顏競

（長沙有色冶金設(shè)計研究院有限公司　湖南　長沙　410000）

控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的實(shí)踐與探討

顏競

（長沙有色冶金設(shè)計研究院有限公司湖南長沙410000）

近年來，隨著中國城市化水平的日益加快，小城鎮(zhèn)的發(fā)展在整個中國的城市化進(jìn)程中體現(xiàn)出越來越重要的作用。同時《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實(shí)施，也使中國的城鄉(xiāng)規(guī)劃日益表現(xiàn)出具有顯著中國特色的運(yùn)作模式，而其中最具特點(diǎn)的則是控制性詳細(xì)規(guī)劃。本文以慈利縣的控制性詳細(xì)規(guī)劃為例，闡述了在中國城市化進(jìn)程空前迅猛的新階段，控制性詳細(xì)規(guī)劃所表現(xiàn)出來的特性和出現(xiàn)的問題，進(jìn)而結(jié)合當(dāng)前形勢，對控制性詳細(xì)規(guī)劃的完善提出建議。

控制性詳細(xì)規(guī)劃；慈利縣；控制與引導(dǎo)

1　緒論

規(guī)劃界對于控制性詳細(xì)規(guī)劃的思考，其實(shí)由來已久。自從20多年前，出現(xiàn)了有中國特色的“控制性詳細(xì)規(guī)劃”（以下簡稱“控規(guī)”），控規(guī)的實(shí)踐在繼續(xù)，而爭論和研究探討也在繼續(xù)。2008年新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺，關(guān)于控規(guī)的探討也有了不同于以往的意義。作為法定規(guī)劃，控規(guī)在中國起著不可取代的作用。

雖然控規(guī)解決了城市建設(shè)規(guī)劃中的多項(xiàng)問題，但是在20年的具體實(shí)踐過程中也暴露除了一些問題，這些問題已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了城市的發(fā)展。盡管《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺對控規(guī)的進(jìn)一步發(fā)展有積極的作用，但控規(guī)當(dāng)中的問題依然存在，本文將對控規(guī)編制中的幾個環(huán)節(jié)中暴露的問題進(jìn)行研究與探討，并以慈利縣控規(guī)為例，分析與提出一些解決問題的思路，期望對控規(guī)的編制有積極的推動作用。

2　控規(guī)的內(nèi)容

控規(guī)是借鑒北美大陸和我國港臺地區(qū)實(shí)行的土地分區(qū)管制區(qū)劃）的原理，根據(jù)中國城市的實(shí)際情況，對城市建設(shè)項(xiàng)目具體的定性定位定量和定環(huán)境的控制和引導(dǎo)。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，控規(guī)包含有以下內(nèi)容：詳細(xì)規(guī)定所規(guī)劃范圍內(nèi)各類不同使用性質(zhì)用地的界線，規(guī)定各類用地內(nèi)適建、不適建或者有條件地允許建設(shè)的建筑類型；規(guī)定各地塊建筑高度、建筑密度、容積率、綠地率等控制指標(biāo)；規(guī)定交通出入口方位、停車泊位、建筑后退紅線距離、建筑間距等要求；提出各地塊的建筑位置、體型、色彩等要求；確定各級支路的紅線位置、控制點(diǎn)座標(biāo)和標(biāo)高；根據(jù)規(guī)劃容量，確定工程管線的走向、管徑和工程設(shè)施的用地界線；制定相應(yīng)的土地使用與建筑管理規(guī)定。

3　控規(guī)編制中所存在的問題

經(jīng)過20多年的發(fā)展歷程，控規(guī)的編制，管理等都有了長足的發(fā)展，但是其中卻存在著難以回避的問題，對整個城市和社會的發(fā)展起到了不良的影響。在控規(guī)的編制中，常常出現(xiàn)的問題有組織編制粗放，缺乏統(tǒng)一的技術(shù)平臺，并且常與總體規(guī)劃方案脫節(jié)，過于注重地塊的控制，同時常常淪為支撐政績的工具。

