朱進芳

（信陽師范學(xué)院，河南信陽464000）

·行政學(xué)研究·

省直管縣體制改革中“創(chuàng)新
——效果悖論”的產(chǎn)生及其解決

朱進芳

（信陽師范學(xué)院，河南信陽464000）

“創(chuàng)新—效果悖論”是省直管縣體制創(chuàng)新實踐中的突出困境。對這一改革缺乏廣泛共識、各級政府之間的利益博弈、制度創(chuàng)新本身可能存在的沖突是導(dǎo)致這一困境產(chǎn)生的主要原因。要走出這一困境，必須提高認識，把省直管縣體制創(chuàng)新置于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略高度；統(tǒng)籌兼顧，建立完善的利益協(xié)調(diào)機制；加快頂層制度設(shè)計，最大限度的實現(xiàn)制度之間的協(xié)調(diào)，消除制度沖突的可能性。

省直管縣改革；創(chuàng)新—效果悖論；利益博弈；制度沖突

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2015.01.006

一、省直管縣體制創(chuàng)新中“創(chuàng)新—效果悖論”的產(chǎn)生

省直管縣體制改革是指逐步將現(xiàn)行的省轄縣（市）體制調(diào)整為省直接管理縣（市）體制，賦予縣（市）和省轄市同樣的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，縣（市）各項工作直接同省聯(lián)系、對省負責(zé)、受省監(jiān)督。在實踐中，近年來盡管我國中央政府對省直管縣改革十分重視，并將其提升到更好地解決“三農(nóng)”問題，推動新農(nóng)村建設(shè)，促進縣域經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，夯實和諧社會的戰(zhàn)略高度，財政部等中央部委也出臺了一些指導(dǎo)性文件。但是，體制改革創(chuàng)新的實際進程遠非設(shè)想中那么簡單，省直管縣（市）制度創(chuàng)新的實際效果并不明顯，部分擴權(quán)縣（市）并沒有因為省直管發(fā)生顯著變化。這已成為制度創(chuàng)新的“創(chuàng)新—效果悖論”。這一悖論突出表現(xiàn)在：

一是擴權(quán)和放權(quán)的落實到位情況不容樂觀。部分試點縣官員將強縣擴權(quán)形象地比喻為“一喜一愣一驚”，即看到文件一喜，到部門辦事一愣，最終結(jié)果心里一驚。有的地方，也放了權(quán)，但有許多附加條件，雖然有些附加條件是必要的，但也有一些附加條件沒有什么道理，更沒有必要。如此一來，縣里還是解決不了問題，結(jié)果等于沒有放權(quán)，有些地方甚至出現(xiàn)權(quán)力反復(fù)放了收、收了又放的情況。

二是一些試點縣（市）對省直管后新體制入軌運行缺乏經(jīng)驗，工作比較被動，與省級主管部門溝通不夠積極，對擴權(quán)政策存在“等、靠、要”思想，缺乏相應(yīng)配套政策，對擴權(quán)后享受的權(quán)力和政策尚未完全用足、用活、用好。

三是縣與地級市矛盾凸顯。一些省轄市擔心試點縣與市爭利，試點縣擔心省轄市停止撥付原有的配套資金和補貼，享受不到省轄市給予其他縣的同等待遇，擴權(quán)的這部分縣事實上與原來隸屬的地級市管理還沒有完全脫鉤。擴權(quán)縣既要主動維護、使用對省一級部門的話語權(quán)，還要維護與市級部門的關(guān)系?？h里的工作需要兩面周旋和匯報，哪方面都不能疏忽大意?？傊≥犑泻驮圏c縣（市）都對改革走向心存顧慮，放不開手腳。

