尹浩，陳偉東

（1.長江師范學院政治與歷史學院，重慶　涪陵　408100；2.華中師范大學湖北城市社區(qū)建設研究中心，湖北　武漢　430079）

整體性社區(qū)：城市基層社會治理的可行性分析

尹浩1.2，陳偉東2

（1.長江師范學院政治與歷史學院，重慶涪陵408100；2.華中師范大學湖北城市社區(qū)建設研究中心，湖北武漢430079）

中國國家治理語境下，采用何種治理思想安排，既能推動行政組織的縱向到底與權力下滲，又能促進社區(qū)居民自治體系橫向到邊組織整合的過程？便成為值得學界認真思索的理論與實踐命題。沿襲該問題意識，通過對治理理論的類型梳理與回顧，在借鑒吸收了自組織與整體性治理理論基礎上，結合中國城市社區(qū)治理的最新事實，嘗試著勾勒出中國城市社區(qū)的有效治理結構，提出整體性社區(qū)分析模型，以期待對未來中國城市社區(qū)治理結構及其相關理論提供參考和批判。

整體性社區(qū)；治理；碎片化；城市社區(qū)

一、問題的提出

20世紀90年代初期的基層社會的直接選舉曾被認為是中國民主憲法治理的開端，是培育中國民主的生長點，也被規(guī)劃為自下而上由基層民主擴展到政府管理中層民主的理想道[1]。然而經過近20年嘗試，基層民主選舉的聲音漸漸衰弱下去，而被基層治理的聲音所壓倒。中國人文社科研究的重要特點在于注重時效性，具體體現為“政策導向式"，即人文社科類研究導向多以重大公共政策的出臺為研究邏輯起點。因此，隨著黨的十八屆三中全會提出的要“推進國家治理體系和治理能力現代化”目標的設置，治理一詞的使用更是達到前所未有的高度。國內學界據此反思得出中國社會管理的基礎不同于西方社會管理建構在選舉式民主的基礎上，更應該是一種治理式民主[2]，治理“作為一種具有影響力的思想觀念在某種程度上正在塑造著中國政治轉型的方向和進程”[3]。

按照國家要市場要社會三分法，治理理論可以劃分為以社會為中心的治理理論，以市場為中心的治理理論，以組織網絡為中心的治理理論及以國家中心的治理理論4大類。盡管理論分析進路不同，描摹的重點有別，但在城市社區(qū)建設方面，值得追問的是，國家權力介入基層社會共同體建構的可能，威權國家體制是否能夠保持對城市基層社會自我治理的足夠敏感，是否能夠銜接社區(qū)居民自治？換言之，中國國家治理語境下，采用何種治理思想安排，既能推動行政組織的縱向到底與權力下滲，又能促進社區(qū)居民自治體系橫向到邊組織整合的過程？便成為值得學界認真思索的理論與實踐命題。沿襲該問題意識，筆者通過對治理理論的類型梳理與回顧，在借鑒吸收了自組織與整體性治理理論基礎上，結合中國城市社區(qū)治理的最新事實，嘗試著勾勒出中國城市社區(qū)的有效治理結構，提出整體性社區(qū)概念與分析框架，以從新的角度上回答學術界所探討的威權國家體制與社區(qū)有效治理之間的張力，國家行政權力下滲與居民自治權意識緊張等困境，也試圖為中國城市社區(qū)建設提供理論上的增量儲備和批判對象。

二、理論基礎：希爾斯的整體性治理理論

針對后工業(yè)社會進程中，行政官僚科層體系因過度分工和部門主義誘導產生的有意或無意的管理碎片化等困境，英國學者希爾斯發(fā)表了《整體政府》等系列著作，主張建構整體性治理機制，實現無縫隙的，以公民需求為中心的公共服務體系[4]。

