紀(jì) 民

（寧夏職業(yè)技術(shù)學(xué)院，銀川 750021）

“外部成本”的概念源自經(jīng)濟(jì)學(xué)，將其移植到政府領(lǐng)域，是因為經(jīng)濟(jì)生活中外部成本的現(xiàn)象在政府領(lǐng)域同樣存在，政府的外部成本隨著政府的存在和運轉(zhuǎn)大量產(chǎn)生，通過各種合法的或是難以察覺的方式轉(zhuǎn)嫁給社會主體。

一、政府外部成本內(nèi)涵解析

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)對外部成本的定義，政府外部成本是指政府存在和活動過程中單方面向社會主體施加的成本。這部分成本無法記入政府直接代理成本的核算，即政府無需付費而由社會上其他特定或不特定的對象來承擔(dān)。從根本上說，政府并不直接生產(chǎn)物質(zhì)財富，它所耗費的一切資源、產(chǎn)生的所有成本實質(zhì)上都是由社會支付的。具體而言，政府外部成本包含以下兩個方面的內(nèi)容：

（一）溢出性外部成本——代理成本

政府機構(gòu)運轉(zhuǎn)和向社會提供管理服務(wù)所耗費的可計算的直接投入，稱為代理成本，即政府作為公共權(quán)力的代理人，為了履行各種職能必須耗費的資源。具體地說，包括籌建政府部門的成本、制訂和執(zhí)行計劃的成本、監(jiān)督內(nèi)部人員工作的成本，如公務(wù)員工資、日常辦公支出、政府硬件設(shè)施投資等，也包括政府為社會提供管理、秩序和公共服務(wù)的過程中必須的花費，如政府投資、政府采購、公共產(chǎn)品生產(chǎn)投入的人力、物力、財力等。

（二）行為性外部成本——政府行為的社會代價

除了通過稅收等形式來支付政府代理成本，承擔(dān)政府代理成本溢出帶來的損失以外，社會主體還可能會因為政府的種種行為受到不同程度的影響，付出一系列規(guī)定之外的代價，承擔(dān)其他的額外成本。從個人角度出發(fā)，它給社會個體帶來不同的負(fù)擔(dān)，從社會的角度出發(fā)，也造成了總體收益的減少。

二、政府外部成本的成因及現(xiàn)狀分析

（一）外部成本的成因

政府外部成本主要是由于政府行為效率、政府決策效益以及政府工作人員尋租腐敗造成：（1）公民和企業(yè)在服從政府法律和政府管制時必須付出一定的成本，非自愿地從事一些與政府管理相關(guān)的活動，從而放棄另一些收益更高的行為。同時，在與政府打交道的過程中，不得不忍受煩瑣的程序和復(fù)雜的手續(xù)，花費大量的時間和金錢。（2）政府運作的效率不僅關(guān)系著政府的代理成本，也影響相關(guān)社會主體的投入產(chǎn)出比，社會主體因為政府行為的無效和低效可能承擔(dān)巨大的損失。（3）政府決策對公共權(quán)力運作有決定性的意義，對社會主體的行為選擇也有方向性的指導(dǎo)意義，關(guān)系著社會的總體方向。在政府決策錯誤或相互沖突的情況下，一切政府行為都會造成社會的巨大損失。

（二）我國政府外部成本現(xiàn)狀分析

我國政府目前外部成本現(xiàn)狀不容樂觀：數(shù)額巨大、影響深遠(yuǎn)、形式多樣、成因復(fù)雜。主要體現(xiàn)在以下方面：

1.行政管理費規(guī)模過大。從絕對規(guī)模來看，我國政府行政管理費是逐年增加的，從相對規(guī)模來看，我國行政管理費的增長也是驚人的。（1）政府規(guī)模過大。雖然多年來我國一直在進(jìn)行機構(gòu)調(diào)整和人員精減，但實際上并未取得真正的成效，目前我國政府的機構(gòu)規(guī)模和人員規(guī)模都相當(dāng)龐大，管理對象的規(guī)模的擴大導(dǎo)致管理的難度和成本大幅攀升。（2）政府消費水平過高。除了政府工作人員的工資福利補貼等的成本，各級政府中廣泛存在超預(yù)算投入、奢侈消費的現(xiàn)象，如配備不切實際的高檔辦公用品、競相購買豪華車輛、修建豪華辦公樓、提高會議費用標(biāo)準(zhǔn)等。