那么，造成這種困境的原因何在，這是省直管縣改革及其制度創(chuàng)新中必須解決的重大理論問題和現(xiàn)實問題。新制度經(jīng)濟學(xué)派博弈均衡制度觀中的某些觀點也許有助于我們認識這一悖論的產(chǎn)生。首先，制度創(chuàng)新過程是多個經(jīng)濟人和利益主體相互博弈的過程。省直管縣體制改革的制度創(chuàng)新，實質(zhì)上是對行政權(quán)力的重新劃分，這種權(quán)力的重新劃分將在一定程度上打破既有的利益分配，形成新的利益格局，因此這一過程中各層級政府之間的利益博弈將不可避免。根據(jù)“理性經(jīng)濟人”的假設(shè)，各級政府作為不同的“經(jīng)濟人”和利益主體，均有追逐各自利益最大化的本質(zhì)屬性，在制度創(chuàng)新過程中必然有不同的利益訴求和行為邏輯，不同的選擇必然對省直管縣的制度創(chuàng)新和進程產(chǎn)生不一樣的效果。其次，任何制度都不是孤立存在獨自發(fā)揮作用的，它們都共存于一定的制度體系之中，在彼此的互動中實現(xiàn)自身的目標，一旦環(huán)境中的某些制度與其發(fā)生沖突，就會使制度出現(xiàn)功能失調(diào)、反功能，發(fā)生功能偏差。有時候，一項新的制度在實施中可能會出現(xiàn)預(yù)期以外的效果，其主要原因是該制度和現(xiàn)存的制度環(huán)境之間缺乏必要的“耦合”。也就是說“只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有效率和可維系的，否則就會造成制度之間的沖突”［1］（P269）。

黨的十八大以來，新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)上升為黨和國家的重大發(fā)展戰(zhàn)略，以縣域為依托，在縣域經(jīng)濟基礎(chǔ)上，推進農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化，是中國新型城鎮(zhèn)化的理性選擇，這殛需省直管縣體制創(chuàng)新，為縣域發(fā)展提供有力的支撐和空間。因此，我們需要從加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展這一新的戰(zhàn)略高度，而不是單純從行政改革的角度，加強對省直管縣制度創(chuàng)新的理論及其實踐的深入研究。目前關(guān)于省直管縣體制創(chuàng)新與新型城鎮(zhèn)化道路的戰(zhàn)略關(guān)聯(lián)、省直管縣體制創(chuàng)新過程中的政府博弈和制度沖突等問題無論在政府還是在理論界依然缺乏足夠的重視和研究。因此，把省直管縣體制創(chuàng)新置于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的大背景下，分析造成實際改革進程中制度創(chuàng)新“創(chuàng)新—效果悖論”困境的原因和解決路徑，對于深化省直管縣體制改革，促進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展具有重要的意義。

二、省直管縣體制創(chuàng)新中“創(chuàng)新—效果悖論”產(chǎn)生的主要緣由

1.缺乏廣泛的改革共識影響了制度創(chuàng)新進程和效果

近年來，在中央政府的強力號召下，各地省直管縣改革也在風(fēng)風(fēng)火火的進行中。但從近十年來各地實踐情況和理論界討論來看，對這一改革仍然缺乏廣泛的共識。目前雖然不少人認為城鎮(zhèn)化發(fā)展需要對行政體制進行改革，市管縣弊端很多，應(yīng)該推行省直管縣改革。但是認為市管縣體制基本適應(yīng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，不贊成改革或主張應(yīng)繼續(xù)維持市管縣體制的聲音持續(xù)存在。另外，認為省直管縣只是局部的適應(yīng)性改革，市管縣體制并沒有完全失去存在的價值，省直管縣與市管縣應(yīng)并行的觀點也不在少數(shù)。即使是對省直管縣改革持贊成觀點的人們，他們關(guān)注的重點也更多地是放在省直管縣體制創(chuàng)新對于加強財政管理、減少和優(yōu)化行政層級、提高行政效率等方面能夠發(fā)揮的積極作用上，而對省直管縣體制創(chuàng)新與中國城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的關(guān)系探討明顯不夠。

其實，隱身于省直管縣體制創(chuàng)新分歧背后的深層次因素可能還有對中國城鎮(zhèn)化發(fā)展方向和重點的不同認識。新中國成立以來，就如何推進城鎮(zhèn)化發(fā)展，曾出現(xiàn)過優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)配套改革、城鄉(xiāng)良性互動等不同主張。涉及到城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點，則有大城市、中等城市、小城鎮(zhèn)，或者是大中小相結(jié)合相協(xié)調(diào)發(fā)展等。如果堅持以發(fā)展大城市為中心，市管縣體制的確也確實起到過很好的作用，而如果堅持城鄉(xiāng)良性互動，大中小相協(xié)調(diào)，重點發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進農(nóng)村城鎮(zhèn)化，市管縣體制的局限性就十分明顯?！笆泄芸h本質(zhì)上是一種重城輕鄉(xiāng)的行政體制，這種體制總體上不利于實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”［2］（P4），推進省直管縣體制創(chuàng)新也就在所難免。因此，對中國新型城鎮(zhèn)化道路精神實質(zhì)的深刻理解和把握，對省直管縣體制創(chuàng)新與中國城鎮(zhèn)化發(fā)展道路關(guān)系的認識程度將直接影響到這項改革中制度創(chuàng)新的進程和實施效果，各地政府在省直管縣改革創(chuàng)新實際工作中的猶豫和反復(fù)說到底是認識上沒有達成廣泛的改革共識造成的。

