(qiáng)地方政府官員合作的意識。盡管在我國的地方政府合作中還存在著很多的困難，但是，現(xiàn)實(shí)中也不乏合作成功的案例。比較成功的要數(shù)長江三角洲地區(qū)、珠江三角洲地區(qū)。這些區(qū)域內(nèi)的地方政府在很多方面都進(jìn)行著卓有成效的合作。北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)可以加大對這些案例的宣傳力度，組織本地有合作條件的地方行政首長到這些地方考察學(xué)習(xí)，可以喚醒某些地方政府合作的意識，掃除觀念上的障礙，形成“共贏”和“協(xié)同”兩大思維體系，讓其看到合作所能帶來的巨大收益，在今后的發(fā)展和規(guī)劃中積極地用合作的方式來解決一些區(qū)域中的重大問題。

2.提高地方政府合作的動(dòng)力。地方利益的實(shí)現(xiàn)，是地方政府合作的動(dòng)力，只有在合作中滿足各自的利益需求，才能為合作提供源動(dòng)力。北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，為了能實(shí)現(xiàn)地方政府各自代表的利益，降低地方政府間利益博弈零和博弈的風(fēng)險(xiǎn)，杜絕低水平重復(fù)建設(shè)和盲目投資大項(xiàng)目忽視產(chǎn)業(yè)對接的現(xiàn)象，應(yīng)該建立一套有效的利益共享機(jī)制以及利益補(bǔ)償機(jī)制，共享合作的成果。利益共享方面，根據(jù)地方政府的利益需求進(jìn)行合作，從一些容易實(shí)現(xiàn)地方利益的合作領(lǐng)域著手，循序漸進(jìn)地深化地方政府的合作水平。

3.提升地方政府合作的效度。整體利益的實(shí)現(xiàn)有利于提升一個(gè)地區(qū)的整體競爭力，增強(qiáng)一個(gè)地區(qū)的向心力和凝聚力，為地區(qū)帶來更多的資金、人才、物資以及信息等生產(chǎn)要素，從而有利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，最終能為地方帶來更大的經(jīng)濟(jì)效益。北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府只有著眼于整體利益，為經(jīng)濟(jì)區(qū)帶來更多的發(fā)展機(jī)遇，提升經(jīng)濟(jì)區(qū)的競爭力和凝聚力，才能謀求更多的利益。

（二）外部約束：監(jiān)督約束機(jī)制的建立與完善

1.進(jìn)一步完善北部灣規(guī)劃建設(shè)管理委員會及其辦公室的職能。自2006年北部灣規(guī)劃建設(shè)管理委員會成立以來，其功能得到不斷完善，但對于北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化進(jìn)程的要求，還是顯得相對滯后，發(fā)揮的作用比較有限，影響和制約了北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的一體化進(jìn)程。因此，完善管委會和灣辦的功能實(shí)在必行。管委會首先要確保有法定的地位與充分的事權(quán)，能夠?qū)﹃P(guān)系到整個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的重大事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，因而，必須理順其與自治區(qū)及各地方政府的關(guān)系，并通過法律法規(guī)形式賦予委管會相應(yīng)、獨(dú)立的管理權(quán)力，理順關(guān)系，明確職責(zé)。其次，不斷完善委管會以及灣辦人才隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)工作人員的責(zé)任意識，提高其工作效率。最后，做好各市灣辦的對接和協(xié)調(diào)工作，加強(qiáng)各市灣辦之間的溝通和聯(lián)系，了解相互間管理和運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)工作的有效對接。

2.制定區(qū)域內(nèi)政府合作的政策法規(guī)，構(gòu)建合作治理的監(jiān)督約束機(jī)制。區(qū)域公共政策是政府干預(yù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共管理區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系的主要功能，是政府公共政策的一個(gè)重要組成部分。區(qū)域性政策缺位意味著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏內(nèi)在策動(dòng)力。對于廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)而言，就是做好政策和法規(guī)的從無到有、從有到優(yōu)的轉(zhuǎn)變。通過構(gòu)建這些綜合性的政策支撐體系，以統(tǒng)合北部灣各轄區(qū)相關(guān)政策，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)有法可依，有章可循，減少各方的摩擦，降低政府間交易成本，營造國家政策在此區(qū)域先行先試的最具活力的前期制度安排。此外，為了防止區(qū)域合作中的機(jī)會主義行為，保障合作關(guān)系的健康發(fā)展，需要建立一種區(qū)域合作的約束機(jī)制對區(qū)域合作中的非規(guī)范行為做出懲罰性的制度安排，以對違反“游規(guī)則”的機(jī)會主義者予以充分的懲罰[4]。

