韋群英

（邕寧區(qū)房屋管理所　廣西　南寧　530000）

對(duì)保障性住房建設(shè)模式的構(gòu)想

韋群英

（邕寧區(qū)房屋管理所廣西南寧530000）

近些年隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，人們對(duì)于住房的要求需要越高，相應(yīng)的房?jī)r(jià)也是在不斷上漲。而僅僅依靠社會(huì)上的商品房是不能夠滿足大量低收入群體的住房吸取，這就需要政府提供大量的保障性住房。為了有效緩解政府財(cái)政壓力，這就需要構(gòu)建新的保障性住房建設(shè)模式。本文從PPP模式的角度分析保障性住房建設(shè)模式，旨在為促進(jìn)保障性用房建設(shè)提供研究思路。

保障性住房；建設(shè)模式；PPP模式

引言

保障性用房作為基礎(chǔ)民生工程之一，其對(duì)于維持社會(huì)穩(wěn)定具有重要的意義。在黨的十八大報(bào)告中明確指出，要“建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)和管理，從而滿足廣大低收入者的住房需求”，PPP模式下的保障性用房建設(shè)正是基于該思想指導(dǎo)下的具體實(shí)踐。

1　PPP模式概述

PPP模式是指不同社會(huì)系統(tǒng)倡導(dǎo)者之間的所有制度化合作方式，目的是解決當(dāng)?shù)鼗騾^(qū)域內(nèi)的公共設(shè)施建設(shè)問題。廣義的PPP模式泛指公共部門與私營(yíng)部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系；而狹義的PPP模式更強(qiáng)調(diào)政府部門的主導(dǎo)權(quán)，如何在與私營(yíng)企業(yè)的合作中實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享。PPP模式通過加強(qiáng)政府部門與私人企業(yè)長(zhǎng)期的、廣度的合作，可以有效緩解政府在公共項(xiàng)目上的支出壓力，提高項(xiàng)目建設(shè)效能，如圖1。

圖1　PPP模式簡(jiǎn)易流程圖

1.1項(xiàng)目發(fā)起

從廣義上來說，PPP項(xiàng)目的發(fā)起者可以是政府部門也可以是私人企業(yè)，但是政府部門必須要掌控著絕對(duì)的控制權(quán)。當(dāng)項(xiàng)目提出之后，政府部門根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和社會(huì)需求，對(duì)于項(xiàng)目涉及到的方案設(shè)計(jì)、成本核算、運(yùn)營(yíng)管理、政策等因素進(jìn)行詳細(xì)的評(píng)測(cè)，以確定該項(xiàng)目是否可以啟動(dòng)。

1.2組織結(jié)構(gòu)與組織運(yùn)行模式

PPP項(xiàng)目是由政府部門的委托方、項(xiàng)目組織運(yùn)行管理公司以及資助方三部分組成。委托方是經(jīng)過政府授權(quán)，能夠代表政府部門進(jìn)行公共項(xiàng)目采購(gòu)的機(jī)構(gòu)或者個(gè)人；項(xiàng)目組織運(yùn)行管理公司又稱為SPV，是整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施主體，其可以是公共部門，也可以是私人企業(yè)；資助方是項(xiàng)目資金的投入方，包括股東、貸款銀行以及債券持有者等。

在PPP模式之下，政府部門的委托方通過和項(xiàng)目組織運(yùn)行管理公司（SPV）簽訂相關(guān)的協(xié)議，通過將公共權(quán)力授予SPV，以便于SPV開展公共基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)。項(xiàng)目組織運(yùn)行管理公司（SPV）通過主要以項(xiàng)目未來現(xiàn)金流為承諾來獲得股東、貸款銀行以及債券持有者等資助方的資金支持。多數(shù)情況下，PPP融資方式都是采取使用付費(fèi)的方式進(jìn)行的，政府部門允許項(xiàng)目組織運(yùn)行管理公司（SPV）在限定的時(shí)間內(nèi)通過合理的方式向公用設(shè)施的使用者收取一定的費(fèi)用，以補(bǔ)償SPV在項(xiàng)目建設(shè)中的投入。