2.各級政府的利益博弈影響了制度創(chuàng)新進程和效果

如前所述，制度創(chuàng)新的根本動力來自于對潛在利益的預(yù)期和追求。在省直管縣體制創(chuàng)新中，各級政府到底會采取什么樣的態(tài)度和行為來對待這項改革？是積極創(chuàng)新，通過制定鼓勵省直管縣的政策制度，促進改革順利推進，還是消極等待或被動參與，盡可能維持現(xiàn)行市管縣制度，采取各種方式限制或阻擾制定推動省管縣的政策制度，從根本上來說，主要取決于各級政府在省直管縣體制創(chuàng)新中不同的創(chuàng)新收益。

省直管縣改革能夠促進縣域經(jīng)濟的快速發(fā)展，將帶來巨大的經(jīng)濟社會效益，中央政府能在承擔較低的制度創(chuàng)新成本同時分享到更多收益和好處，出于社會整體利益考慮，中央對各地的探索持明確支持的態(tài)度。但是中央政府制度創(chuàng)新和政策目標的實現(xiàn)并不是由其單獨決定的，還需要地方政府的相關(guān)制度創(chuàng)新和政策配套，受制于城市地方政府的態(tài)度及行為邏輯。從省級政府這一層級上來說，省直管縣體制創(chuàng)新帶來的收益也是明顯的，縣域經(jīng)濟的快速發(fā)展壯大了省的經(jīng)濟實力，因此，省級政府對省直管縣體制創(chuàng)新總體上也是持支持態(tài)度的，但這種支持的力度往往以不影響地級市的發(fā)展為前提。相比中央和省級政府，處境最為復(fù)雜的可能是地級市。其實從長期來看，進行省直管縣體制創(chuàng)新，地級市能夠?qū)Ｐ陌l(fā)展，但從短期來看，省直管縣改革可能意味著地級市原來截留和支配縣級各種資源的機會失去了，對縣城進行領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢感也不復(fù)存在。所以大部分地級市作為利益凈流出的層級盡管迫于省級政府的壓力，不得不接受省直管縣體制，但在行動上，并非能夠真正落實。省直管縣體制創(chuàng)新，縣是關(guān)鍵，也是直接受益者。縣政府有了更多可以支配的財物和各種經(jīng)濟社會管理權(quán)，不僅能促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展，展現(xiàn)政府官員的政績，而且也使縣級官員與地級市官員的關(guān)系基本處于平等地位，因此縣級政府的態(tài)度是最積極的。各級政府由于在省直管縣的制度創(chuàng)新中利益目標出現(xiàn)差異，他們對于省直管縣的態(tài)度和行為難免出現(xiàn)分歧，于是你重視我敷衍，你有政策我有對策，博弈可能就此產(chǎn)生。

表1　省直管縣制度創(chuàng)新博弈分析的收益矩陣

上級政府和下級政府是參與博弈的雙方。他們的收益均用效用值表示，都分為四個等級，由低到高分別為1，2，3，4。表中各得益數(shù)組有兩個數(shù)字，第一個表示上級政府所得效用值，第二個表示下級政府所得效用值。其中，（2，2）表示上級政府和下級政府都采用（維持，維持）現(xiàn)行的市管縣制度，雙方各自得到的效用值；（3，1）表示上級政府維持現(xiàn)行市管縣制度，而下級政府則主動創(chuàng)新實行省直管縣（維持，創(chuàng)新）時，雙方在上下級政策不匹配情況下各自所得效用值。（1，3）表示當上級政府采用省直管縣政策創(chuàng)新，而下級政府雖參與但不積極實施（創(chuàng)新，維持）時，雙方所得的效用值。（4，4）則表明當上級政府創(chuàng)新省直管縣制度時，下級政府也積極配合進行制度創(chuàng)新及時（創(chuàng)新，創(chuàng)新），雙方各自所得到的效用值。這一博弈分析結(jié)果表明：在省直管縣體制改革制度創(chuàng)新過程中，關(guān)鍵是如何處理好各級政府不同的利益考量。推進省直管縣體制改革創(chuàng)新既要考慮各地區(qū)的實際情況和承受能力，穩(wěn)步推進，也要對這一過程中政府之間的利益博弈給予充分重視，通過建立合理的利益共享和成本分擔機制來化解矛盾，形成合力。如果上級政府只重視制度創(chuàng)新，只給政策，而沒有協(xié)調(diào)好下級政府在省直管縣改革中的利益矛盾，則地方政府在執(zhí)行相關(guān)政策中的阻力和消極情緒在所難免。