（一）核心命題與理論框架

整體性治理強調政府在治理過程中應發(fā)揮主導作用，倡導公共部門縱向權力整合，同級部門或區(qū)域的合作以及公私整合，以解決公共服務供給效率低下問題。為此，?？怂固岢隽苏缃缯鲜菓獙χ卫硭槠?、解決現代復雜多元性社會問題（complex problems that cut across these boundaries）之道[5]這一核心命題及其四個具體命題，即一是認為組織連接紐帶的差異性和多元性決定了組織協調方式的多樣性，多元組織的性質決定了沖突類型的復雜和多變，這些沖突正是造成碎片化的重要根源，也是對整合具體策略的客觀要求；二是相比于領主政府、碎片化政府、漸進政府三種類型，整體性政府因突破了現有官僚科層制功能原則創(chuàng)設組織架構的嘗試，改變了以往任何社會狀態(tài)組織結構運行的規(guī)律，被認為是目標和手段高度統(tǒng)一的理想型運行模式；三是整體性政府強調政府縱向層級、部門橫向功能與公私部門多維度的整合戰(zhàn)略[6]；四是整體性治理的完成要經過協調、整合、相互嵌入三個運行階段，其中，協調治理階段主要是組織間合作的前提準備，組織間的聯絡以對話聯絡機制、信息共享機制為主，而在整合階段則側重政策執(zhí)行，建立權責劃分、共擔風險機制，目標指向為合作的無縫隙體系，最后相互嵌入階段則是指根據任務指向，組織間建立長期戰(zhàn)略聯盟、同盟甚至是組織合并，創(chuàng)設新的組織結構形態(tài)[7]。

（二）理論啟示與分析限度

整體性治理理論為改善政府部門間關系與基層社會的可持續(xù)發(fā)展提供了新思路。中國基層社會的發(fā)育、發(fā)展滯后跟傳統(tǒng)共同體的解體，社會生活共同體重組未完成有關。理論界在探討破解這一困境時，要么從社會重組，重建公共文化生活理念出發(fā)[8]，要么借助公民社會理論或合作治理的視角[9]探討基層社會的生長邏輯。前者的假設在于社會公共文化的消解是導致基層社會無序，基層社會發(fā)育遲緩的誘因;后者假設政府部門掌握著社會發(fā)展所需要的大量關鍵資源，公民社會組織的成長需要假以政府力量的扶持，但相同點在于都沒有對基層社會發(fā)育成功后的可持續(xù)發(fā)展作深入討論，缺少對政府部門間關系碎片加重社區(qū)碎片化這一事實做重點分析。整體性治理則以政府部門功能整合為邏輯，主張公私合作改善政府與社會組織之間的關系，建立合作持續(xù)機制，這為破解公民社會組織以及重建公共文化生活之后的可持續(xù)發(fā)展性提供了理論啟示。

但相比于西方社會發(fā)展，我國社會發(fā)展較為滯后，而整體性治理理論是建立在社會發(fā)展成熟基礎上的產物，用于我國社會管理的指導也具有一定的限度。西方資本主義工業(yè)文明發(fā)展上百年，工業(yè)大生產初期出現的傳統(tǒng)共同體瓦解而導致的社會公共性消解問題已經得以解決，社會的重建和重組已經完成，社會基礎和公民社會發(fā)展完善，社會組織化水平和社會自身的整合程度高。與此相對，迅速卷入全球化進程中的中國,受大工業(yè)生產、城市化進程、后現代工業(yè)時代和風險社會等綜合影響，既有歐美發(fā)達國家現代化初期所面臨過的難題，也有他們后工業(yè)化的某些社會特征。在社會治理上，我們既有政府部門分割而出現的功能分散化、破碎化困境，也有社會自身碎片化帶來的壓力。在社區(qū)治理上，我們面對社區(qū)自身結構的碎片與政府功能的分散雙重疊加影響，整體性治理所倡導的無縫隙的政府只能解決部分特殊群體的公共服務問題，但對于碎片化社區(qū)結構的改善卻無多少裨益?？梢哉f，建構整體政府也好，協同性政府、服務型政府也好，其實質都是試圖通過政府部門職能的變革，部門權力和資源投入運作方式的改變，推動社區(qū)和社會的自我良性發(fā)展。然而，僅從政府部門自身角度變革遠遠不夠。在社會發(fā)育不全的背景下，即便政府部門職能有效整合、公共權力退出社會領域，社區(qū)居民自治的能力也不能自然發(fā)育生長，換來的也可能是“霍布斯叢林法則”肆虐橫行，社會和社區(qū)結構更加支離破碎。如何實現基層社會的再整合？“現代社會是一個組織化的社會,組織化的力量不僅能整合多方分散化的資源,而且能有效避免個體單獨行動帶來的無序、沖突和矛盾”[10]。換句話說，社區(qū)公共規(guī)則的構建更需要的是居民的參與和認同，組織化過程中需要培育和發(fā)展公共理性，唯有此，社會生活共同體的烙印才能持久。

