摘要：經(jīng)濟的發(fā)展與環(huán)境的保護相輔相成，在發(fā)展經(jīng)濟的過程中需要對環(huán)境保護與資源利用進行高度的重視。秸稈焚燒一直都是一個老大難的問題，不僅僅是對資源的浪費，同時還會對環(huán)境產(chǎn)生破壞。在文中分析了秸稈焚燒的成因以及綜合利用，在此基礎(chǔ)上進一步明確了秸稈利用是社會永續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的需要，并如何對秸稈焚燒開展綜合治理提出了幾點建議。

關(guān)鍵詞：秸稈焚燒；利用；環(huán)境保護

環(huán)境問題是關(guān)系到人民生活質(zhì)量和身體健康的一件大事，因而“環(huán)境”成為了使用率較高的一個詞匯。2014年11月在北京召開的“APEC”會議和剛剛過去的抗戰(zhàn)70年閱兵式，北京周邊省份全部加入到“空氣保衛(wèi)戰(zhàn)”中，實現(xiàn)了藍天工程。由于前些年以犧牲環(huán)境為代價的高速發(fā)展，曠日持久的霧霾天氣席卷全國多個城市，現(xiàn)在環(huán)境治理成了各級政府的一項重要任務(wù)，有些省市已把環(huán)境質(zhì)量考核作為領(lǐng)導(dǎo)班子考核評價的重要內(nèi)容，并實行“一票否決”，嚴懲環(huán)境違法行為已成為全社會的責任。作為政協(xié)人資環(huán)委員會的一員，有責任為社會環(huán)境保護和資源利用奔走呼號。近期到農(nóng)產(chǎn)區(qū)調(diào)研，就秸稈焚燒對環(huán)境的污染以及如何治理和利用的問題，對一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了走訪調(diào)查。

一、秸稈焚燒成因與綜合利用

（一）秸稈焚燒之禍的成因

“國家大本，食足為先”，原來生產(chǎn)水平低的時候，農(nóng)作物產(chǎn)量低，隨之產(chǎn)生的秸稈也少。農(nóng)民用不上煤和電，除喂養(yǎng)牲畜和積肥外，基本全用于燒水做飯?，F(xiàn)在由于糧食產(chǎn)量增長迅速，農(nóng)業(yè)廢棄物也隨之大量增加，目前我國現(xiàn)狀是工業(yè)化利用水平還處在一個較低的水平，農(nóng)村勞動力大量進城，留守人員大多是老弱婦孺，嚴重制約農(nóng)業(yè)科技進步的發(fā)展，也讓秸稈利用在打捆、運輸?shù)瘸跫壄h(huán)節(jié)就受到勞動力的限制。

（二）秸稈再利用價值非常高

秸稈是成熟農(nóng)作物莖葉（穗）部分的總稱，通常指小麥、水稻、玉米、薯類、油料、棉花、甘蔗和其它農(nóng)作物在收獲籽實后的剩余部分。秸稈富含氮、磷、鉀、鈣、鎂和有機質(zhì)等，是一種具有多用途的可作為肥料、飼料、基料、原料和燃料利用的農(nóng)作物廢料，作為未來新興的生物質(zhì)能源，具有重要的商業(yè)化利用價值，它可以逐步替代不可再生、高污染、低效率的一次性化石資源。生物新能源作為一種可再生的綠色清潔能源，發(fā)展空間不容小覷。

（三）秸稈綜合利用的途徑

秸稈綜合利用的主要途徑簡單來說：作為肥料和飼料，適合農(nóng)戶和養(yǎng)殖戶操作；作為基料，適用于生產(chǎn)食用菌企業(yè)；作為工業(yè)原料，可用于造紙、制造酒精、建材和一次性食品包裝盒等產(chǎn)業(yè)發(fā)展；作為燃料，可直接用于發(fā)電節(jié)約煤炭資源；作為新型能源原料，可以利用發(fā)酵制取沼氣、生產(chǎn)新型燃料等?？傊斩捲谵r(nóng)業(yè)廢棄物中可綜合利用途徑非常廣泛。