3.制度創(chuàng)新中各制度之間的沖突制約了制度創(chuàng)新的進程和效果

在省直管縣體制創(chuàng)新過程中，由于創(chuàng)新進程的快慢、階段性重點的定位以及創(chuàng)新的地區(qū)差異都會造成制度之間的沖突。我國幅員遼闊，地域發(fā)展差異十分明顯，因此近年來我國省直管縣制度創(chuàng)新主要是在國家宏觀指導(dǎo)下由地方依據(jù)各地情況進行試點和探索。換句話說，制度創(chuàng)新主要采取誘致性和漸進性的方式。先由制度環(huán)境或經(jīng)濟形勢的變化導(dǎo)致形成制度創(chuàng)新的要求，再由政府做試點工作，試點成功后再由政府制定新的制度進行推廣和實施。由于各個地方在經(jīng)濟發(fā)展程度等方面存在很大差異，不同制度創(chuàng)新的需求程度不同，政府的重視程度不同、試點的進程和效果不同，這樣就客觀上造成不同地區(qū)制度創(chuàng)新過程的快慢之別，從而產(chǎn)生不同地區(qū)之間的制度差異和制度沖突。一般而言，發(fā)展比較好的東部地區(qū)，制度創(chuàng)新進程要快于中西部地區(qū)。

另一方面，制度創(chuàng)新階段性重點定位的沖突。在不同的階段，制度的作用，從而制度創(chuàng)新的重點是不同的。在省直管縣改革的第一階段，財政體制影響更大，所以在第一階段，應(yīng)該以財政制度創(chuàng)新為重點。首要目的是要實現(xiàn)省財政與市、縣財政直接聯(lián)系，縣財政獨立于市財政。達到這一目的主要要通過重新劃分政府間收支來實現(xiàn)。在第二階段，行政體制改革應(yīng)成為省直管縣體制改革的重點。因為強縣擴權(quán)也好，財政體制上的省直管縣也好，都只是改革中的一個中間階段，行政體制上的省直管縣才是省直管縣體制改革未來要達到的目標。從各地實踐情況來看，強縣擴權(quán)和省直管縣改革創(chuàng)新，目前大多只是在過去的財政體制和部分的人事管理體制方面進行了制度創(chuàng)新和突破，而對真正涉及行政體制關(guān)鍵問題上的創(chuàng)新重視不夠，創(chuàng)新進程緩慢甚至停滯不前。試想，在行政關(guān)系上，如果地級市與縣之間仍是保持上下級關(guān)系，擴權(quán)縣與地級市在具體事務(wù)上的平等就難以得到保障，擴權(quán)縣也難以真正放開手腳發(fā)展。所以，財政體制與行政體制不協(xié)調(diào)的問題限制了改革的進一步深入。另外，土地、金融、工商、稅務(wù)等這些垂直管理部門在縣域發(fā)展中扮演著十分重要的角色，但鑒于我國行政管理體制上的特點，他們各自都有自上而下的一套垂直管理體制和管理方式，既要服務(wù)塊塊需要，也要遵從條條領(lǐng)導(dǎo)，因此經(jīng)常會處于上下兩難、無所適從的境地，既擔心背上不支持改革創(chuàng)新的“罪名”，在對相關(guān)政策把握不準時又害怕承擔大的創(chuàng)新風(fēng)險，矛盾心態(tài)十分明顯。