3.1控制性詳細(xì)規(guī)劃的前期研究工作存在的問題

目前，我國正處在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段，規(guī)劃編制任務(wù)重且時間緊，這樣導(dǎo)致規(guī)劃委托單位和編制單位對規(guī)劃的前期研究工作做得不夠充分。

3.2控制性詳細(xì)規(guī)劃的層次和深度方面存在的問題

控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制深度既應(yīng)深化、補(bǔ)充、完善總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃意圖，又應(yīng)將其全面具體的落實(shí)到相應(yīng)的建設(shè)用地上并加以控制，以滿足為規(guī)劃管理提供實(shí)施規(guī)劃的技術(shù)性管理文件和土地租讓招議標(biāo)底條件的要求，并為修建性詳細(xì)規(guī)劃提供依據(jù)。

下面將以慈利縣零溪河下游雙安組團(tuán)控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡稱慈利控規(guī)）為例，來分析研究控規(guī)的編制環(huán)節(jié)中所應(yīng)該注意到的問題。

4　慈利縣控規(guī)方案分析

4.1慈利控規(guī)的規(guī)劃條件

本片位于慈利縣城東北部，在總體規(guī)劃布局結(jié)構(gòu)“一心三城五組團(tuán)”中屬于零溪河下游組團(tuán)，根據(jù)總規(guī)的要求，雙安組團(tuán)將發(fā)展成為片區(qū)級的商業(yè)服務(wù)功能區(qū)、居住功能區(qū)。

在制定規(guī)劃的過程中，必須綜合考慮地塊的歷史，自然，社會各方面的條件，充分尊重現(xiàn)狀。

4.2慈利控規(guī)的規(guī)劃原則與規(guī)劃目標(biāo)

在規(guī)劃制定之前，必須首先確定規(guī)劃項(xiàng)目的基本原則和出發(fā)點(diǎn)。慈利的控規(guī)貫徹了“以人為本，高起點(diǎn)、遠(yuǎn)目標(biāo)，重實(shí)際，可操作，體現(xiàn)地方特色”為指導(dǎo)思想，以城鄉(xiāng)規(guī)劃促進(jìn)與引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為原則，引導(dǎo)城鎮(zhèn)向規(guī)?；⒓s型方向發(fā)展。

4.3慈利控規(guī)的用地結(jié)構(gòu)與用地功能布局

4.3.1用地結(jié)構(gòu)

規(guī)劃形成“二軸二區(qū)”的規(guī)劃布局。

“二軸”——建設(shè)北路商業(yè)服務(wù)發(fā)展軸、慈利大道發(fā)展軸；

“二區(qū)”——生態(tài)居住區(qū)、建議建設(shè)發(fā)展區(qū)。

建設(shè)北路為南北向的主干路，是一條連接老城區(qū)與本組團(tuán)的商業(yè)服務(wù)發(fā)展軸，在本區(qū)的發(fā)展中占有極其重要的位置。慈利大道為一條城市主干道，相當(dāng)于連接縣城內(nèi)各組團(tuán)間的一條快速環(huán)道，將各個組團(tuán)與蔣家坪新區(qū)、老城區(qū)緊密的聯(lián)系了起來，成為一條城市內(nèi)部的發(fā)展軸（見圖1）。

4.3.2用地布局

根據(jù)總體規(guī)劃，雙安組團(tuán)將發(fā)展成為片區(qū)級的商業(yè)服務(wù)功能區(qū)、居住功能區(qū)。

根據(jù)近期的分類規(guī)劃用地，其中規(guī)劃居住用地39.35hm2，占建設(shè)用地的35.13％。公共服務(wù)設(shè)施用地共有18.32hm2，占建設(shè)用地的16.36％。主要為商業(yè)用地，按照總體規(guī)劃的定位布置在建設(shè)北路的兩側(cè)。另根據(jù)總規(guī)的布局安排，在零溪河邊布置了一處文化娛樂設(shè)施用地，占地面積1.72hm2，占建設(shè)用地的1.54％。

圖1　慈利控規(guī)功能結(jié)構(gòu)圖

表1　規(guī)劃建設(shè)用地匯總表

4.4慈利控規(guī)的指標(biāo)體系

為確保發(fā)展區(qū)規(guī)劃的順利實(shí)施，依據(jù)國家、地方有關(guān)規(guī)劃法規(guī)，參照張家界市城市規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，確定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)規(guī)劃控制指標(biāo)。