二、秸稈利用是社會永續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的需要

隨著人類上千年的開采使用，地球上資源日漸枯竭，總有一天會消耗殆盡。據(jù)統(tǒng)計，我國每年僅農(nóng)作物秸稈和農(nóng)產(chǎn)品谷殼等就有7億多噸，就地焚燒不僅浪費資源，還導(dǎo)致嚴重的環(huán)境污染，造成人文環(huán)境的破壞。實踐證明，農(nóng)產(chǎn)品廢棄物循環(huán)利用，既節(jié)約能源資源，又減少了對生態(tài)環(huán)境的破壞和污染，變廢為寶。以山東龍力生物科技公司（國內(nèi)上市公司代碼002604）為例，該企業(yè)以玉米秸稈為原料，生產(chǎn)功能糖、淀粉及淀粉糖等產(chǎn)品，并循環(huán)利用功能糖生產(chǎn)中產(chǎn)生的玉米芯廢渣生產(chǎn)第2代燃料乙醇新能源產(chǎn)品，并將“吃干榨凈”后的廢渣再利用生產(chǎn)隔熱保溫建筑材料，取得非常好的經(jīng)濟和社會效益。這類企業(yè)的發(fā)展“不與人爭糧，不與糧爭地”，是目前通過農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用發(fā)展的典范。

黨的十八大報告提出“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠大計”。2013年中央一號文件明確提出要“加強農(nóng)村生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護和綜合整治，努力建設(shè)美麗鄉(xiāng)村”。保護好環(huán)境和資源，讓民眾呼吸上潔凈的空氣遠比單純GDP增加更有意義。

三、秸稈焚燒治理需要政府扶持與市場運作共同來完成

（一）秸稈焚燒治理是一個系統(tǒng)的工程

秸稈焚燒治理是一個討論了許久的話題，坊間、網(wǎng)間、兩會期間、科研單位、政府部門都在關(guān)注這個問題，對于秸稈焚燒問題，各地都重拳出擊，下大力氣進行整治，通過建沼氣池、建發(fā)電廠等措施開發(fā)秸稈再利用，然而每到糧食收割時節(jié)，焚燒現(xiàn)象依舊頻現(xiàn)，為什么秸稈焚燒是一個屢禁不止的問題。這說明看似簡單的秸稈焚燒問題背后，是一個涉及多主體、多鏈條、多行業(yè)的系列問題，絕不是靠環(huán)保部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府單兵突進就能解決的問題，絕不是一紙文件、一個禁令、一份責任狀就能解決的問題。需要“頂層設(shè)計”和“微觀治理”有機結(jié)合才能完成。

以往全國各地在秸稈焚燒問題上，基層政府部門主要采用行政手段進行懲處，雖說行政手段的“蹲、守、抓、堵”的確取得了一些成效，但在巨大的行政成本下，并沒有達到理想的效果，還易引發(fā)民怨。這說明單靠環(huán)保部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府是解決不了問題的，以往專家、學(xué)者發(fā)表的觀點基本上是站在一個部門、一個行業(yè)或農(nóng)村現(xiàn)狀來談，難免帶有一定的局限性和缺乏協(xié)調(diào)性。由于這種局限性，造成了部門各行其是，各掃門前雪，形不成一種合力，治理只是在局部產(chǎn)生作用，達不到根治的效果?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下有些事情不可能單靠一個部門就能來完成，要達到根治，就必須是一個由多主體參與的具有系統(tǒng)性聯(lián)動的集體行動，是一個系統(tǒng)的工程。只有靠各個部門、各個環(huán)節(jié)的有機結(jié)合，由政府引導(dǎo)，借助市場手段，調(diào)動農(nóng)民和社會經(jīng)濟組織多主體積極參與共同完成，“各炒一個菜，共辦一桌席”才能發(fā)揮出合力的功效。

（二）秸稈焚燒治理需要用“組合拳”來完成

秸稈作為一種可以廣泛利用的資源被破壞從而形成禍患、且久治不愈。這種現(xiàn)象說明，秸稈焚燒治理絕不能僅靠行政手段，更要靠扶持政策的推動和借助市場手段來完成。從經(jīng)濟利益上講，秸稈是否焚燒的關(guān)鍵在于農(nóng)民利益和秸稈利用企業(yè)的利益。市場經(jīng)濟環(huán)境下的經(jīng)濟主體都是“理性人”，所以秸稈治理要在法治建設(shè)的同時，運用好政策，用市場經(jīng)濟的手段，通過價值取向來引導(dǎo)農(nóng)民，用“疏”的方式把農(nóng)民的秸稈負擔轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的秸稈利益。

