（江蘇省教育財(cái)務(wù)結(jié)算中心江蘇南京210000江蘇大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院江蘇鎮(zhèn)江212013中國(guó)財(cái)政雜志社北京100036）

一、引言

十八屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)家全面推進(jìn)深化改革，經(jīng)濟(jì)體制改革是重中之重，而政府財(cái)政是國(guó)家經(jīng)濟(jì)的重要命脈，處理好政府財(cái)務(wù)問(wèn)題對(duì)人民、政府乃至整個(gè)國(guó)家都具有迫切需求性。政府財(cái)務(wù)信息公開(kāi)為建設(shè)“透明政府”“公信政府”提供了有力保障，也為保護(hù)公民“知情權(quán)”“監(jiān)督權(quán)”“參與權(quán)”提供了有利條件。最近幾年，我國(guó)各級(jí)政府部門(mén)已經(jīng)在這方面耗費(fèi)了大量的人力、物力、財(cái)力。2014年7月，除了一些涉及國(guó)家安全的少數(shù)部門(mén)外，中央95家部門(mén)幾乎同時(shí)將公共預(yù)算收入支出、財(cái)政撥款支出和政府性基金預(yù)算支出決算表等政府財(cái)務(wù)信息對(duì)外公布。為響應(yīng)深化行政體制改革的行動(dòng)號(hào)召，加快建設(shè)和推動(dòng)人民滿意、職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效的人民的政府，切實(shí)領(lǐng)會(huì)十八大的“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”“健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”的精神，加大公共財(cái)政領(lǐng)域以及其配套改革的力度是推進(jìn)政治體制改革的關(guān)鍵。政府財(cái)務(wù)信息的披露與政府財(cái)政息息相關(guān)，而政府財(cái)務(wù)信息披露指數(shù)系統(tǒng)的構(gòu)建對(duì)政府財(cái)務(wù)信息披露有很大的幫助，在這方面我國(guó)的理論研究還是相對(duì)較薄弱，本文正是基于此研究政府財(cái)務(wù)信息披露指數(shù)系統(tǒng)的構(gòu)建與運(yùn)行機(jī)制，希望對(duì)政府的財(cái)務(wù)工作有些許幫助。

二、文獻(xiàn)綜述與理論分析

政府財(cái)務(wù)信息披露指數(shù)的理論研究成果較少，而且國(guó)內(nèi)幾乎沒(méi)有相關(guān)研究。Ingram（1984）從12項(xiàng)會(huì)計(jì)政策出發(fā)，而這十幾項(xiàng)會(huì)計(jì)政策正是美國(guó)各州政府所公認(rèn)的，以公認(rèn)的程度為基礎(chǔ)來(lái)構(gòu)建披露指數(shù)，作為財(cái)務(wù)信息披露質(zhì)量的衡量標(biāo)準(zhǔn)。從研究結(jié)果可以看出，選民聯(lián)合組織和行政人員的高報(bào)酬對(duì)政府信息披露的影響都較大，一般而言，選民聯(lián)合組織對(duì)政府信息披露具有很好的監(jiān)督作用，而高報(bào)酬的政府激勵(lì)措施對(duì)政府的財(cái)務(wù)信息披露質(zhì)量有著巨大的促進(jìn)作用。Robbins and Austin（1986）認(rèn)為 Ingram的做法過(guò)于片面，因?yàn)橹豢紤]了披露內(nèi)容，他們?cè)谇叭说难芯砍晒嫌肿髁诉M(jìn)一步的發(fā)展，內(nèi)容上增加了披露內(nèi)容和信息重要性兩方面的復(fù)合披露質(zhì)量指數(shù)，并證明了Ingram用披露指數(shù)得到的實(shí)證研究結(jié)果是相對(duì)比較穩(wěn)定的；Rita（1992）則在Robbins and Austin（1986）研究的成果上用類(lèi)似的方法測(cè)算出來(lái)政府財(cái)務(wù)信息披露的指數(shù)，他構(gòu)建了一個(gè)線性數(shù)學(xué)模型，并利用這樣的模型來(lái)對(duì)政治經(jīng)濟(jì)特征和其他外部相關(guān)影響因素進(jìn)行分析研究，從研究的成果可以發(fā)現(xiàn)，州長(zhǎng)權(quán)力、債券的利息、政府部門(mén)系統(tǒng)內(nèi)部的集資能力和會(huì)計(jì)、審計(jì)人員的工作能力以及公眾媒體影響力的程度越大，那么財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量越高。陳志斌、董瑤（2015）以政府會(huì)計(jì)信息影響政府績(jī)效評(píng)價(jià)為切入點(diǎn)，通過(guò)研究政府會(huì)計(jì)信息是如何影響政府的績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)探討我國(guó)政府會(huì)計(jì)的改革方向。從國(guó)內(nèi)外的相關(guān)研究可以發(fā)現(xiàn)，政府財(cái)務(wù)信息的披露是一個(gè)與政府工作息息相關(guān)的，國(guó)外的研究者已經(jīng)研究了如何采用相關(guān)模型去描述政府財(cái)務(wù)信息，而我國(guó)的研究確實(shí)相當(dāng)落后，對(duì)于政府財(cái)務(wù)信息披露只是籠統(tǒng)的概述，而沒(méi)有具體去研究政府財(cái)務(wù)信息披露的運(yùn)用，因此本文將對(duì)政府財(cái)務(wù)信息披露先進(jìn)行目標(biāo)定位，然后再對(duì)政府財(cái)務(wù)信息披露進(jìn)行指數(shù)系統(tǒng)構(gòu)建，最后簡(jiǎn)述運(yùn)行機(jī)制，彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)理論研究的不足。