三、走出省直管縣體制創(chuàng)新“創(chuàng)新—效果悖論”的對策

（一）提高認識，從新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略高度定位省直管縣改革

區(qū)域差異顯著，發(fā)展不均衡，各地工業(yè)化、城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)條件和水平千差萬別，環(huán)境承載能力強弱不均，這些擺在中國城鎮(zhèn)化發(fā)展中的現(xiàn)實問題不容回避。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化取得了很大成就，但也存在著諸多問題，其中較為嚴重的是：一在城鎮(zhèn)發(fā)展布局上，偏重于大城市和特大城市，中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展不夠；二在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，存在著對人的城鎮(zhèn)化的某種程度的忽視，沒有為轉(zhuǎn)移農(nóng)民市民化創(chuàng)造更多更好的制度條件，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化內(nèi)涵和質(zhì)量不高，半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象嚴重。因此能否借鑒國際城鎮(zhèn)化和我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的教訓(xùn)，走出一條大中小城市和小城鎮(zhèn)相互協(xié)調(diào)和多樣化發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路，至關(guān)重要。中國有大量的農(nóng)村人口，從長期來說，小城鎮(zhèn)對農(nóng)村人口具有更大的吸引力和吸納力，在小城鎮(zhèn)實現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，農(nóng)民更容易接受，也有助于實現(xiàn)工業(yè)、流通同現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效對接，使工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，通過重點發(fā)展小城鎮(zhèn)，使小城鎮(zhèn)成為中心城市的大后方，承接中心城市的功能調(diào)節(jié)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，緩解和減輕中心城市的壓力，從而促使中心城市在空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和聚集帶動效應(yīng)方面更加科學(xué)、合理。這樣才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)良性互動的“一體化”發(fā)展目標，并最終走出一條符合中國實際情況的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、大中小城市與小城鎮(zhèn)合理布局、協(xié)調(diào)發(fā)展”的新型城鎮(zhèn)化道路［3］（P76）。

當前及今后一段時間，是我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要時期，省直管縣體制改革其實是中國新型城鎮(zhèn)化道路的選擇，在城市發(fā)展布局上兼顧中小城市，重點是小城鎮(zhèn)。目前縣級單元聚集了全國新增城鎮(zhèn)人口的的54.3%，是城鎮(zhèn)化的重要層級，在縣域經(jīng)濟基礎(chǔ)上，發(fā)展依托縣城的新型城鎮(zhèn)化，重新規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)，逐步形成以中心城區(qū)、重點鎮(zhèn)和中心村為基礎(chǔ)的縣域范圍內(nèi)功能互補、協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系，發(fā)揮縣城中心區(qū)的集聚和輻射功效，以重點鎮(zhèn)和中心“村”為結(jié)點，推進農(nóng)村人口就地城鎮(zhèn)化，必將有效提高新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量。前段時間出臺的國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案中，確定了省、市、縣、鎮(zhèn)不同層級及東、中西不同區(qū)域共62個地方開展試點，并以中小城市和小城鎮(zhèn)為重點。這足以說明中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略布局正在發(fā)生轉(zhuǎn)變。因此各級政府部門一定要更新觀念，走出傳統(tǒng)認識誤區(qū)，深入領(lǐng)會新形勢下中央推進新型城鎮(zhèn)化的精神實質(zhì)，從戰(zhàn)略上把握新型城鎮(zhèn)化與省直管縣改革在內(nèi)容上的高度關(guān)聯(lián)，將省直管縣體制創(chuàng)新置于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展這一大背景下，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢和特征，凝聚改革共識。既要在思想觀念上兼顧中小城市，重視縣域的發(fā)展，更要在政策設(shè)計上去“城市偏好”，以行政體制創(chuàng)新沖擊城鄉(xiāng)二元體制，促進農(nóng)村城鎮(zhèn)化。

（二）統(tǒng)籌兼顧，建立完善的利益協(xié)調(diào)機制

協(xié)調(diào)利益關(guān)系通常存在事前控制與事后補救兩種基本方式。事后補救一般是在制度創(chuàng)新已經(jīng)造成了利益沖突以后，通過采取一些補救性的措施，使利益重新回歸均衡狀態(tài)。相對事前補救，事后補救意味著一定時期放任利益沖突的發(fā)生，這不可避免地會降低制度效率，阻礙制度創(chuàng)新可能帶來的經(jīng)濟與社會發(fā)展。因此，要注重事前控制，即在制度創(chuàng)新階段，加強調(diào)研，全面、科學(xué)、客觀地認識省直管縣改革制度創(chuàng)新中的關(guān)聯(lián)和相互依賴關(guān)系，充分預(yù)見各種可能的利益沖突，統(tǒng)籌兼顧，整體設(shè)計，最大限度的實現(xiàn)利益之間的協(xié)調(diào)，從源頭上切斷利益沖突的可能性。同時，在新制度實施試點中，加強追蹤和調(diào)研，如果發(fā)現(xiàn)實踐中存在著利益沖突，及時采取事后補救，最終達到實現(xiàn)利益協(xié)調(diào)。