三、整體性社區(qū)分析模型的建構

社區(qū)（共同體）概念發(fā)展至今，數量多達200多種，形態(tài)各異，然而共同體內成員之間形成緊密關系及其心理歸屬仍然是其不變的核心要義，而這恰恰表現出共同體整體性與有機統(tǒng)一性本質屬性。縱觀共同體概念發(fā)展學術史，我們可以看出無論是傳統(tǒng)共同體還是現代社會共同體，都具有整體性的基因。當拋棄這個基因時，共同體（社區(qū)）內容和運行方式也將發(fā)生根本改變。

（一）概念由來與內涵

隨著“單位社會”的解體，“單位人”被迫轉向為“社會人”，原來由單位行政權力整合的城市社會蕩然無存，取而代之的則是社會人在社區(qū)空間場域的集聚，而這種集聚并未形成公民共同體，出現了“居民的公共支持和社會支持雙向不足”[11]困境，集中表現為在城市社區(qū)中出現了鄰里互不熟悉，老死不相往來，社區(qū)內各類組織互不交往，因爭奪社區(qū)有限的活動空間和人力資源摩擦不斷，社區(qū)倡導的有機系統(tǒng)性特征逐漸被碎片無序所代替。如何有效整合碎片化的社區(qū)?學界往往從社區(qū)建設的模式、治理工具和方式上予以探討，提出了外源性發(fā)展到內源性社區(qū)建設、外部給予到內部放活戰(zhàn)略方向轉移[12]、建構社區(qū)自組織整合網絡[13]、“社區(qū)治理共同體”、“社區(qū)協同治理”等合作共治理念[14]。黨的十七大、十八大報告在政策層面上也表達要借助國家權力的“在場”，依靠國家及其執(zhí)行機構的資源和能力，培育和發(fā)展基層社會[15]，通過提升社區(qū)自治能力水平，構建社區(qū)治理體系，提高社區(qū)組織化水平，整合碎片化社區(qū)的意圖。

這里，我們可以將整體性社區(qū)概念界定為：與碎片化社區(qū)相對，是對未來城市社區(qū)發(fā)展的暢想，是不同類型的社會組織彼此依托、相輔相成，共同構筑起社區(qū)公共生活的完整空間，是政府部門、社區(qū)和社會組織三個治理主體間合作過程中，滿足居民公共服務需求，實現自治能力提升的理想型社會生活共同體狀態(tài)。整體社區(qū)意味著要主動培育社區(qū)組織，提高社區(qū)組織化水平，整合分散化的社區(qū)結構，實現社會生活共同體的理想目標。整合是事務之間由分散走向聯合的過程，各類整合方式和整合工具是實現社區(qū)有機性、整體性治理的重要組成部分。相比于整體性政府理論，整體性社區(qū)概念主要針對的是社區(qū)結構碎片化，其背后的邏輯也不同于整體性政府的部門主義和空心化，而主要側重于公共理性缺失，同時也照顧到了治理主體功能碎片化對社區(qū)結構碎片化的負面影響，在理論目標上力圖對社區(qū)居民自治空轉的背后邏輯做出闡釋，并重點回應“國家權力滲透下基層社會何以自治”這一問題。在運行機理上，整體性政府是依據民眾分類、要素整合原則，而整體性社區(qū)強調的是居民需求導向和強調社會組織整合，關注居民自組織能力提升（如表1）。