三、政府財(cái)務(wù)信息披露指數(shù)編制的目標(biāo)定位

目標(biāo)定位是先決條件，如果沒(méi)有很好的目標(biāo)就容易使政府財(cái)務(wù)信息披露指數(shù)的研究偏離方向，也不利于政府部門(mén)做出一些財(cái)務(wù)決策。首先，目標(biāo)定位能夠保證政府財(cái)務(wù)信息披露的研究按部就班，本文所研究的很多財(cái)務(wù)信息披露指數(shù)必須在一定的目標(biāo)指引下才能夠完成，如果沒(méi)有這些目標(biāo)做指引，很可能偏離研究方向。一般情況下，政府部門(mén)的中心任務(wù)是服務(wù)大眾，不是以盈利為主，此目標(biāo)指引財(cái)務(wù)信息披露指數(shù)的研究朝著這個(gè)方向前進(jìn)。其次，目標(biāo)定位能夠幫助政府部門(mén)做出一些正確的財(cái)務(wù)決策，樹(shù)立一個(gè)正確的目標(biāo)，以這個(gè)目標(biāo)為定位去做相關(guān)的政府信息披露指數(shù)的研究，其研究成果能夠?yàn)檎嚓P(guān)部門(mén)的人員提供決策建議。

政府財(cái)務(wù)信息披露指數(shù)編制的具體目標(biāo)：

第一，為社會(huì)公眾展示政府的財(cái)務(wù)動(dòng)態(tài)。政府財(cái)務(wù)信息披露指數(shù)的編制的核心目標(biāo)一定是為國(guó)家為人民服務(wù)，所以政府財(cái)務(wù)信息披露指數(shù)的編制理所應(yīng)當(dāng)?shù)貞?yīng)該展示社會(huì)大眾所需要的任何政府財(cái)務(wù)動(dòng)態(tài)。

第二，正確引導(dǎo)投資者進(jìn)行合理投資。政府財(cái)務(wù)信息披露指數(shù)的編制和發(fā)布能給投資者提供國(guó)家公共基礎(chǔ)設(shè)施以及大型投資項(xiàng)目的實(shí)時(shí)信息，投資者可以通過(guò)對(duì)國(guó)家公布的債券指數(shù)、股票指數(shù)、基金指數(shù)以及其他國(guó)有企業(yè)大型項(xiàng)目?jī)r(jià)格波動(dòng)的綜合對(duì)比以及預(yù)測(cè)，決定其資金在各種項(xiàng)目間的配置比例，避免投資的浪費(fèi)，有助于投資趨向理性化和科學(xué)性。