2　保障性住房建設(shè)采用PPP模式的優(yōu)勢(shì)分析

2.1有效緩解地方政府的財(cái)政壓力

據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，在2012年我國(guó)共興建了約1000萬套保障房，而建設(shè)這些保障性用房最少需要1.3萬億元資金。其中中央和地方各級(jí)政府投入的資金約為4000億元，銀行貸款金額約為3000億元，而剩下接近一半的資金缺口則需要企業(yè)等社會(huì)商業(yè)機(jī)構(gòu)來填補(bǔ)?？梢韵胂笕绻麤]有企業(yè)的資金投入，那么這1000萬套保障房數(shù)量將會(huì)大大折扣。同時(shí)作為我國(guó)的民生工程，加快保障性住房建設(shè)是社會(huì)發(fā)展的需要。而通過PPP模式可以進(jìn)一步托拓寬保障性住房項(xiàng)目的融資渠道，有效緩解中央以及地方各級(jí)政府的財(cái)政壓力，從而有效推動(dòng)保障性用房建設(shè)，如表1。

表1　2012年興建1000萬套保障房資金投入（單位：億元）

2.2合理提高保障性住房的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率

由于政府管理行政性較強(qiáng)，僅僅依靠政府實(shí)現(xiàn)對(duì)于公共基礎(chǔ)項(xiàng)目的管理是存在較大問題的。而通過積極引進(jìn)PPP模式可以將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入保障性住房建設(shè)中，充分發(fā)揮PPP企業(yè)管理的高效性，從而有效解決政府部門管理水平不夠、建設(shè)效率低下的問題。在保障性住房的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中，充分利用PPP企業(yè)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工建設(shè)、后期的運(yùn)營(yíng)管理方面的優(yōu)勢(shì)，合理優(yōu)化相關(guān)的資源配置，提高保障性住房的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率。以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為驅(qū)動(dòng)力，可以有效降低保障性住房的建設(shè)和管理成本，推動(dòng)保障性住房建設(shè)發(fā)展。

2.3消除保障性住房建設(shè)費(fèi)用的超支

PPP模式下要求各個(gè)職能部門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一參與到項(xiàng)目的確定、可行性研究、資金籌集以及財(cái)務(wù)管理等工作中來，無論是政府部門還是私人企業(yè)都要嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)的管理制度，明確各自的工作職責(zé)，在項(xiàng)目實(shí)施前積極有效開展可行性分析，從而達(dá)到提升項(xiàng)目執(zhí)行效率的目的。這種兼顧政府主導(dǎo)性以及私營(yíng)企業(yè)執(zhí)行性的融資模式可以有效消除費(fèi)用的超支情況，降低工程造價(jià)，提升項(xiàng)目建設(shè)效率。

2.4政府建設(shè)管理工作量臧少

在PPP模式中，私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)了大部分的保障性住房建設(shè)項(xiàng)目的融資、建設(shè)以及后期的管理運(yùn)營(yíng)工作。與傳統(tǒng)建設(shè)模式相比，基于該模式下的保障性用房建設(shè)使得政府角色從之前的指導(dǎo)者以及建設(shè)者變?yōu)楸O(jiān)督管理者，在極大地降低政府部門的工作量的同時(shí)，降低行政干預(yù)對(duì)于建設(shè)工作的影響，從而極大第提升了項(xiàng)目建設(shè)效率。

3　在保障性住房建設(shè)中運(yùn)用PPP模式的思考

3.1完善相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮出政府的職能

通過加大對(duì)保障性住房建設(shè)項(xiàng)目融資的監(jiān)督自律，完善相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)政府監(jiān)管，充分發(fā)揮監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督指導(dǎo)作用。由于我國(guó)保障性住房建設(shè)項(xiàng)目融資監(jiān)管機(jī)制不夠健全，融資過程較分散在，這無形中增加了自律監(jiān)管的難度，如果僅僅依靠政府的力量來監(jiān)管，監(jiān)管成本更難以達(dá)到要求。因此，在統(tǒng)一的政府監(jiān)管的前提下，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接監(jiān)督的重要性，通過不斷加大監(jiān)管效率，提高整個(gè)保障性住房建設(shè)項(xiàng)目融資過程的穩(wěn)定性。政府是PPP模式的發(fā)起者以及管理者，因此政府部門工作開展的有效性與否對(duì)于PPP模式影響是巨大的。應(yīng)緊緊圍繞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一目的，以國(guó)家政策作為調(diào)控措施，從而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置資源的有效配置與利用。在這一過程中政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變工作職能，將傳統(tǒng)的行政命令發(fā)展者轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺似髽I(yè)合作提供公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導(dǎo)和合作的角色。