在未編制詳細(xì)規(guī)劃前，應(yīng)按本規(guī)劃地塊的土地使用和性質(zhì)及有關(guān)指標(biāo)確定，由規(guī)劃行政主管部門核定。同一地塊內(nèi)各類建筑高度不得超過規(guī)劃確定的建筑限高。

沿城市道路兩側(cè)新建、改建建筑物的高度控制不得超過道路紅線寬度與建筑退讓距離之和（如圖2）。

4.5慈利控規(guī)的配套設(shè)施

在慈利縣控規(guī)規(guī)劃中，配套設(shè)施的規(guī)劃如下，分為教育設(shè)施，行政管理設(shè)施，文化娛樂設(shè)施，醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施，商業(yè)設(shè)施幾個方面。以教育設(shè)施規(guī)劃為例，根據(jù)總體規(guī)劃的要求，本組團(tuán)內(nèi)的中小學(xué)生可分別就讀于慈利一中、金慈實(shí)驗(yàn)小學(xué)，在本組團(tuán)內(nèi)可不再另設(shè)中小學(xué)校。中、小學(xué)的規(guī)?；旧夏軡M足本片中小學(xué)生就讀的需求。幼兒園結(jié)合居住用地開發(fā)建設(shè)進(jìn)行布置，幼兒按千人指標(biāo)40人、30人/班計算，本次規(guī)劃區(qū)內(nèi)近期安排了3所幼兒園，共計18個班；在建議發(fā)展用地內(nèi)設(shè)置一所9班的幼兒園（如圖3，表2）。

圖2　慈利控指標(biāo)控圖制圖

圖3　公共服務(wù)設(shè)施圖

表2　教育設(shè)施規(guī)劃一覽表

4.6慈利控規(guī)的城市設(shè)計導(dǎo)則

4.6.1規(guī)劃目標(biāo)

引用豐富的自然資源，通過規(guī)劃和富有創(chuàng)意的城市設(shè)計引導(dǎo)，構(gòu)筑“山水城市”風(fēng)貌特色，建設(shè)地方文化特色鮮明、具有高度文明和充滿活力、具有鮮明時代特征的城市新區(qū)。

4.6.2景觀軸線與界面

以濱江路、建設(shè)北路、零溪路為主軸，通過各條城市主次干路向規(guī)劃區(qū)內(nèi)延伸，形成視覺上的走廊、景觀上的軸線。主要界面利用對外道路、主干路的走向，重點(diǎn)處理好兩個界面。

處理好常張高速、慈利大道、建設(shè)北路兩側(cè)的建筑景觀，形成雙安組團(tuán)欣欣向榮的城市的界面。

處理好澧水、零溪河兩廂的景觀，延續(xù)其風(fēng)光帶的臨江界面。

5　對控規(guī)編制的建議

5.1控規(guī)要注重地塊現(xiàn)有的自然條件以及社會條件，完善前期研究工作

對于控規(guī)前期規(guī)劃存在問題的解決的辦法目前有兩種思路。一種是在《城市規(guī)劃編制辦法》實(shí)施細(xì)則中或在地方性的控規(guī)編制中明確規(guī)定研究方面的要求內(nèi)容，將相關(guān)研究的結(jié)論納入控規(guī)的編制成果。另一種思路是將這種前期研究上升到上一層次的規(guī)劃，即在上一層次規(guī)劃中明確控規(guī)的編制要求。

5.2控規(guī)的目標(biāo)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)公眾的利益，注重近遠(yuǎn)期結(jié)合，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

控規(guī)的編制應(yīng)該是政府行為.代表全民的共同利益，但現(xiàn)在有些地方的控規(guī)是由開發(fā)商委托、控制和決定，成為為局部利益服務(wù)的工具。因此在確定控規(guī)的內(nèi)容，原則，進(jìn)行編制之前，應(yīng)該考慮的是大多數(shù)人的公共利益。

