劉欣

摘要：土地資源是不可再生資源之一，對(duì)土地資源的合理開發(fā)和利用，對(duì)于我國社會(huì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)有著十分重要的意義。本文針對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)當(dāng)中存在的土地問題進(jìn)行具體分析，提出多種對(duì)策與方法，以促進(jìn)城鎮(zhèn)土地集約利用和持續(xù)發(fā)展，達(dá)到合理利用和保護(hù)土地的目的。

關(guān)鍵詞 村鎮(zhèn)建設(shè)；土地利用；問題；對(duì)策

前言

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化、鄉(xiāng)村城市化進(jìn)程正在逐步推進(jìn)，建設(shè)用地與保護(hù)資源之間的矛盾也日益凸顯出來。如何既要加快城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，又要節(jié)約土地，保護(hù)耕地，是擺在我們面前的一個(gè)必須解決的重大課題。本文就村鎮(zhèn)建設(shè)中土地利用存在的問題進(jìn)行了研究，并提出了一些對(duì)策與方案。

1.解決土地問題的重要性

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高速發(fā)展，各地非農(nóng)業(yè)占地日益擴(kuò)大，加之農(nóng)業(yè)自身的內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)村的面積不斷減少，違法占地、侵占耕地、毀壞耕地的現(xiàn)象在不少地方時(shí)有發(fā)生，保護(hù)土地已成為一項(xiàng)刻不容緩的任務(wù)。土地資源是不可再生資源之一，對(duì)土地資源的合理開發(fā)和利用，對(duì)于我國社會(huì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)有著十分重要的意義。村鎮(zhèn)是連接城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的紐帶，村鎮(zhèn)的發(fā)展對(duì)于鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展具有重要的意義，不僅能夠有力推動(dòng)城市工業(yè)化建設(shè)和農(nóng)村城市化建設(shè)，解決土地問題，而且能夠有效解決農(nóng)村勞動(dòng)力過剩、環(huán)境污染、資源浪費(fèi)和耕地浪費(fèi)等諸多問題，對(duì)耕地建設(shè)也具有重要意義。

2村鎮(zhèn)建設(shè)中土地利用存在的問題

2.1思想觀念落后，村鎮(zhèn)建設(shè)缺乏規(guī)劃

在我國大部分的農(nóng)村與中小城鎮(zhèn)結(jié)合地區(qū)，對(duì)于村鎮(zhèn)土地的設(shè)計(jì)、使用規(guī)劃和管理還停留在較為落后原始的方式上，究其根本原因是這些地區(qū)人們?cè)谒枷胗^念上仍然還是比較守舊和處于比較粗放方式。尤其在干旱半干旱地區(qū)，水資源匱乏，可利用耕地面積少，一年的種植收入全靠聽天由命，否則只能另選擇其它地區(qū)進(jìn)行開荒耕種，這樣勢(shì)必造成將大量土地變?yōu)楦匾郧筇岣弋a(chǎn)量，由于過分的進(jìn)行開荒耕種破壞了原有地區(qū)的植被而使水土流失更加嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量更是下降，沒有辦法農(nóng)民又只好選擇其他地方耕地。長(zhǎng)此以往形成惡性循環(huán)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量逐年降低，使原本靠耕種為生的居民對(duì)耕種失去了信心，大量丟棄的耕地也造成了十分嚴(yán)重的棄耕現(xiàn)象。村鎮(zhèn)建設(shè)缺乏規(guī)劃，或規(guī)劃水平不高，實(shí)際用地與用地規(guī)劃不匹配，土地利用隨意性大。如將拆遷安置小區(qū)規(guī)劃在污染企業(yè)旁邊，待規(guī)劃調(diào)整又需要一段時(shí)間，有些地方等不到規(guī)劃調(diào)整未經(jīng)審批就在異地建設(shè)，給土地管理留下后遺癥；隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的深入推進(jìn)，農(nóng)村各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占用大量農(nóng)村土地，雖然新農(nóng)村建設(shè)要求規(guī)劃先行，但由于一些規(guī)劃企業(yè)只追求眼前經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)村莊建設(shè)規(guī)劃不夠重視，合著當(dāng)?shù)馗刹亢腿罕娨箅S意圈地搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；村莊合并后，人口轉(zhuǎn)移機(jī)制相對(duì)滯后，規(guī)劃在合并的幾個(gè)村中間圈地新建辦公大樓、公共設(shè)施現(xiàn)象普遍存在，大量耕地被占用，而實(shí)際使用率較低。