2.財政支出規(guī)模膨脹。我國政府財政支出一直處于增長的狀態(tài)，財政支出總量一般逐年上升。從規(guī)模上看，符合“瓦格納定律”，也與世界各國財政支出總量增加的趨勢相符合，反映出了政府職能的擴張。我國現(xiàn)行的財政支出范圍及管理模式是典型的生產(chǎn)建設(shè)型財政的體現(xiàn)，雖然經(jīng)過了多次調(diào)整，仍然存在著很多問題。（1）財政支出越位，即支出范圍過寬，包攬許多干不了又干不好的事務(wù)。（2）財政支出缺位，即財力過為分散，使得在應(yīng)由財政供給的市場失靈領(lǐng)域出現(xiàn)保障不足和無力保障的現(xiàn)象。（3）財政支出作為政府權(quán)力運用的一種行為，常常會脫離理性的指導(dǎo)，不受監(jiān)督與約束，誘發(fā)通貨膨脹和財政危機，損害民眾利益。

3.政府行為效率低下。（1）機構(gòu)設(shè)置不合理：政府行政管理層次過多，增加了辦事環(huán)節(jié)；機構(gòu)間功能交叉，職責(zé)不清、關(guān)系不順、相互制約。（2）管理流程不暢通：領(lǐng)導(dǎo)多、人員多、政務(wù)多導(dǎo)致行政管理這一統(tǒng)一體系中的信息和資源傳遞不及時不準(zhǔn)確，阻塞整個流程，造成失誤，影響效率。（3）缺乏激勵、監(jiān)督機制：政府服務(wù)具有公共性、壟斷性，缺乏外部競爭壓力，從而失去提高效率和服務(wù)質(zhì)量、降低服務(wù)成本的內(nèi)在動力。

4.尋租腐敗問題日益凸顯。經(jīng)濟(jì)體制變革、社會結(jié)構(gòu)變動、利益格局調(diào)整等體制轉(zhuǎn)型問題往往易于造成社會領(lǐng)域的制度漏洞，約束機制的缺失加速造成了尋租、腐敗等現(xiàn)象。政府及其工作人員的腐敗行為，不僅浪費了社會資源，給群眾帶來了難以度量的損失和代價，更有損政府形象，造成了惡劣的社會影響，已經(jīng)成為嚴(yán)重阻礙中國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展進(jìn)程的重大問題，危及到政府的合法性和社會的健康發(fā)展，形成了巨大的政府外部成本。

三、降低我國政府外部成本的有效途徑

政府行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基礎(chǔ)，通過整合社會資源、落實民主治理的基本理念、實現(xiàn)公共利益的過程。因此，降低政府的外部成本、用最少的社會資源換取最大的社會收益成為公共行政和政府改革的題中之意。因此，不僅要用綜合、系統(tǒng)、權(quán)變的視角來考量政府外部成本，更要借鑒相關(guān)理論，從體制轉(zhuǎn)軌和微觀機制推動等方面來積極探求降低政府外部成本的途徑。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建有效政府

按適應(yīng)社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，從內(nèi)容、范圍、手段和程度上重新界定政府管理經(jīng)濟(jì)、服務(wù)社會的職能，彌補市場不足和社會不足。充分借鑒市場的優(yōu)勢，以企業(yè)家精神改造政府，全面構(gòu)建低成本高質(zhì)量的有效政府。使政府不斷適應(yīng)生態(tài)環(huán)境發(fā)展變化的要求，提高政府管理的效率和效益，以不斷滿足社會不同的需要，這既是有效政府的價值所在，同時也是政府降低外部成本的追求和表現(xiàn)。明確政府與市場的關(guān)系，不僅有助于人們重新認(rèn)識政府的職能特別是核心職能，同時也為我們降低政府外部成本提供了一種市場化的思路。