我認為秸稈焚燒治理的總體思路應(yīng)該是：1、統(tǒng)一思想認識，解決眼前利益和長遠利益的矛盾。有些地方政府在秸稈焚燒問題上缺少規(guī)劃，平時不作為，到了農(nóng)收季節(jié)才開始抓禁防工作，主要采取行政處罰方式解決眼前問題，重“堵”輕“疏”。許多地方注重招商引資，以大項目帶動經(jīng)濟發(fā)展，忽視了環(huán)境保護和資源利用類小微企業(yè)的發(fā)展。秸稈綜合利用企業(yè)雖不能帶來巨大的稅收效益，但作為一個新興產(chǎn)業(yè)會產(chǎn)生非常好的社會效益，近，可以為農(nóng)民增收，解決污染問題；遠，則是為后人保護資源和環(huán)境，是為子孫后代造福的大工程。2、解決好制度設(shè)計問題。把中央部委相關(guān)的條狀法規(guī)政策與地方政府的塊狀行政政策密切結(jié)合起來。治理政策的出臺和落實要靠各部門協(xié)調(diào)，全社會的共同責任來完成，以往存在的部門不配合，互相推諉，各行其道的問題，要靠“頂層設(shè)計”來消除這種障礙，提升辦事效率。3、解決收集秸稈儲運問題。秸稈收集儲運問題已成為制約秸稈產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的主要瓶頸，是解決秸稈焚燒問題的關(guān)鍵。這個關(guān)鍵性問題不解決，談其大規(guī)模提高秸稈綜合利用率都是一句空話。4、解決利用滯后特別是工業(yè)化利用滯后的問題。目前農(nóng)業(yè)保持持續(xù)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)，農(nóng)業(yè)廢棄物增加與綜合利用滯后形成矛盾，在宏觀上需要用政策調(diào)動社會力量積極參與秸稈綜合利用，注重工業(yè)與農(nóng)業(yè)的互動發(fā)展。5、扶持合作經(jīng)營、聯(lián)戶經(jīng)營、家庭農(nóng)場經(jīng)營，以規(guī)?；苿訖C械化，解決無勞動家庭秸稈撿收、運輸困難的問題。6、解決涉農(nóng)政策碎片化問題，對現(xiàn)有涉農(nóng)和環(huán)境保護方面的財政資金進行整合歸并，調(diào)整投入方式，使秸稈焚燒治理和農(nóng)民增收之間形成直接關(guān)聯(lián)關(guān)系，為環(huán)境保護制定激勵性政策。7、解決好農(nóng)機具生產(chǎn)企業(yè)的發(fā)展問題。國內(nèi)農(nóng)機具生產(chǎn)技術(shù)存在留茬過高，多數(shù)沒有秸稈粉碎拋撒裝置，壓塊技術(shù)不能達到秸稈收儲的需要，對秸稈利用的后續(xù)環(huán)節(jié)產(chǎn)生影響，同時也存在價格和農(nóng)民收入不配比的問題，通過對先進機具獎補的促銷方式，淘汰落后機具的生產(chǎn)。8、把秸稈綜合利用納入到轉(zhuǎn)方式，調(diào)結(jié)構(gòu)的整體規(guī)劃工作中，在產(chǎn)地考慮秸稈收集半徑的問題，合理配置建立秸稈利用企業(yè)，節(jié)約收購運輸成本，使行業(yè)發(fā)展形成一個良性循環(huán)。

四、科學(xué)的補助政策是秸稈焚燒治理的“發(fā)動機”、“助推器”

秸稈綜合利用從目前實施的情況看，是社會效益、環(huán)境效益遠大于經(jīng)濟效益。單純從經(jīng)濟角度看，目前企業(yè)經(jīng)營和農(nóng)民利用的積極性都是很低，有些只能靠政府補貼才能維持。也就是說治理秸稈焚燒問題單純依靠行政禁令或市場手段都是不可能完成的，必須依靠政府的引導(dǎo)和扶持政策的強力推動才能完成。在財政資金存量既定、增量有限的情況下，特別是地方財力較差的地區(qū)，怎樣行之有效的運用補貼政策，把解燃眉之急轉(zhuǎn)化成為長效治理機制。

（一）加快推進財政補助政策的完善

政府補助有利于催生行業(yè)的興起，政策帶動市場，市場引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。目前各級政府都在探索、研究和調(diào)整財政支農(nóng)惠農(nóng)思維方式的轉(zhuǎn)變和制度創(chuàng)新，整合已有的涉農(nóng)政策，廢止一些重復(fù)和低效的補助形式。2014年，財政部已出臺專項補助新政，合并和廢除部分項目，整合將讓補助政策更加科學(xué)規(guī)范，更有針對性、可操作性。我認為在整合專項補助資金項目的同時，還應(yīng)調(diào)整扶持方向，凸顯社會發(fā)展新需求。目前財政的涉農(nóng)補助主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)增收上，在農(nóng)業(yè)廢棄物利用方面，雖然也有沼氣和秸稈能源化利用補助項目，但從項目和資金數(shù)量上都占比很小，政策面對生態(tài)農(nóng)業(yè)和環(huán)境方面的投入甚微，起不到放大財政資金調(diào)控作用的功效。