表1　整體政府與整體社區(qū)對比表

（二）分析框架

整體性社區(qū)的實現依據部門功能整合、社會組織網絡平臺和社區(qū)自組織網絡三個條件，涉及政府部門、社會組織與社區(qū)自組織三大行動主體三者之間呈“倒三角”關系（如圖1）。正三角穩(wěn)定性強，但缺乏活力，而倒三角穩(wěn)定性弱，若要立足必須如陀螺般旋轉起來，而且要持續(xù)給力。按照力學原理，施動力主要包括外部推力和內部拉力兩種。以此類比，政府部門的項目整合機制是整體性社區(qū)建設的原動力，也是實現社會組織網絡平臺整合的外部推動力；社區(qū)內各類組織關系的協調和整合機制直接決定著社區(qū)自組織網絡良性的發(fā)展，是實現整體性社區(qū)的立足點，而社會組織組織網絡平臺的整合機制，將為整體性社區(qū)提供豐富多樣的個性化服務和社區(qū)內社團自治發(fā)展的有關技術能力、資源支撐，是整體性社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的網絡平臺，為社區(qū)公共生活的生長提供強勁的拉力。牛頓經典力學原理表明，當力不一致的作用于物體時，力之間就會對施力對象產生壓力，并造成物體的形變。當壓力持續(xù)增強作用于固體物體上時，會逐漸使其變形，直至將其撕裂。同樣，在社區(qū)建設中，政府部門功能的分散化、碎片化，加之社區(qū)自組織網絡體系發(fā)育遲緩，社會組織網絡未形成，社區(qū)的公共生活在立足點不穩(wěn)，拉力不強的情況下，有面臨因政府部門施動力相互沖突而被撕裂的危險。從另一方面來說，如果社區(qū)自組織網絡形成，碎片化的部門功能得以有效整合，社會組織網絡平臺開始運轉，三者合力將造就社區(qū)公共生活的穩(wěn)定運行，社區(qū)居民自治能力和自治水平將在三者共同的推拉之下，高速穩(wěn)定提升。具體而言，政府部門憑借政治權威和政策資源，應主動介入建構社會組織網絡體系，積極以培育為主引入為輔的運作模式，孵化技術支持與籌資類等居民急需的社會組織，借助項目整合治理工具，積極改變部門權力運行方式和資源投入方式，搭建資源對接平臺，為社會組織發(fā)展拓寬融資渠道，寓權威和責任于服務之中，促進社區(qū)社團和社會組織的可持續(xù)發(fā)展，提升社區(qū)自治能力和治理水平。

圖1　社區(qū)整體性治理的“陀螺”模型

（三）命題假設

根據整體性社區(qū)概念與分析模型，我們可以演繹推導出4個理論假設：

假設一：社區(qū)碎片化是工業(yè)化進程下傳統(tǒng)共同體消解的自然產物。

無論是西方還是東方，傳統(tǒng)共同體的消解是工業(yè)化進程自然的產物。工業(yè)化大生產的分工和協作機制打破了傳統(tǒng)共同體賴以存在的經濟基礎。當傳統(tǒng)共同體為基礎的自然經濟不復存在時，作為上層建筑的各類制度和文化會因此而變遷以另一種形式而存在。這種變遷不是一蹴而就，短時間內就可以完成，西方自1840年工業(yè)革命開始到西方社會完成現代化，歷經了兩百多年歷史。在走向現代化過程中，西方社會因傳統(tǒng)共同體瓦解新型共同體未建立，城市發(fā)展中有過一段以犯罪率高發(fā)為核心特征的社會失序階段。馬克思、恩格斯正是關注到了這個現象，作了城市的本質“既是資本主義罪惡最生動的體現，又是社會進步力量最充分發(fā)展的空間”的論斷[16]。中國現代化進程至今不到50年，正是處于大變革年代。在現代化過程中，同樣充滿因工業(yè)化帶來的社會碎片化而面臨著社會失序高風險。放置于城市社區(qū)中來看，我國在經歷了行政全面吸納社會階段以后，隨著市場經濟地位確立，社區(qū)成為了承擔社會包袱的主體，在經過了社區(qū)性質法律地位確立、制度職能建構、組織體系完善、硬件設施完善等階段以后，我國城市社區(qū)居民自治依然處于較低水平。尤其是隨著城鄉(xiāng)人口流動加快，個體化過程中傳統(tǒng)鄉(xiāng)村公共文化理念被消解，缺少公共理性因子的社區(qū)公共生活在與市場為代表的私域和以政治管理為代表的公域的互動中不堪一擊，淪為政治和市場的工具；要么被行政所吸納高度統(tǒng)一，缺乏活力;要么被市場所同化，被肢解的七零八散。