（二）推行依法行政、降低政府外部成本

首先必須盡快建立和完善社會主義法制體系，規(guī)范和限制政府權(quán)力，立法的重心應(yīng)放在規(guī)范政府行為上，如我國的《政府采購法》《國家賠償法》等都充分體現(xiàn)了對政府行為的約束。其次要牢固樹立法治觀念，摒棄“人治”思想，法治不僅要求人民守法，更要求政府守法，作為政府行政的推行者，必須樹立依法行政的觀念，管理方式更多地依靠法律來規(guī)范，保證行政行為在法律規(guī)范的框架內(nèi)開展。同時建立一個包括政府自我監(jiān)督在內(nèi)的完善的監(jiān)督機制，完善行政行為的救助制度，健全審計和監(jiān)察制度，對政府依法行政起到監(jiān)督和促進(jìn)的作用。

（三）完善具體機制，控制政府外部成本

1.人事管理機制。要不斷深化干部人事制度改革，通過嚴(yán)格的用人機制嚴(yán)把公務(wù)員的素質(zhì)關(guān)，防止人員規(guī)模不斷擴張和由之引起的政府直接成本的增加；同時通過科學(xué)的管理，大力開發(fā)利用公關(guān)部門人力資源，有力提高政府整體素質(zhì)和辦事效率，創(chuàng)造更多的社會福利。

2.財政管理機制。完善預(yù)算管理，控制機構(gòu)、人員和經(jīng)費膨脹。完善現(xiàn)行稅制，加強財政收入管理，促進(jìn)政府收費規(guī)范化，降低征收成本和服從成本。改革財政支出管理，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，充分利用市場和社會的力量，降低政府代理成本。另外，還要注意切實落實政府采購制度、加強財政管理的審計監(jiān)督，加快財政管理信息化。

3.績效評估機制?？冃гu估有利于實現(xiàn)和落實政府的責(zé)任，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，提高政府形象等。建立健全有效的績效評估機制，需要提高社會和公民對績效評估的認(rèn)識，改變政府內(nèi)部人員對績效評估的消極抵觸情緒，同時增加公民參與的熱情。加強績效評估的立法保障，使評估制度化、規(guī)范化和長期化。通過績效評估有效地監(jiān)督政府低效率和不經(jīng)濟(jì)的行為，控制政府的效率成本。

（四）公共產(chǎn)品供給機制

公共產(chǎn)品的特點是效用的不可分性、消費的非排他性、收益的共享性，其生產(chǎn)需求較高私人交易成本，因此也會導(dǎo)致外部成本。解決公共產(chǎn)品供給問題，實質(zhì)在于通過多種手段使其供求高效合理。

在保證公共產(chǎn)品供給規(guī)模結(jié)構(gòu)合理的條件下，提升政府供給公共產(chǎn)品的效率應(yīng)注意以下問題：（1）改革公共產(chǎn)品的供應(yīng)體制：打破政府壟斷，對于由市場供應(yīng)更有效率的公共產(chǎn)品，在政府進(jìn)行必要管制的條件下，交由市場去供應(yīng)，利用市場機制的作用來提高效率。（2）合理調(diào)整政府治理公共事務(wù)的范圍并改進(jìn)治理方式，按照公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供分開的思路，有序地開放公共產(chǎn)品供給市場，形成公共產(chǎn)品供給市場中的公與私以及各自內(nèi)部的競爭性格局，提高供給效率，增進(jìn)公共福利。（3）改進(jìn)公共產(chǎn)品供應(yīng)單位的官員的任命考核制度和收入分配制度，加強民主監(jiān)督，以業(yè)績和能力決定升遷和收入，逐步確立對公共產(chǎn)品供應(yīng)效率有正面刺激作用的制度。（4）從實際出發(fā)，不斷改進(jìn)公共產(chǎn)品供給效率的評價指標(biāo)，對公共產(chǎn)品的提供進(jìn)行有效的監(jiān)督。

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