林明+王承武+祝漢宇+等

摘 要：隨著市化水平的提高，烏魯木齊經(jīng)濟也在不斷地發(fā)展，對土地的需求和征用在迅速增加，土地效益的重要性在大幅提升。但是烏魯木齊城市發(fā)展受到城市建設(shè)用地制約的局限，需向周邊集體土地擴展和征用農(nóng)地。以烏魯木齊農(nóng)村土地沖突產(chǎn)生的社會、制度、經(jīng)濟、行政四個原因進行剖析，經(jīng)過研究分析后，并從社會、制度、經(jīng)濟、行政四個角度提出治理措施及建議，旨在解決烏魯木齊農(nóng)村土地沖突矛盾，實現(xiàn)農(nóng)村土地管理規(guī)范法化、和諧化。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；沖突；原因；治理措施；烏魯木齊市

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）21-0035-02

一、烏魯木齊農(nóng)村土地沖突現(xiàn)狀

烏魯木齊市域總面積13 787.6平方公里，下轄七區(qū)一縣，即天山區(qū)、沙依巴克區(qū)、新市區(qū)、水磨溝區(qū)、米東區(qū)、頭屯河區(qū)、達(dá)坂城區(qū)和烏魯木齊縣。

2015年，烏魯木齊市域人口約405萬人，全市城鎮(zhèn)人口達(dá)到383萬人，鄉(xiāng)村人口為22萬人，城鎮(zhèn)化水平94.5%。隨著烏魯木齊城市化進程的不斷前進和發(fā)展，農(nóng)村土地沖突、土地矛盾、土地爭議、土地糾紛事件上呈現(xiàn)上升的趨勢，給社會及地方經(jīng)濟發(fā)展帶來了一定的影響，也給農(nóng)民的自身利益和生產(chǎn)生活帶來了巨大損失。

自2007年以來，烏魯木齊農(nóng)村土地相關(guān)信訪案件呈現(xiàn)出上升趨勢，土地信訪量在逐年增加，沖突與矛盾也日漸突出。調(diào)查得出，2007—2014年，烏魯木齊因為土地引發(fā)的沖突由2007年的21起增長到2014年的116起。

二、烏魯木齊農(nóng)村土地沖突原因

1.社會原因。在我國目前社會環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展的情況下，農(nóng)民是社會的基礎(chǔ)力量，拉動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)進步的主力軍，但權(quán)益往往得不到保障，他們的權(quán)益無法得到有效的保障和維護。在村集體和政府利益下，農(nóng)民自身利益得不到較好維護和重視，農(nóng)民權(quán)益始終是被妥協(xié)的。而與之相反，開發(fā)商、各級政府和村集體利益始終受到重視和保護，在追求土地經(jīng)濟利益的前提下，農(nóng)民始終只有參與權(quán)和形式表決權(quán)，沒有決策權(quán)參與村集體土地管理，導(dǎo)致在征地中不管強制征地還是妥協(xié)征地，農(nóng)民始終是讓步者，處于弱勢，長此以往，農(nóng)地相關(guān)矛盾和沖突就不斷發(fā)生。

受到農(nóng)民社會地位較低的影響，在利益表達(dá)和利益訴求中，農(nóng)民無法通過既有的渠道來實現(xiàn)對于利益的維護。相比較其他的利益群體而言，農(nóng)民的文化水平和受教育程度不高。由于農(nóng)民的知識水平較低，思考思維方式較保守，比較在乎眼前經(jīng)濟利益的占有，導(dǎo)致了土地利益糾紛和沖突不斷發(fā)生。

2.制度原因。（1）缺乏要約機制。農(nóng)民往往不知道相關(guān)征地補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和征地相關(guān)政策，在得知補償數(shù)額和補償款較低或沒有達(dá)到自己理想標(biāo)準(zhǔn)時，才會向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或上級政府告訪，而在審核征地方案之前，農(nóng)民并不知曉，只能通過行政復(fù)議，或者是行政訴訟維護農(nóng)民的權(quán)益。（2）由爭議引起的解決程序較為復(fù)雜。土地的征收和征用具有一定的政治色彩，征地具有法律法規(guī)的強制性，也有政策管理的約束性。政府參與色彩較濃，屬于政府機關(guān)，而農(nóng)民作為個體，維護其權(quán)益時較為弱小。對征地引起爭議的案件來說，和普遍的民事責(zé)任案件不同，檢舉對象不同，履行法律維權(quán)程序不同，征地沖突發(fā)生后，爭議雙方往往是村集體和農(nóng)民對抗利益組織或政府，訴訟程序紛繁復(fù)雜，維權(quán)較為困難，通常較慢。