第三，為政府行政管理人員提供決策依據(jù)。政府管理層可以通過(guò)財(cái)務(wù)信息披露指數(shù)來(lái)評(píng)價(jià)和判斷債券市場(chǎng)的運(yùn)行狀況以及資金的流動(dòng)狀況，實(shí)時(shí)掌握債券交易的動(dòng)態(tài)變化，制定相應(yīng)的監(jiān)管政策和措施。比如充分利用債券指數(shù)的波動(dòng)及其內(nèi)部反映的國(guó)家資源等供求關(guān)系的信息，不斷變更利率政策以適應(yīng)當(dāng)前國(guó)家財(cái)務(wù)現(xiàn)狀，適當(dāng)調(diào)整債券發(fā)行規(guī)劃，改善市場(chǎng)投資活動(dòng)。

第四，促進(jìn)財(cái)務(wù)信息披露指數(shù)理論及其應(yīng)用技術(shù)的深入發(fā)展。編制和發(fā)布政府財(cái)務(wù)信息披露指數(shù)，為開(kāi)展債券市場(chǎng)的技術(shù)分析提供數(shù)據(jù)和條件，可使我國(guó)的債券投資理論及其應(yīng)用技術(shù)得到進(jìn)一步完善和發(fā)展，同時(shí)，債券市場(chǎng)也會(huì)得到長(zhǎng)足的發(fā)展。

第五，完善我國(guó)政府信息披露評(píng)價(jià)機(jī)制。政府信息披露指數(shù)的構(gòu)建能夠?yàn)槲覈?guó)政府信息披露評(píng)價(jià)或者內(nèi)部控制評(píng)價(jià)提供一個(gè)很好的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)構(gòu)建政府信息披露指數(shù)系統(tǒng)，我國(guó)政府部門(mén)的財(cái)務(wù)信息披露評(píng)價(jià)機(jī)制能夠更加完善。

四、政府財(cái)務(wù)信息披露指數(shù)編制：系統(tǒng)構(gòu)建與運(yùn)行機(jī)制

（一）政府財(cái)務(wù)信息披露指數(shù)系統(tǒng)的構(gòu)建

1.戰(zhàn)略指數(shù)系統(tǒng)。政府的最根本任務(wù)是服務(wù)大眾，所以政府的戰(zhàn)略目標(biāo)是讓人民群眾的利益最大化，正是從這樣的戰(zhàn)略出發(fā)，政府可以構(gòu)建一個(gè)戰(zhàn)略指數(shù)系統(tǒng)，例如人民滿意度、社會(huì)幸福指數(shù)等，并且為這些指數(shù)設(shè)定相應(yīng)的測(cè)量方法和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)行嚴(yán)格的評(píng)判，這樣將政府的財(cái)務(wù)信息披露轉(zhuǎn)化為了人民對(duì)政府的滿意程度，這樣的轉(zhuǎn)化并沒(méi)有涉及財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，但并不代表與財(cái)務(wù)狀況無(wú)關(guān)，相反，人民的滿意度與財(cái)務(wù)狀況有著密切的聯(lián)系。

2.經(jīng)營(yíng)指數(shù)系統(tǒng)。政府的的經(jīng)營(yíng)是以這個(gè)國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施以及一些資源進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，協(xié)調(diào)分配好這些人力物力財(cái)力，政府的經(jīng)營(yíng)狀況不僅反映在基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量上，還反映在這些設(shè)施的質(zhì)量上，我們可以在政府對(duì)國(guó)家的經(jīng)營(yíng)狀況和財(cái)務(wù)信息披露情況之間建立聯(lián)系，即構(gòu)建經(jīng)營(yíng)指數(shù)體系，通過(guò)這個(gè)體系，我們可以從國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施包括國(guó)企在內(nèi)的經(jīng)營(yíng)情況了解到政府的財(cái)務(wù)狀況，政府的財(cái)務(wù)信息披露狀況正是對(duì)經(jīng)營(yíng)的數(shù)字化具體化表述。