1.發(fā)揮中央政府在制度創(chuàng)新中的主導(dǎo)作用，確保制度公正。我國特殊的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境決定，中央政府是省直管縣制度創(chuàng)新的主導(dǎo)。在改革目標選擇中，中央政府既要從國家和民族的根本利益出發(fā)，超越狹隘的部門和地區(qū)利益，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，擺脫既得利益的干擾；又要避免“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的短期草率行為，從全局出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧各方利益，確保制度不是服務(wù)于特權(quán)階層，確保制度創(chuàng)新不為強勢人群所左右，成為少數(shù)人維護和擴大自身利益的工具?！暗胤秸纫P(guān)心眼前利益，更要將眼光放長遠，應(yīng)在考慮本地實際情況和能力的條件下，積極配合中央政府進行制度創(chuàng)新。為防止地方政府過度追求區(qū)域利益可能造成的宏觀調(diào)控政策的減效或失效，可以通過經(jīng)濟和法制建設(shè)，適當強化中央政府的權(quán)威以及對地方政府的約束，并通過建立上下級政府間的治理制度，以規(guī)范各種主體獲取其制度規(guī)定內(nèi)的合法凈收益的行為”［4］（P30）。

2.建立合理的利益共享和成本分擔機制。如前所述，省直管縣體制改革是對行政權(quán)力的重新分配，涉及到原有利益格局的變化。在各層級政府事權(quán)沒有很好劃分前，要使省直管縣體制創(chuàng)新順利推進，取得好的效果，必須建立合理的利益共享和成本分擔機制，使改革中所涉及到的不同利益主體的制度創(chuàng)新凈收益的差距縮小，利益差別得以協(xié)調(diào)，這樣才能把各級政府參與體制改革創(chuàng)新的積極性充分調(diào)動起來，形成合力。中央政府在省直管縣體制改革中付出成本小，但卻通過財稅分享了大量的制度創(chuàng)新收益。因此中央政府應(yīng)考慮把獲得的收益分出一部分讓省級政府共享。省級政府作為省內(nèi)制度創(chuàng)新的主導(dǎo)者，其擁有創(chuàng)新收益的分配權(quán)，因此其在改革中的利益保障不成問題。但如何處理和分配地級市和省直管縣這兩者的利益，能夠做到既在利益分配上更多地向縣域傾斜，這原本就是省直管縣改革創(chuàng)新的初衷，調(diào)動縣這一層級改革發(fā)展的積極性，又能在一定程度上兼顧地級市的發(fā)展，以盡可能降低地級市的抵觸，這是最難辦的。對此，省級政府要考慮把自己制度創(chuàng)新收益適當分出一部分給地級市，彌補地級市可能受損的利益；另外，要減少地級市原有的財政支出項目，使財力與事權(quán)能夠真正相適應(yīng)。因為地級市財政已經(jīng)失去了省管縣財政收入支配權(quán)，所以地級市也不應(yīng)該再承擔對縣的配套資金，而應(yīng)由省級政府進行全省統(tǒng)籌。確實需要由地級市承擔的公共服務(wù)職能，省、縣應(yīng)對地級市進行財政補償。

（三）加快頂層制度整體設(shè)計，化解制度沖突

走出省直管縣體制改革“創(chuàng)新—效果悖論”困境的根本出路在于積極進行制度改革，增加制度有效供給，盡可能減少制度供給與需求錯位以及所造成的沖突和不利后果。為此中央政府要加強省直管縣制度創(chuàng)新的頂層設(shè)計，優(yōu)化政策方案，在不損害地方政府根本利益的基礎(chǔ)上為省直管縣制度創(chuàng)新創(chuàng)造更加有利的條件。