3.2對(duì)政府主體的保障性住房建設(shè)項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算的建議

完善政府主體的行政工作制度，就需要加強(qiáng)政府部門對(duì)于保障性住房建設(shè)項(xiàng)目各個(gè)部門會(huì)計(jì)信息的審計(jì)工作。行政主管部門對(duì)于保障性住房建設(shè)項(xiàng)目主體傳遞的會(huì)計(jì)信息要及時(shí)予以核實(shí)、確認(rèn)，建立健全相應(yīng)的規(guī)劃預(yù)算以及監(jiān)督管理機(jī)制，從而保證保障性住房建設(shè)項(xiàng)目主體能夠及時(shí)準(zhǔn)確地將會(huì)計(jì)信息予以披露。主管部門以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)要定期對(duì)于保障性住房建設(shè)項(xiàng)目會(huì)計(jì)進(jìn)行核算。同時(shí)，將保障性住房建設(shè)項(xiàng)目會(huì)計(jì)主體會(huì)計(jì)信息披露過程以及審計(jì)的結(jié)果公之于眾，保證整個(gè)過程的獨(dú)立性，以提高審計(jì)工作的開放性和透明度。對(duì)保障性住房建設(shè)項(xiàng)目會(huì)計(jì)各項(xiàng)商活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)，通過行政監(jiān)督、投資控制、財(cái)務(wù)管理等方面的審計(jì)過程中，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，解剖問題的原因，以促進(jìn)項(xiàng)目的有序進(jìn)行，促進(jìn)商業(yè)銀行全面發(fā)展。

3.3對(duì)保障性住房建設(shè)項(xiàng)目公司主體會(huì)計(jì)核算的建議

會(huì)計(jì)集中核算向縱深發(fā)展是保障性住房建設(shè)項(xiàng)目集約化管理的要求，也是提升財(cái)務(wù)管理質(zhì)量與管理效率的重要措施。在財(cái)務(wù)管理中，應(yīng)加強(qiáng)財(cái)務(wù)原始憑據(jù)的管理，強(qiáng)化會(huì)計(jì)審計(jì)工作管理，夯實(shí)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，改變傳統(tǒng)人工報(bào)表數(shù)據(jù)輸入方式，不斷推進(jìn)財(cái)務(wù)管理的電子化、信息化，確保城市建設(shè)項(xiàng)目能夠順利展開。積極應(yīng)用最新的會(huì)計(jì)審核系統(tǒng)，積極開拓系統(tǒng)報(bào)表的應(yīng)用范圍，不斷優(yōu)化主要業(yè)務(wù)的集成、整合和優(yōu)化等工作，將各級(jí)單位的原始會(huì)計(jì)信息的監(jiān)督審查作為財(cái)務(wù)管理工作的重點(diǎn)。轉(zhuǎn)變財(cái)務(wù)報(bào)表方式，將報(bào)表由定期匯審轉(zhuǎn)變?yōu)槿粘徍耍瑢?shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)報(bào)表的現(xiàn)代化運(yùn)作管理。

4　結(jié)語

保障性住房多為城市地區(qū)基礎(chǔ)公益性實(shí)施，這些項(xiàng)目投資具有范圍廣、資金投入大，項(xiàng)目回報(bào)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，單純依靠政府的財(cái)政支持是滿足不了實(shí)際的需求。通過PPP模式，加強(qiáng)政府與社會(huì)企業(yè)的合作，利用政府的政策優(yōu)勢(shì)以及行政優(yōu)勢(shì)，廣泛吸收私人企業(yè)的資金，從而有效彌補(bǔ)保障性住房建設(shè)的缺陷，從而更好地促進(jìn)保障性住房發(fā)展。

[1]劉琳.組建政策性住房融資機(jī)構(gòu)是推進(jìn)住房保障建設(shè)的必要措施[J].中國(guó)投資，2012（10）.

[2]韋玉.經(jīng)濟(jì)適用房存在的必要性分析——基于福利經(jīng)濟(jì)學(xué)與人性假設(shè)理論的解釋[J].山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（3）.

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F299.23

A

1673-0038（2015）22-0166-02

2015-4-30