2.2空心村問題

我國的村落住宅分布稀疏，整體布局大多是舊有的、由封建社會(huì)世代延續(xù)遺存下來的自然村形式，當(dāng)然有極少數(shù)地區(qū)也受到自然條件和地區(qū)條件的影響，在這些村中又有著每家每戶獨(dú)門獨(dú)院的傳統(tǒng)。近幾十年以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的顯著提高，越來越多的人不滿足于現(xiàn)有的鄉(xiāng)村生活水平，開始走出農(nóng)村走向城鎮(zhèn)或者外地生活，但他們又不愿放棄農(nóng)村舊有庭院，致使眾多村落中的庭院房屋空置，許多人舊房不拆就蓋行房并申請(qǐng)宅基地，導(dǎo)致村莊內(nèi)無人居住，長(zhǎng)期而形成空心村?？招拇宓娜司嫉孛娣e增加，而城鎮(zhèn)的人住房面積卻嚴(yán)重不足。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村住房土地占有面積是城鎮(zhèn)人口占有平均面積的五倍左右，而人口卻相對(duì)城鎮(zhèn)只有三分之一。如果能夠?qū)⑦@些空心村所占的空間騰出，不僅僅可以解決城市人口住房緊張問題，而且可以利用這些土地進(jìn)行各種現(xiàn)代化建設(shè)。

2.3土地非法占有問題

在我國的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村干部群眾依法用地意識(shí)不強(qiáng)，村民宅基地審批把關(guān)不嚴(yán)，違法用地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如部分村民誤認(rèn)為土地承包后即依法取得了土地使用權(quán)，部分村民認(rèn)為老屋翻建中人不超出原有宅基地范圍，無須辦理用地審批手續(xù)。農(nóng)村基層組織一些領(lǐng)導(dǎo)越權(quán)批準(zhǔn)村民建房，擅自表態(tài)越權(quán)同意村民建房。同時(shí)，農(nóng)村干部為增加村級(jí)收入，以出租非量化土地方式獲取上交款，把山腳、岸線附近閑置土地擅自出租他人建廠房、碼頭，在土地管理部門執(zhí)法過程中多有發(fā)現(xiàn)。

大多數(shù)村民對(duì)于土地的合理利用和農(nóng)村建設(shè)的認(rèn)識(shí)程度不夠，見解也不深刻，各種亂占用亂建設(shè)的問題嚴(yán)重，再加上法律意識(shí)淡薄，對(duì)于國家頒布的有關(guān)土地的法律知之甚少，致使大批耕地被一些居民非法占用，有的私自占用土地成為住房用地。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)違法占地現(xiàn)象更是普遍，有的侵占耕地造成極其惡劣的影響。很多人不經(jīng)過政府允許便建立廠房基地，被非法占用的耕地由于缺乏合理統(tǒng)一的規(guī)劃，導(dǎo)致水土流失的現(xiàn)象嚴(yán)重。

2.4四是土地管理執(zhí)法不嚴(yán)。部分地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的壓力下，給土地管理部門施壓，一定程度了淡化了執(zhí)法；同時(shí)，從違法用地行為查處來看，責(zé)令停工通知書等很難見到成效，而強(qiáng)制執(zhí)行從立案到依法執(zhí)行完畢，一般需經(jīng)過責(zé)令停工、調(diào)查、告知、作出處罰決定、申請(qǐng)法院執(zhí)行、法院公告及正式執(zhí)行等程序，最快也得花費(fèi)三個(gè)月的時(shí)間，削弱了土地執(zhí)法的打擊力度；目前一些違法用地行為與非法辟山、造碼頭等行為有關(guān)，牽涉多個(gè)部門，有關(guān)部門單獨(dú)執(zhí)法，行政執(zhí)法效率較低

3.土地利用問題解決方案

3.1 加大宣傳教育，改變?cè)杏^念

在我國廣大的農(nóng)村地區(qū)加強(qiáng)法律宣傳教育，向廣大農(nóng)民宣傳和普及國家有關(guān)土地資源的法律法規(guī)十分必要。只有加強(qiáng)法律建設(shè)和宣傳力度，才能讓人民從思想上樹立珍惜土地資源、合理利用土地資源的觀念，讓人們充分認(rèn)識(shí)到不經(jīng)政府批準(zhǔn)，私自占用土地資源是違法行為。在積極宣傳法律知識(shí)、建立法律意識(shí)的同時(shí)，當(dāng)?shù)卣屯恋匾?guī)劃部門要積極鼓勵(lì)和倡導(dǎo)農(nóng)村居民改變幾千年來留下的落后和保守的思想觀念，并對(duì)于勇于改變舊有落后的居住方式或者生活習(xí)俗的住戶要進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助，以促進(jìn)移風(fēng)易俗和農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)。