1.準確定位各級政府的角色。由于路徑依賴和博弈等因素的影響，政府在制度創(chuàng)新中往往會以是否能實現(xiàn)經(jīng)濟效率的最大化，作為新的制度創(chuàng)新的起點，這實際上是政府職能定位上存在的偏差。政府僅“把自己的職能定位在管理經(jīng)濟、促進經(jīng)濟發(fā)展上，相對忽視了經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的公共服務(wù)的職能”。而設(shè)計制定省直管縣的有效制度，恰恰需要抓住簡政放權(quán)這一核心，突出政府公共服務(wù)職能。只有政府準確定位，才有助于增強制度創(chuàng)新的決心，推進制度變革。中央政府應(yīng)當在各地試點探索的基礎(chǔ)上，合理劃分中央和地方的財權(quán)和事權(quán)，從而科學(xué)設(shè)定地方政府的職能，并在此基礎(chǔ)上加強宏觀指導(dǎo)，在適當?shù)臅r候出臺比較穩(wěn)妥的制度方案，如具體的法律法規(guī)和政策文件，以保證改革的推進力度和效果。省級政府應(yīng)著力把大量的行政審批權(quán)限和經(jīng)濟管理權(quán)下放到縣級行政單位，并切實負起規(guī)劃發(fā)展、政策指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)督的職責(zé)。市尤其是直管縣政府要貫徹執(zhí)行中央和省制定的政策法規(guī)，在促進本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，重點完善社會保障體系和管理體系，加強公共服務(wù)體系建設(shè)，著力解決民生問題，強化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)，增強處置突發(fā)公共事件與社會治安綜合治理的能力?？傊?，要各司其職，避免事權(quán)劃分不合理，職能錯位交叉可能造成的沖突。

2.進行必要的行政區(qū)劃和行政體制的配套改革。省直管縣改革要深入推進，不能單純停留在簡政放權(quán)上，還必須進行行政區(qū)劃和行政體制的配套改革，否則就會出現(xiàn)新的制度創(chuàng)新與現(xiàn)有制度環(huán)境之間的不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)，從而使制度創(chuàng)新的實際效果大打折扣。第一，針對目前省級政府的管理規(guī)模和幅度相對較大這一弊端，要適當增加省級政府的數(shù)量，具體可以采取增設(shè)直轄市、分拆和重組等方式實現(xiàn)這一目標。第二，調(diào)整和優(yōu)化縣級行政區(qū)劃設(shè)置。地方行政資源與經(jīng)濟資源配置的高效率，離不開縣級行政區(qū)劃設(shè)置的科學(xué)、合理。針對目前存在的問題，可以通過適當合并過小的縣、逐步減少鎮(zhèn)鄉(xiāng)建制，或者創(chuàng)建新市制，使少部分強縣升為地級市、縣域的強鎮(zhèn)升為鎮(zhèn)級市，達到逐步減少行政層級，實現(xiàn)縣域城鎮(zhèn)化的目的。第三，調(diào)整和完善垂直管理體制，進一步理順和明確權(quán)責(zé)關(guān)系。垂直管理有它的特殊功效，但不能過于夸大，不能一出現(xiàn)問題，就想通過垂直管理來解決；另外，現(xiàn)有的垂直管理模式也需要改革，與簡政放權(quán)相適應(yīng)，目前垂直管理部門不應(yīng)再繼續(xù)擴大，而應(yīng)當逐漸調(diào)整或減少。要進一步明確垂直管理部門與市縣政府的關(guān)系，應(yīng)切實按照改革要求，建立起明確分工，落實責(zé)任，加強溝通，相互支持，協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的工作配合和銜接機制。

［1］黃錕.中國農(nóng)民工市民化制度分析［M］.北京：人民大學(xué)出版社，2011.

［2］張占斌，蘇珊·羅爾.中國新型城鎮(zhèn)化背景下的省直管縣體制改革——訪國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)教研部主任張占斌教授［J］.經(jīng)濟社會體制比較，2012，（6）.

［3］朱進芳.逆城市化何以能成為新型城鎮(zhèn)化的助力器［J］.理論建設(shè)，2013，（4）.

［4］楊云善.新生代農(nóng)民工市民化制度創(chuàng)新的博弈分析［J］.信陽師范學(xué)院學(xué)報，2013，（2）.

（責(zé)任編輯葉劍鋒）

朱進芳（1972—），女，河南汝州人，信陽師范學(xué)院當代馬克思主義研究所副研究員，主要從事行政管理研究。

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1671-7155（2015）01-0030-05

2014-10-15

2014年度河南省政府決策研究招標課題“新型城鎮(zhèn)化背景下縣城發(fā)展現(xiàn)狀、趨勢及對策”（項目編號：2014231）暨河南省教育廳2014年人文社會科學(xué)應(yīng)用對策研究“三重”專項“新型城鎮(zhèn)化實行制度化治理的必要性、困境與對策”（項目編號：2014—DC—173）的階段性成果。