3.報(bào)告指數(shù)系統(tǒng)。政府的資金來(lái)源除了稅收、經(jīng)營(yíng)收入外，還有來(lái)自于社會(huì)投資者的投資，我們可以通過(guò)構(gòu)建政府財(cái)務(wù)信息披露指數(shù)的報(bào)告指數(shù)系統(tǒng)，來(lái)向這些社會(huì)投資者反映他們所需要的與財(cái)務(wù)報(bào)告相關(guān)的信息，這樣就在政府財(cái)務(wù)信息披露指數(shù)與政府財(cái)務(wù)報(bào)告之間架起了橋梁，財(cái)務(wù)報(bào)告的詳細(xì)情況都可以反映在政府財(cái)務(wù)信息披露指數(shù)中。

4.合規(guī)指數(shù)系統(tǒng)。政府財(cái)務(wù)信息披露不僅是要反映信息的詳盡性，更重要的是信息的真實(shí)性、實(shí)時(shí)性，通過(guò)構(gòu)建合規(guī)指數(shù)系統(tǒng)，為政府財(cái)務(wù)信息披露制定一定的披露標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)格式披露，反映信息是否合理合規(guī)，從而也有助于社會(huì)大眾對(duì)政府的實(shí)時(shí)監(jiān)督。

（二）政府財(cái)務(wù)信息披露指數(shù)的運(yùn)行機(jī)制

政府財(cái)務(wù)信息披露指數(shù)處于中心位置，政府財(cái)務(wù)部門(mén)提供財(cái)務(wù)信息披露指數(shù)并公布給社會(huì)公眾和政府財(cái)務(wù)監(jiān)督部門(mén)，當(dāng)社會(huì)公眾和政府財(cái)務(wù)監(jiān)督部門(mén)從指數(shù)中發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)狀況存在問(wèn)題時(shí)，就會(huì)向政府財(cái)務(wù)部門(mén)反饋，以促使政府財(cái)務(wù)部門(mén)做出更加完善的財(cái)務(wù)規(guī)劃，從而在下一個(gè)時(shí)期提供的政府財(cái)務(wù)信息披露指數(shù)符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

在這樣的運(yùn)行機(jī)制中，雖然政府信息披露指數(shù)處于最關(guān)鍵的地位，但其他的環(huán)節(jié)也無(wú)可或缺，詳細(xì)講解如下：

1.社會(huì)公眾需要有一定的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)知識(shí)，能夠?qū)ω?cái)務(wù)狀況做出合理的分析。如果社會(huì)公眾對(duì)財(cái)務(wù)根本一竅不通，則此時(shí)社會(huì)工作反饋的信息就失去了其應(yīng)該有的意義，在這個(gè)環(huán)節(jié)所反饋的問(wèn)題就失去價(jià)值，政府財(cái)務(wù)部門(mén)也就不能根據(jù)其反饋的內(nèi)容做出合理的調(diào)整。

2.社會(huì)公眾需要對(duì)政府財(cái)務(wù)有一定的關(guān)注。試想，如果公眾對(duì)政府財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況漠視，那么就不會(huì)有效地對(duì)信息進(jìn)行反饋處理，因此，社會(huì)的關(guān)注度也是一個(gè)重要的環(huán)節(jié)。

3.財(cái)務(wù)監(jiān)督部門(mén)在這樣的運(yùn)行機(jī)制中充當(dāng)“守門(mén)員”的作用，當(dāng)其他所有環(huán)節(jié)都失去效用的時(shí)候，財(cái)務(wù)監(jiān)督部門(mén)還能夠通過(guò)正確合理的分析，對(duì)政府財(cái)務(wù)部門(mén)提供恰當(dāng)?shù)恼?cái)務(wù)信息披露指數(shù)分析，以提高政府的財(cái)務(wù)工作效率和效果。