孟德智

（蘭州大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，蘭州 730000）

前言

近幾十年來(lái)，全球經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了持續(xù)快速的發(fā)展，然而，環(huán)境的持續(xù)惡化，成為人類面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，引起了世界普遍的重視。生態(tài)政策便是在這個(gè)背景下提出來(lái)用以保護(hù)環(huán)境、恢復(fù)生態(tài)的行動(dòng)方針。然而，大量實(shí)踐證實(shí)，生態(tài)政策在具體實(shí)施過(guò)程中，往往并不能達(dá)到其預(yù)期目標(biāo)，即政策失靈。在中國(guó)，特別是在西北干旱荒漠化地區(qū)，政府推行了一系列生態(tài)政策以遏制環(huán)境惡化。文章以甘肅省民勤縣為切入點(diǎn)，對(duì)民勤縣現(xiàn)有生態(tài)政策進(jìn)行簡(jiǎn)單梳理，并分析政策失靈原因，最后提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、理論基礎(chǔ)

（一）生態(tài)政策的界定

目前學(xué)者對(duì)生態(tài)政策的定義并不明確，對(duì)環(huán)境政策和生態(tài)補(bǔ)償政策的研究則較為全面。代表性研究有：（1）環(huán)境政策是國(guó)家為保護(hù)環(huán)境所采取的相應(yīng)的控制、管理、調(diào)節(jié)措施的總和，它是國(guó)家決策層在環(huán)境保護(hù)方面意志的體現(xiàn)（夏光，2002）[1]；（2）環(huán)境政策包括環(huán)境政策目標(biāo)和政策工具兩部分（Stavinslhsi，2003）[2]；（3）自然要素的生態(tài)環(huán)境價(jià)值是生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)，征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)可以對(duì)環(huán)境破壞導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境價(jià)值損失進(jìn)行補(bǔ)償（莊國(guó)泰，1995）[3]；（4）生態(tài)補(bǔ)償至少包括環(huán)境本身的補(bǔ)償，征收環(huán)境保護(hù)費(fèi)對(duì)環(huán)境建設(shè)的補(bǔ)償，對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境或放棄發(fā)展機(jī)會(huì)的行為的補(bǔ)償，對(duì)有重大生態(tài)效益區(qū)域或?qū)ο蟮难a(bǔ)償這四個(gè)方面的含義（萬(wàn)軍、張惠遠(yuǎn)，2005）[4]。

本文在環(huán)境政策和生態(tài)補(bǔ)償政策的基礎(chǔ)上對(duì)生態(tài)政策進(jìn)行界定。生態(tài)政策的核心應(yīng)以均衡和協(xié)調(diào)為基準(zhǔn)[5]，均衡即是生態(tài)政策的實(shí)施要力求保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的協(xié)同均衡，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也注意生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的和諧統(tǒng)一；而協(xié)調(diào)則表現(xiàn)為政策對(duì)人類行為的導(dǎo)向性，通過(guò)其內(nèi)部機(jī)制協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系。生態(tài)政策的組成要素主要包括政策主體、目標(biāo)、范圍、工具四個(gè)方面：主體是黨政組織、機(jī)關(guān)團(tuán)體等公共利益機(jī)構(gòu)；目標(biāo)即保護(hù)生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生態(tài)平衡；范圍應(yīng)該涉及到社會(huì)發(fā)展的方方面面，比如空、水、土地、物種多樣性等；工具主要表現(xiàn)為政府行政手段、市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用和社會(huì)道德約束等。綜上，生態(tài)政策可以定義為：國(guó)家黨政組織、機(jī)關(guān)團(tuán)體等以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)平衡為目標(biāo)，在遵循均衡與協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)上所采取的一切控制、管理、調(diào)節(jié)措施的總和。從狹義上來(lái)看，生態(tài)政策即是環(huán)境保護(hù)政策；從廣義上來(lái)看，一切有助于維護(hù)生態(tài)平衡、改善生態(tài)環(huán)境的政策都可以歸于生態(tài)政策，如產(chǎn)業(yè)政策、移民政策等。