3.經(jīng)濟原因。在土地制度不斷完善的情況下，土地資源的價值在不斷提升，其中主要是土地有償使用費和土地出讓金。因為土地具有價值高，收益穩(wěn)的特性，所以各級政府都將其劃定為財政收入的主要來源，土地在各級政府的財政中占有重要地位。土地的所有權(quán)為國家，可為各級政府帶來可觀的財政收入，當(dāng)?shù)卣梢允褂眠@部分財政收入支持當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展，但是在實際執(zhí)行中，由于監(jiān)督體制、約束機制、專項管理機制等多方面機制的缺失，進而致使地方政府為了追求現(xiàn)階段利益，不計后果地擴大土地征收范圍，最終導(dǎo)致由土地引發(fā)的矛盾越發(fā)尖銳。

4.行政原因。地方政府的權(quán)力分配普遍存在權(quán)力過于集中的問題，一級政府往往具有對土地的管理、審核、執(zhí)行和監(jiān)管等多項職權(quán)，加之缺少相應(yīng)的監(jiān)督，使得地方政府的權(quán)力使用自由量很大，很容易產(chǎn)生權(quán)力濫用的情況，從而使土地沖突矛盾激化。由于地方政府對地方財政收益的追求，使得部分干部在利益和政績的驅(qū)使下不惜違規(guī)操作，導(dǎo)致政府與群眾的摩擦不斷加劇，引發(fā)村民的聯(lián)名上訪。

三、烏魯木齊農(nóng)村土地沖突治理及措施

1.加強土地制度建設(shè)。依據(jù)我國《土地管理法》和有關(guān)法律政策，農(nóng)村土地沖突一般可通過三種方式解決：首先通過基層調(diào)解組織解決，其次由土地沖突仲裁機構(gòu)解決，最后通過訴訟解決。在實際走訪過程中發(fā)現(xiàn)，在烏魯木齊少數(shù)地方基層組織根本沒有充分發(fā)揮作用。因此，需要進一步加強完善農(nóng)村土地沖突仲裁機構(gòu)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級仲裁機構(gòu)負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村土地承包合同沖突的日常工作，將農(nóng)村土地沖突的矛盾消化在基層階段。

對農(nóng)村失地農(nóng)民而言，由于農(nóng)民數(shù)量龐大，要在短時間內(nèi)建立完善的社會保障體系并非易事，所以為確保失地農(nóng)民得到一定的生活保障，要按照涵蓋面大、程度小、服務(wù)多層級及保障多樣化的原則來構(gòu)建社會保障制度，確保失地農(nóng)民，尤其是貧民。由社會保障部門為征地農(nóng)民提供免費就業(yè)培訓(xùn)機會，在征地之前要充分考慮民眾意見，對有意愿參加社會保險的可從征地費用中提取一部分資金用來繳納社會保險，對于不愿意參加的民眾直接將保障金發(fā)放給本人。對被征地的農(nóng)村應(yīng)給予一定的發(fā)展用地，在相關(guān)職能部門的引導(dǎo)支持之下，較好地解決農(nóng)民長久生活問題。

2.社會措施。增強媒體的影響力，保護農(nóng)民自身權(quán)益。在快速發(fā)展的信息時代下，不同類型的媒體，擁有信息量大、傳播速度快、影響力大的特點，是保護農(nóng)民權(quán)益及交流公共信息的主要途徑。充分利用行風(fēng)熱線等社會影響力大的媒體平臺，做到信息發(fā)布、傳遞迅速化和輿論監(jiān)管化。此外，媒體要在社會倫理及思想觀上，不受社會權(quán)勢及經(jīng)濟利益的影響，動員全社會不同階層人群，重視失地農(nóng)民生活保障問題。