規(guī)劃實(shí)施是一個動態(tài)的過程，不可能一步到位，一次完成，因此規(guī)劃必須充分重視開發(fā)時序的研究，比如在慈利控規(guī)中輕軌在規(guī)劃地區(qū)通過，近期不可能實(shí)施，必須在規(guī)劃時留有余地分期實(shí)施，可達(dá)到相對最優(yōu)的效益。在編制控規(guī)時，具體體現(xiàn)在：節(jié)約有限的土地資源，減少土地的浪費(fèi)；最大限度地降低開發(fā)與保護(hù)資源的沖突，減低對自然生態(tài)系統(tǒng)的沖擊；不忽視后代生存的種種潛在需求，為未來各種潛在發(fā)展留有余地。

5.3控規(guī)的深度和層次要明確

根據(jù)實(shí)際操作的需要，在控制性詳細(xì)規(guī)劃編制中，對城市開發(fā)行為的控制分為一般控制和特殊控制。一般控制就是按現(xiàn)行的控規(guī)深度編制，特殊控制不僅需要對地塊內(nèi)建筑的性質(zhì)、用途以及各種容量指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格控制，而且對于建筑高度、形式、色彩甚至標(biāo)志也要作出一些特殊的要求，以達(dá)到規(guī)劃的目標(biāo)。

要解決控制深度不同要求的問題，在城市中采取分層控制，層層深入的方式是一種好思路。比如對城市建設(shè)控制中先采用一般性的通則式控制，再對特殊地區(qū)加深一層控制內(nèi)容。

5.4適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需要，合理確定地塊控制指標(biāo)的彈性，重點(diǎn)控制開發(fā)地塊的外部效應(yīng)

由于經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，控規(guī)除了必須要有自己所具有的法定的嚴(yán)肅和權(quán)威性之外，還必須有一定的彈性。必須適應(yīng)不同時段，不同背景的發(fā)展要求，分區(qū)規(guī)劃為控制性詳規(guī)提供依據(jù)，在建設(shè)目標(biāo)和時間上有一定的伸縮性《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》提出在建設(shè)地塊出讓前必須要由規(guī)劃部門出具規(guī)劃條件，除依據(jù)控規(guī)外還應(yīng)該考慮當(dāng)時的規(guī)劃意圖、項(xiàng)目特點(diǎn)、周圍環(huán)境和政策要求，還需要進(jìn)—步深化、優(yōu)化控規(guī)的內(nèi)容。

6　結(jié)論

在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》深入實(shí)施的背景下，控規(guī)的重要性也早已經(jīng)深入到城市建設(shè)的各個方面。針對控規(guī)編制中的一些問題，本文以慈利縣的控規(guī)為例提出了從控規(guī)的編制的設(shè)計原則，指標(biāo)體系，地塊劃分，規(guī)劃的層次與深度等幾個方面合理科學(xué)的分析了控規(guī)中存在的問題，提出了一定的建議與意見，希望通過對控規(guī)編制過程中一些環(huán)節(jié)的研究與探討，更好更有效的實(shí)現(xiàn)控規(guī)的控制與引導(dǎo)。

造成城市問題的因素很多，城市問題的全面解決還有待各方面的努力。本文只是在控規(guī)的編制這一層面上探討了規(guī)范城市建設(shè)行為，引導(dǎo)城市持續(xù)有序發(fā)展的有效手段和方法。同時城市建設(shè)是一個發(fā)展的過程，舊的問題解決了，新的問題又會出現(xiàn)。因此我們的規(guī)劃也應(yīng)該是一個動態(tài)的過程，要根據(jù)城市的發(fā)展變化適時調(diào)整規(guī)劃控制的內(nèi)容和深度，使規(guī)劃始終保持一種靈活務(wù)實(shí)的調(diào)控姿態(tài)，同時還應(yīng)有一定的前瞻性，以減少問題的產(chǎn)生，引導(dǎo)城市持續(xù)健康的有序發(fā)展。因此完善控規(guī)的編制是城市規(guī)劃者不容推卸的責(zé)任。

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TU984.11

A

1673-0038（2015）22-0012-03

2015-2-24

顏競（1989-），男，助理工程師，大學(xué)本科，主要從事建筑與規(guī)劃設(shè)計工作。