假設二：社區(qū)碎片化是基層政府權力過度滲透社區(qū)的動因。

強國家要弱社會格局下，社會易淪為國家治理的工具，而政府則成為替代社會組織服務居民的治理主體。換句話說，當社會主體還不具備有承擔責任的能力時，政府權力從社會領域的退出，會造成社會秩序的失序。放置于城市社區(qū)建設的歷程上來看，中國城市社區(qū)管理體制變革的實質是國家權力不斷下滲基層社會的過程，最明顯的表現為：打造了從基層政府貫穿到基層社會的完整的行政科層鏈條，填補了由于基層社會缺席的情況下而出現的社會管理真空;但是另一方面，隨著政府機構的膨脹和復雜性的社會事務不斷增多，政府部門目標任務在壓力性政治體制催動下，被層層分解并最終由社區(qū)兜底，社區(qū)成為了眾多部門交匯處。結果就是雖然這種由國家官僚機器控制手段帶來了公共治理秩序穩(wěn)定和諧，然而權力下滲的“內卷化”，也使社區(qū)工作向行政化、官僚化轉向，自治能力和自治水平更是難以提升。惡性循環(huán)下，政府權力難以從基層社會抽身而退，并會為實現穩(wěn)定的發(fā)展目標，依然具有“權力控制”下滲的沖動。

假設三：政府功能碎片化加重了社區(qū)負擔，加劇了社區(qū)碎片化整合的難度。

社區(qū)負擔加重，除了社區(qū)工作者本身工作能力相對低下主觀因素，客觀層面上社會組織發(fā)育不全，轉接政府服務和事務能力有限客觀因素以外，分散化、破碎化的政府功能有著不可推卸的責任。自2000年社區(qū)建設開始，尤其是隨著政府部門紛紛進社區(qū)運動推進，社區(qū)負擔飛速上漲，居民自治組織儼然成為了行政部門，依靠行政資源、憑借行政手段管理社區(qū)。當下所倡導的社區(qū)減負也只是短時間內減少了政府部門下社區(qū)檢查、開會與評比的次數，而如果對于減負存在的根源:部門主義和因分工、專業(yè)化過度導致的部門分散化問題沒有解決，減負行動更多層面上是一種政治儀式，而非改革措施。社區(qū)碎片化實質是居民個人關系網絡斷裂化的表現，是伴隨社區(qū)日常公共生活逐漸消解的過程，借助行政手段整合社區(qū)碎片化，不僅不會帶來社區(qū)整體性，反而會因政府部門治理的創(chuàng)新手段，而增加社區(qū)負擔，加劇社區(qū)自我療傷的難度。這也可以用來解釋，為什么社區(qū)減負存在越減越重，部門創(chuàng)新措施越多社區(qū)負擔越重、社區(qū)碎片化現象也越嚴重的困境。

假設四：政府部門主動介入社會組織化網絡的建構，同步推動政府功能協作是整體性社區(qū)得以實現的路徑和方向。

涂爾干、托克維爾、韋伯、帕特南、德魯克等理論學者，雖然分布在各個學科領域，研究方法各不相同，但都關注到了社會力量對城市發(fā)展的重要意義，他們幾乎都認同社會組織是城市社會發(fā)展延續(xù)的關鍵要素之一，換句話說，居民結社下的社團自治是城市社會發(fā)展的關鍵因子。域外社會建設的理論和經驗表明，社會組織化的程度越高，公共理性和社會資本發(fā)展也就越高，社會治理能力和自治水平也就越高。社團數量和結構是社會組織化的重要指標，更為核心的指標則是社會組織的網絡化水平。社會組織是有形的載體，而社會組織網絡并不是社會組織簡單的相加，而是各類組織之間形成的有機的互動聯系以及由此輻射和影響的人群。城市釋放了個人在不同層面上的成長空間，但城市強調的效率、理性和經濟利益，卻又淡化了個體的交往網絡，社會組織網絡彌補了城市社會發(fā)展的缺陷。所以說社會組織網絡的構建是未來城市社會發(fā)展的路徑選擇和方向。