3.府間利益關(guān)系的不協(xié)調(diào)。再加上地方官員頻繁的地區(qū)間調(diào)動(dòng)，更使地方政府在經(jīng)濟(jì)競爭中急功近利，尋求短期經(jīng)濟(jì)行為，從而使國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展缺少可持續(xù)性。因此，必須完善我國的地方政府官員的考核制度，建立起科學(xué)的績效評價(jià)體系。要引入政績成本分析，不僅要看領(lǐng)導(dǎo)干部取得的政績，還要看創(chuàng)造政績的目的以及為誰創(chuàng)造政績，并對為取得政績所付出的投入和代價(jià)進(jìn)行計(jì)量，以切實(shí)避免不及成本和代價(jià)的重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞[5]。對地方政府官員的考核、評價(jià)應(yīng)該取向于一個(gè)綜合的指標(biāo)體系，要用全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀來衡量。

（三）合作載體：地方政府間信息交流平臺的建立與完善

1.加強(qiáng)信息交流，規(guī)避合作風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)的存在，很大程度上是由于信息的不對稱與閉塞造成的，加強(qiáng)地方政府間的溝通與交流，有利于規(guī)避由于信息的不對稱帶來的投資風(fēng)險(xiǎn)。由于交流溝通平臺的單一和不完整，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府間的信息傳播呈現(xiàn)出阻塞隔斷的狀態(tài)，以致出現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略的失誤。因此，在北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)構(gòu)建一個(gè)有效的溝通交流機(jī)制，為地方政府的交流提供溝通平臺，實(shí)現(xiàn)信息資源的自由流通，才能規(guī)避合作帶來的風(fēng)險(xiǎn)。一個(gè)有效的溝通機(jī)制，要達(dá)到的目的就是能實(shí)現(xiàn)信息的流通，并使各方在信息的溝通中協(xié)調(diào)相互之間的關(guān)系，最終達(dá)成共識，然后在共識的指導(dǎo)下走向?qū)嵺`。因而溝通機(jī)制的建立一定要改變以往那種單一、走形式的狀況，提供多渠道的溝通方式，進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的合作事務(wù)。

2.實(shí)現(xiàn)信息資源共享，降低合作成本。信息是無形的，但卻又是可儲存的，作為一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展的無形資源，信息對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作用不可估量，在地方政府進(jìn)行合作交流中，同樣不可或缺。根據(jù)信息的可儲存性，實(shí)現(xiàn)信息資源的共享，有效降低地方政府的合作成本，從而提供地方政府合作的積極性[6]。北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府間如何實(shí)現(xiàn)信息資源的共享，務(wù)必要在南寧、北海、欽州和防城港間建立一個(gè)公共的信息管理系統(tǒng)，這個(gè)信息管理系統(tǒng)由獨(dú)立于四市之外的組織或機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，可以由自治區(qū)委托設(shè)立，也可以由管委會委托設(shè)立，但不管是由誰來設(shè)立，這個(gè)信息管理系統(tǒng)機(jī)構(gòu)必須具有獨(dú)立的權(quán)限，有能力要求各市在這個(gè)公共信息系統(tǒng)中及時(shí)進(jìn)行信息錄入，把各市目前的發(fā)展戰(zhàn)略以及未來的發(fā)展方向等方面的信息錄入到這個(gè)公共信息系統(tǒng)中，然后各市就可以在這個(gè)公共信息系統(tǒng)中，了解各自發(fā)展動(dòng)態(tài)，避免沖突。

3.進(jìn)行信息反饋，鞏固合作成果。信息的反饋，是合作循環(huán)回路中最后的一環(huán)，缺少這一環(huán)，合作就不能往更深一步發(fā)展。對合作成果的信息進(jìn)行反饋可以起到兩個(gè)作用，一是共享合作帶來的成果，有利于增強(qiáng)合作的信心；二是總結(jié)合作的不足，有利于為下次合作提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，提高合作的水平。在每一領(lǐng)域合作取得一定的成果之后，地方政府間就應(yīng)該對合作成果進(jìn)行階段性的反饋，總結(jié)合作的得與失，為合作的進(jìn)一步推進(jìn)提供新的動(dòng)力。地方政府間電子政務(wù)系統(tǒng)以及城市合作論壇的建立和完善，是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的有效途徑[7]。建立和完善地方政府電子政務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)地方政府間的信息共享以及交流，同時(shí)可以提高政府的合作效率；建立和開放北部灣城市合作論壇，發(fā)表合作主題論壇，引導(dǎo)公眾參與，讓更多的人和組織參與到北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)中來，為地方政府的決策以及未來的發(fā)展方向提供一個(gè)有效的參考和借鑒。

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