要完善財政補助政策，首先要解決涉農(nóng)政策碎片化和投入方式問題。有些地方對秸稈機械化還田每畝按照8至12元不等的標準給予補貼。目前農(nóng)村勞動力缺乏，用人成本遠遠大于補貼，如果做到秸稈的機械化還田，農(nóng)民還要拿出數(shù)倍于補貼的錢才能完成。類似這種補助結(jié)果是政府掏了腰包，農(nóng)民還不滿意，效果還沒達到。目前有些地方政府對企業(yè)的財政補助資金也存在投向問題，補助對接項目主要流向了當?shù)剌^有影響的成熟企業(yè)。對于那些投資大、周期長、微利甚至虧損的秸稈利用企業(yè)，政策推動力度不夠。秸稈綜合利用企業(yè)僅憑社會力量投資興辦很難做到，必須在土地、稅收、財政、金融等方面給予政策支持。要做到政府為主導(dǎo)，科學(xué)運用行業(yè)補助政策，妥善解決農(nóng)民利益和秸稈利用企業(yè)的效益問題，調(diào)動社會力量積極參與，才能實現(xiàn)秸稈綜合利用可持續(xù)發(fā)展。

（二）科學(xué)界定政策的支持范圍

要破解秸稈焚燒之困，首先要從政策面上研究制定秸稈焚燒治理體系的支持范圍，以保護農(nóng)民利益和促進秸稈利用企業(yè)健康發(fā)展為基點設(shè)立補助項目?？傮w框架：一是以價格為杠桿，把秸稈回收當作農(nóng)民增收點。仿照糧食收購最低保護價制度來激勵秸稈回收，防止經(jīng)營公司壓價，挫傷農(nóng)民積極性；二是政府應(yīng)根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，可在糧食收購站附近建立秸稈回收站，把糧食收購和秸稈回收結(jié)合起來；也可建立秸稈垛儲集散地，由政府組織清運，解決家庭收儲運輸困難問題，為工業(yè)化綜合利用提供條件；三是研發(fā)補助。支持生產(chǎn)廠家研發(fā)、生產(chǎn)便于操作、有利于秸稈回收利用的低成本農(nóng)機設(shè)備，通過對先進機具獎補的方式，淘汰落后機具的生產(chǎn)；四是農(nóng)機具購置補助。結(jié)合現(xiàn)有農(nóng)機購置補助政策，增加以舊換新等內(nèi)容，提高補助標準，讓農(nóng)民少拿錢、辦大事，促進機械化的推廣普及；五是采取“以獎促治”的方式，制定切實可以達到設(shè)計效果的補助政策，直接獎補低茬收割或粉碎還田的農(nóng)戶，從源頭上解決秸稈焚燒問題；六是結(jié)合高標準農(nóng)田建設(shè)資金，整體推進對農(nóng)業(yè)田間道路的整修，保障機械設(shè)備能夠到達田間地頭，提升機械化操作空間；七是結(jié)合節(jié)能減排、新能源發(fā)展、循環(huán)經(jīng)濟支持政策，制定適合秸稈綜合利用生產(chǎn)加工企業(yè)的支持政策，為秸稈回收利用打開通道。

為促進環(huán)境治理和節(jié)能減排，最近成品油消費稅連續(xù)上調(diào)，可從提高收入中拿出一定比例作為獎補資金對接秸稈綜合利用的各個環(huán)節(jié)，解決農(nóng)民利益和企業(yè)生產(chǎn)成本這一關(guān)鍵問題。鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)時期，通過轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)優(yōu)先向秸稈綜合利用項目發(fā)展。

綜上所述，破解秸稈焚燒之困，有賴于工業(yè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的互動發(fā)展去解決，有賴于依法治國和政府扶持政策的結(jié)合來推動，有賴于社會各界的投入和農(nóng)民環(huán)保意識的增強來完成。當農(nóng)業(yè)廢棄物可以變成農(nóng)民和企業(yè)增收途徑時，相信秸稈就再也不會被付之一炬。

治理秸稈焚燒，搞活一片經(jīng)濟，富裕一地農(nóng)民，贏得一片藍天。

作者簡介：丁兆林，山東省政協(xié)委員，單位：山東省政府研究室