四、結論

社區(qū)建設發(fā)展至今，在各級政府部門強力的介入和推動下，城市基層居民自治的制度空間、硬件設施和組織結構都發(fā)生了巨大變化，總體趨勢是向自主社會與居民自治能力提升邁進。但又由于這場運動的主導力量來源于政府部門，而非居民自身，社區(qū)建設呈現自上而下建構居民自治制度和組織體系的過程，這與其賴以運行的自下而上的居民認同存在很大鴻溝，尤其隨著社會環(huán)境和社會結構的不斷變化，社區(qū)居民需求日益分化，社區(qū)結構日益分散化、碎片化，這種局面不僅使行政權力整合社會的效果失去了往日的輝煌，而且分散化的治理主體還有加重社區(qū)碎片化的趨勢，由此導致了社區(qū)被分割，成為了各個職能部門競爭地盤、互相博弈而不是服務的空間。

針對社區(qū)治理碎片化困境，亟需社區(qū)公共文化與社區(qū)公共精神為方向的社區(qū)重建，而以組織及組織網絡形態(tài)為載體的居民互動關系則是兩者培育與成長的關鍵。王巍教授認為“社區(qū)制度建設歷程反映出的權力變遷規(guī)律是，政府通過官僚選擇的持續(xù)供給形成集權態(tài)勢，爾后有選擇性地先社會分權”[17]。但是通過研究，我們認為政府部門主動介入社會組織網絡化的建構，一方面確實是因政府權力整合的限度，而采取的選擇性的社會分權，促進社會組織網絡發(fā)育;但另一方面社會組織網絡建構的過程其實質也是在同步推動政府部門協作、部門權力和資源運行改變的過程。在政府這只“原初動力”的推動下，隨著公共理性精神和社區(qū)公共生活構建的完成，社區(qū)居民的社團創(chuàng)建將逐漸由外部引導推動，向自覺、自為構建轉變?？傊?，可以認為未來城市社區(qū)建設的成效一方面取決于制度建設與社區(qū)認同鴻溝的填補，另一方面也取決于社區(qū)居民關系網絡的良性成長。

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【責任編輯：張西山】

Holistic Community:on the Applicability of China's Urban Community Governance

YIN Hao1.2,CHEN Wei-dong2
(1.Yangtze Normal College,Fuling,Chongqing,408100;2.Hubei Urban Community Construction Research Cen鄄ter,Central China Normal University,Wuhan,Hubei,430079)

In the context of state governance,which governance pattern enables the administration and power to reach the grass-root level,and promote the unification of self-governance system at community level This question is worthy to be discussed on theoretical and practical level.After reviewing governance theories, this paper,on the basis of self-organizing and holistic governance theories,seeks to outline an effective governance structure for Chinese urban communities and put forward a holistic community analysis model with the purpose of offering some reference for China爺s urban community governance structure and relevant theories

holistic community;governance;fragmentization;city communities

D 693.62

A

1000-260X（2015）06-0080-06

2015-04-06

國家社科基金青年項目“失獨父母邊緣化的內在邏輯及其社會再融入的社會工作干預研究”(14CSH060）;國家社科基金項目“社會治理創(chuàng)新背景下社區(qū)矯正對象的社會支持評量、影響因素檢驗與政策倡導研究”（14CSH004）

尹浩，長江師范學院講師，華中師范大學博士研究生、湖北城市社區(qū)建設中心研究人員，從事城市社區(qū)建設研究；陳偉東，華中師范大學湖北城市社區(qū)建設研究中心主任，教授，從事城市社區(qū)建設研究。