（二）生態(tài)政策失靈的理論分析

政策失靈普遍出現(xiàn)在各國(guó)的政策實(shí)踐中，并對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展造成一定的損失。所謂政策失靈，就是政策在執(zhí)行過(guò)程中沒(méi)有取得政策制定者預(yù)想的效果，甚至對(duì)政策對(duì)象產(chǎn)生了消極負(fù)面的影響。從過(guò)程結(jié)果的角度來(lái)看，根據(jù)政策的不同階段，可把政策失靈劃分為政策制定失靈、政策執(zhí)行失靈、政策評(píng)價(jià)失靈和政策監(jiān)督失靈[6]。生態(tài)政策作為一項(xiàng)重要的公共政策，即具備公共政策的屬性，也有其自身的特征。從公共政策屬性的角度來(lái)看，造成生態(tài)政策失靈的原因是多方面的，主要體現(xiàn)在：（1）利益追求的多元化。政策的制定和實(shí)施受不同利益群體相互博弈的影響，由于不同的利益追求，在利益締約的過(guò)程中，很難找到共同的利益目標(biāo)。（2）決策信息的不充分性。政策是決策者主觀意志的體現(xiàn)，決策者根據(jù)其掌握的信息做出判斷，信息的不完備性很容易導(dǎo)致這種主觀判斷不能真正反映現(xiàn)實(shí)需求，導(dǎo)致政策質(zhì)量低下。（3）政策主體的有限理性。即使在信息完全的情況下，由于選民的“短視效應(yīng)”，政策制定者為迎合選民，在制定和執(zhí)行政策時(shí)會(huì)趨于追求當(dāng)前利益和局部利益而損害長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和整體利益。（4）政策實(shí)施的障礙。政策在具體實(shí)施中，受多種因素的制約，且很多因素存在極大的不確定性，導(dǎo)致政策效果和預(yù)期方向的不一致。從生態(tài)政策自身特征來(lái)看，生態(tài)政策的根本目標(biāo)是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上保持生態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，生態(tài)政策更注重生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。然而，政策制定者或政策對(duì)象由于“有限理性”或者作為“理性經(jīng)濟(jì)人”追求私利或經(jīng)濟(jì)利益的最大化，其目標(biāo)和綜合效益的追求有時(shí)并不一致，導(dǎo)致政策在實(shí)施過(guò)程中偏離其預(yù)期目標(biāo)。

二、甘肅省民勤縣生態(tài)政策梳理及政策失靈研究

（一）民勤縣現(xiàn)有生態(tài)政策梳理

為改善生態(tài)狀況，民勤縣政府在農(nóng)村社區(qū)實(shí)施了一系列的生態(tài)政策，根據(jù)政策實(shí)施方式的不同，可以將其分為強(qiáng)制性生態(tài)政策和補(bǔ)償性生態(tài)政策。強(qiáng)制性生態(tài)政策具有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)一定的法律效力保障其運(yùn)行，體現(xiàn)出政策的統(tǒng)一性和權(quán)威性，有“圍欄封育”“關(guān)井壓田”“封育成林”。與強(qiáng)制性生態(tài)政策相反，補(bǔ)償性生態(tài)政策側(cè)重于通過(guò)經(jīng)濟(jì)利益的刺激和誘導(dǎo)，減少行為主體對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞[7]。由于補(bǔ)償性生態(tài)政策的利益誘導(dǎo)性，政策對(duì)象能夠表現(xiàn)出較大的主觀能動(dòng)性，從而有利于政策的執(zhí)行和推廣。民勤縣已實(shí)施的補(bǔ)償性生態(tài)政策有“退耕還林”“退耕還草”“退牧還草”“壓沙造林”“移民搬遷”“種植結(jié)構(gòu)調(diào)整”“水權(quán)配額”“林權(quán)改革”。

（二）民勤縣生態(tài)政策失靈研究

民勤縣在近年來(lái)的生態(tài)政策實(shí)施過(guò)程中，一定程度上遏制了生態(tài)的惡化，防止了沙漠的進(jìn)一步擴(kuò)張，然而也存在諸多不足之處，主要體現(xiàn)在：

1.政策制定脫離實(shí)際，缺乏前瞻性和全面性考慮。在民勤的個(gè)別村社，推行的一些生態(tài)政策一定程度上不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際。以“關(guān)井壓田”政策為例，雖然一定程度上緩解了地下水位的下降，但同時(shí)也導(dǎo)致多年來(lái)投入大量資金和勞力建造的防沙林由于不能引水澆灌而大量枯死，致死沙漠化更加嚴(yán)峻，而政府卻沒(méi)能做出相應(yīng)的補(bǔ)救措施。再者，隨著政策的實(shí)施推進(jìn)，環(huán)境狀況有所改變，而推行的政策卻沒(méi)能做出相應(yīng)的調(diào)整。究其原因，一是政府作為生態(tài)政策的制定以及執(zhí)行主體，信息獲取不充分，各地實(shí)情了解不透徹，沒(méi)有做到因地制宜、因時(shí)制宜；二是政府在工作部署時(shí)沒(méi)有統(tǒng)籌考慮多方面因素，各厲害得失缺乏均衡協(xié)調(diào)。