抓好農(nóng)村教育，特別是基礎(chǔ)教育，加強農(nóng)民培訓(xùn)，增強其生產(chǎn)技術(shù)、道德水平及文化素養(yǎng)。通過對農(nóng)民的教育，提高農(nóng)民基本素質(zhì)，讓農(nóng)民按照法律規(guī)定使用土地，有效維護自身權(quán)益。利用烏魯木齊每年的法制廣場建設(shè)項目，加強政策宣傳，做好被征農(nóng)民的心理溝通疏導(dǎo)工作，幫助被征收戶算細(xì)賬，逐步打消被征地農(nóng)民期望值過高的想法，促使他們正確面對征收問題。

3.行政措施。（1）明確職責(zé)建立征地工作聯(lián)動機制。由政府牽頭成立征地工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥擔(dān)任組長。其他相關(guān)部門要積極協(xié)助做好土地征地調(diào)查工作，強化監(jiān)督機制，建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，做好征地調(diào)查的權(quán)屬確認(rèn)工作，實地調(diào)研和走訪，了解農(nóng)民的意愿。張貼公告時，要積極告知農(nóng)民大力關(guān)注，對于不知道情況的人員要給以解釋和詳談。各部門同力協(xié)作，積極發(fā)揮最大的監(jiān)督和督查工作。對于在征地工作中出現(xiàn)的瀆職、不作為行為，要給處罰制度，落實好領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任落實工作。（2）嚴(yán)格政策，依法征收。最大限度減少自由裁量權(quán)，切實維護被征收戶的合法權(quán)益不受侵害。針對烏魯木齊苗木搶栽現(xiàn)象嚴(yán)重，嚴(yán)格按照征地告知程序做好征地公告工作，對張貼征地公告后進行搶栽的苗木堅決不予補償，維護征地工作的公平性，確保征收工作“公開、公平、公正”，依法有序進行，同時積極化解征收糾紛和矛盾，及時解決群眾反映補償安置問題和合理訴求，切實把不穩(wěn)定因素解決在萌芽狀態(tài)。

目前烏魯木齊的各級領(lǐng)導(dǎo)綜合目標(biāo)考核系統(tǒng)中，始終留有一項考核內(nèi)容即民意測評，可在現(xiàn)實運作中，面對龐大的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和人員，無法全面、客觀闡述每一個人的相關(guān)情況，考核時僅注重表面，導(dǎo)致最終得到的結(jié)果也無法保持客觀。因此可在考核領(lǐng)導(dǎo)政績時，細(xì)化考核內(nèi)容、調(diào)整考核方式，讓沒有任何利益關(guān)聯(lián)的部門參與進來，體現(xiàn)公平公正，不但能規(guī)避考核目標(biāo)自身既為制定者又為考核者的雙重沖突，且讓考核更加公平化。

4.經(jīng)濟措施。建議烏魯木齊人民政府采取對青苗及林木采取定額補償?shù)姆绞?，不論種植什么作物或者苗木，都按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進行補償，作物或者苗木由農(nóng)民自行處理，從而有限遏制部分被征地農(nóng)民為了獲取更大的利益進行的搶栽行為，同時也可減少苗木調(diào)查工作量，加快征地工作進度，減少因苗木調(diào)查過程中引發(fā)的矛盾，提高工作質(zhì)量和工作效率。（1）貨幣安置。建議烏魯木齊結(jié)合本市實際情況將補償標(biāo)準(zhǔn)提高到10萬元/畝，5萬元用于安置農(nóng)民生產(chǎn)、生活的社會保障資金。青苗及地上附著物補償嚴(yán)格執(zhí)行新國土資發(fā)[2009]131號文件，青苗補償由林業(yè)局、農(nóng)業(yè)局專家對規(guī)格進行認(rèn)定后，按照文件內(nèi)容予以計算補償金額。（2）留地安置。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）等有關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定，結(jié)合本地實際，盡快研究出臺城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)被征地村組發(fā)展用地管理辦法，對城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民集體所有土地被全部征收的，按照被征地總面積的3%提供給失地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，用于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。

參考文獻(xiàn)：

[1] 譚術(shù)魁.國外有關(guān)土地沖突及其管理的研究概要[J].中國土地科學(xué)，2007，（3）：74-80.

[2] 崔文星.論社會主義新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村土地權(quán)利的沖突和對策[J].理論月刊，2007，（9）：163-168.

[3] 朱冬亮.當(dāng)前農(nóng)村土地糾紛及其解決方式[J].廈門大學(xué)學(xué)報，2003，（1）：50-58.