2.政策實(shí)施質(zhì)量大幅縮水。政策在具體實(shí)施中由于多方面因素并未按預(yù)期廣度和深度展開(kāi)，政策實(shí)施質(zhì)量大幅縮水。民勤縣政府為促進(jìn)當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變，制定實(shí)施了“種植結(jié)構(gòu)調(diào)整”的政策，鼓勵(lì)村民減少耗水農(nóng)作物的種植，加大蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物的種植比例，并對(duì)申請(qǐng)建造蔬菜大棚的農(nóng)戶予以資金上的支持。但是，由于政府對(duì)村民缺乏相關(guān)的農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)和知識(shí)普及，在不到二年的時(shí)間里種植效益嚴(yán)重下降，很多大棚被棄之不用，造成資源嚴(yán)重浪費(fèi)。而在“舍飼圈養(yǎng)”“休牧禁牧”等政策的執(zhí)行中，由于權(quán)責(zé)不明確，對(duì)牧民偷牧行為缺乏嚴(yán)格監(jiān)管，草地恢復(fù)緩慢。出現(xiàn)上述局面的因素有：第一，政策制定者和目標(biāo)群體沒(méi)有建立有效的信息傳導(dǎo)機(jī)制，當(dāng)遇到問(wèn)題時(shí)政府不能及時(shí)調(diào)整和有效應(yīng)對(duì)；第二，政策實(shí)施成本過(guò)高，一些生態(tài)政策的執(zhí)行、推廣需要政府資金的連續(xù)投入，而政府缺乏有效的政策專項(xiàng)資金供應(yīng)機(jī)制，阻礙了政策的強(qiáng)力推行；第三，政策目標(biāo)群體存在“搭便車(chē)”的行為，村民為追求個(gè)人收益最大化，在享受政府補(bǔ)貼的同時(shí)，違背政策相關(guān)規(guī)定。

3.政策目標(biāo)缺失。生態(tài)政策在具體執(zhí)行中，不僅要考慮到環(huán)境保護(hù)，還要綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民族團(tuán)結(jié)等因素，力求在維護(hù)生態(tài)平衡的基礎(chǔ)上，增加目標(biāo)群體經(jīng)濟(jì)收入，促進(jìn)利益分配公平，維護(hù)社會(huì)團(tuán)結(jié)穩(wěn)定。然而，民勤縣在“移民搬遷”的過(guò)程中，在資金補(bǔ)償、土地分配和新房宅選址等問(wèn)題上，村民之間、村民和政府之間出現(xiàn)分歧，一定程度上破壞了社會(huì)的團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定。這樣，政策即使被強(qiáng)制執(zhí)行，也造成了很大的負(fù)面效應(yīng)，甚至違背其根本目標(biāo)。造成政策目標(biāo)缺失的主要原因體現(xiàn)在：一是事物發(fā)展的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性與人類智力的有限性之間的矛盾，決定了人類不可能建立完美的制度體系，也不可能預(yù)料到所有的外界因素，具體表現(xiàn)為執(zhí)行者過(guò)于追求直觀目標(biāo)，以及在政策推進(jìn)中沒(méi)有建立應(yīng)急事件預(yù)警機(jī)制；二是利益群體在政策執(zhí)行過(guò)程中為了獲取最大利益，往往利用自身的信息、權(quán)力等優(yōu)勢(shì)朝著對(duì)自己有利的方向博弈競(jìng)爭(zhēng)，不僅耗費(fèi)巨大成本，最終博弈結(jié)果也往往達(dá)不到理想狀態(tài)；三是事物、環(huán)境的動(dòng)態(tài)變化，使得人類在不同時(shí)期面臨不同問(wèn)題時(shí)，做出的決策和追求的利益也有所不同，導(dǎo)致了政策目標(biāo)的缺失或不一致性。

對(duì)策建議

通過(guò)從理論層面上對(duì)生態(tài)政策失靈進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，并以甘肅省民勤縣為實(shí)證，對(duì)生態(tài)政策實(shí)施中具體問(wèn)題具體剖析，現(xiàn)對(duì)我國(guó)荒漠化地區(qū)克服生態(tài)政策失靈問(wèn)題給出對(duì)策建議。

（一）優(yōu)化生態(tài)政策制定

政策制定是整個(gè)政策程序中的最初始階段，優(yōu)化生態(tài)政策制定，才能保障政策在后續(xù)階段發(fā)揮政策效力，實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期目標(biāo)。第一，成立專門(mén)的政策研究機(jī)構(gòu)。政策研究機(jī)構(gòu)在人員配置上除政府職員外，應(yīng)當(dāng)引進(jìn)科研院所、高校等獨(dú)立第三方責(zé)任人，這樣既保證了研究的智力支撐，也體現(xiàn)了政策制定的獨(dú)立性和客觀性。第二，政策制定以事實(shí)為依據(jù)。政策研究者和制定者需多次進(jìn)行實(shí)際調(diào)研，且應(yīng)加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣途用竦膮f(xié)調(diào)溝通，保證獲取信息的時(shí)效性、真實(shí)性和全面性，在此基礎(chǔ)上，利用科學(xué)合理的統(tǒng)計(jì)方法，對(duì)信息資料精確分析，為政策制定提供依據(jù)。第三，建立科學(xué)化、民主化、程序化的政策決策機(jī)制。充分運(yùn)用科學(xué)的理論、程序、方法和手段進(jìn)行政策的制定與執(zhí)行，以求政策目標(biāo)合理、執(zhí)行有效及績(jī)效良好[8]；發(fā)揚(yáng)民主精神，防止政策目標(biāo)的私利化，避免政府和政策目標(biāo)群體之間因利益分配不公而出現(xiàn)的矛盾，提高政策的可接受性；政策制定還要遵循一定的程序，要經(jīng)過(guò)政策問(wèn)題、政策目標(biāo)的確認(rèn)，設(shè)計(jì)政策方案，評(píng)價(jià)和選優(yōu)政策方案，并對(duì)其可行性論證等。

（二）強(qiáng)化生態(tài)政策執(zhí)行

生態(tài)政策的執(zhí)行階段是政策能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的關(guān)鍵階段，促進(jìn)生態(tài)政策高效、有序執(zhí)行是解決政策失靈問(wèn)題的重中之重。一是要建立實(shí)時(shí)監(jiān)控、預(yù)警、信息反饋機(jī)制。在政策執(zhí)行過(guò)程中，要對(duì)政策實(shí)施進(jìn)行全程監(jiān)控，及時(shí)獲取政策執(zhí)行信息，對(duì)出現(xiàn)負(fù)面效應(yīng)及時(shí)預(yù)警，并對(duì)可能造成的影響進(jìn)行評(píng)估。可以通過(guò)建立“村委會(huì)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府—縣級(jí)環(huán)境部門(mén)—市級(jí)環(huán)境部門(mén)—省級(jí)環(huán)境部門(mén)”之間的信息傳導(dǎo)機(jī)制，保障基層和決策部門(mén)的信息暢通。二是要明確政策執(zhí)行主體權(quán)責(zé)，加強(qiáng)對(duì)政策實(shí)施的監(jiān)督管理。政策在實(shí)際執(zhí)行中，由于個(gè)人的私利性及懶散性，會(huì)出現(xiàn)政策執(zhí)行力度弱化，甚至違背追求目標(biāo)。克服此缺陷，需要明確政策執(zhí)行者權(quán)責(zé)，強(qiáng)化對(duì)政策實(shí)施的監(jiān)督管理；對(duì)由于政策執(zhí)行者的自利傾向或懶散性所造成的政策失靈要采取相對(duì)嚴(yán)厲的措施追究其責(zé)任。

（三）量化生態(tài)政策評(píng)估

生態(tài)政策實(shí)施后，要對(duì)其效果做客觀、科學(xué)的評(píng)估和分析，及早發(fā)現(xiàn)其不足之處，并加以完善，這是政策實(shí)施的后續(xù)反饋環(huán)節(jié)，也是保證政策理論完善、改進(jìn)政策執(zhí)行方式必不可少的環(huán)節(jié)。第一，引入獨(dú)立第三方政策評(píng)估人，避免利益相關(guān)者為追求自身利益最大化而對(duì)政策評(píng)估中融入個(gè)人主觀因素，保證評(píng)估的客觀性、公正性；第二，為保障對(duì)政策效果的準(zhǔn)確評(píng)估，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完善的政策評(píng)估體系，相關(guān)環(huán)境部門(mén)應(yīng)當(dāng)協(xié)同第三方評(píng)估人，本著公開(kāi)、公平、公正的原則，制定生態(tài)政策評(píng)估指南、評(píng)估方法，繪制評(píng)估結(jié)構(gòu)模型，完善評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估流程；第三，充分利用評(píng)估結(jié)果，對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行總結(jié)分析，為以后政策實(shí)施工作提供指導(dǎo)意見(jiàn)。為此，要建立政策評(píng)估信息反饋機(jī)制，促進(jìn)評(píng)估結(jié)果及時(shí)反饋至各層政策決策者和執(zhí)行者。

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