3.2集約土地，堅(jiān)持土地有償使用

在村鎮(zhèn)土地使用和土地管理改革的過程中，應(yīng)在堅(jiān)持有償使用土地的前提下，將土地有償使用制度深入到農(nóng)村地區(qū)，進(jìn)一步擴(kuò)大有償使用土地的范圍，并在有償使用土地的基礎(chǔ)上增加有償使用土地的方式，以適應(yīng)農(nóng)村土地建設(shè)發(fā)展和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的要求。對(duì)于土地的利用方式，要嚴(yán)格執(zhí)行集約用地制度，實(shí)行規(guī)劃控制和用途管制，以土地利用與建設(shè)規(guī)劃、小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、基本農(nóng)田利用規(guī)劃和土地保護(hù)利用規(guī)劃為區(qū)分等級(jí)，鼓勵(lì)國有非農(nóng)土地和集體非農(nóng)建設(shè)用地項(xiàng)符合規(guī)劃所需的用途轉(zhuǎn)變。要加強(qiáng)土地調(diào)控能力，特別是和空閑居住地較多的居住戶進(jìn)行協(xié)商和勸解，講明道理和規(guī)劃政策以及國家關(guān)于土地建設(shè)和利用的法律法規(guī)，使一些空心村合并以騰出土地用于規(guī)劃建設(shè)。

3.3 強(qiáng)化法制，規(guī)范土地管理

強(qiáng)化法制建設(shè)、規(guī)范土地管理對(duì)于解決農(nóng)村土地私自占用、違法占用十分有效，相關(guān)部門在積極耐心地向群眾宣傳國家關(guān)于土地資源規(guī)劃和管理政策的同時(shí)，還要強(qiáng)化土地資源利用的相關(guān)法律的實(shí)施情況，完善現(xiàn)有的土地法律并對(duì)私自占有土地或者違規(guī)占有土地資源的單位和個(gè)人進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰。對(duì)于不符合規(guī)劃所建立的一切設(shè)施或者基地必須進(jìn)行拆除，對(duì)于非法占有土地并將其變?yōu)樗接懈氐膫€(gè)人要處以罰款和警告。除上述措施外，還要嚴(yán)格規(guī)范村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理，對(duì)于村鎮(zhèn)建設(shè)用地要實(shí)行統(tǒng)一管理，在節(jié)約用地、保護(hù)耕地的大前提下，由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓，對(duì)于村鎮(zhèn)建設(shè)中的用地必須要經(jīng)過有關(guān)政府部門的批準(zhǔn)，對(duì)于一些中小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)劃用地要進(jìn)行嚴(yán)格審批和具體土地核實(shí)，在確定其不影響鄉(xiāng)村土地規(guī)化建設(shè)和村鎮(zhèn)環(huán)境發(fā)展和資源利用合理的情況下才能批準(zhǔn)其征用土地。4、四是開展土地國情國策的宣傳教育。教育廣大農(nóng)村干部群眾增強(qiáng)土地的憂患意識(shí)，通過村干部土地管理知識(shí)輪訓(xùn)班、土地管理政策法規(guī)下鄉(xiāng)等形式，提高農(nóng)村群眾依法用地和保護(hù)耕地的自覺性，健全農(nóng)村違法用地舉報(bào)制度，在農(nóng)村形成依法用地的輿論氛圍。

5、加強(qiáng)土地執(zhí)法的巡查和違法行為的打擊力度。強(qiáng)化土地監(jiān)察信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立村級(jí)土地監(jiān)察信息員制度，使土地執(zhí)法人員信息靈、行動(dòng)快。克服執(zhí)法過程中存在的措施不力和打擊不力的現(xiàn)象，充分利用輿論導(dǎo)向作用，選擇情節(jié)嚴(yán)重、影響面大的典型案件為突破口，公開爆光，依法處理，通過對(duì)典型案例的公開處理，以達(dá)到以案說法，處罰一個(gè)教育一片的效果。對(duì)一樁違法行為牽涉多個(gè)部門的，要采取聯(lián)合執(zhí)法形式，徹底打擊違法行為。

結(jié)束語

節(jié)約用地是我國的一項(xiàng)基本國策，應(yīng)當(dāng)采取有力措施解決村鎮(zhèn)土地發(fā)展和利用的問題。要積極向農(nóng)村地區(qū)宣傳國家關(guān)于土地資源的管理和使用政策，嚴(yán)格控制用地，合理規(guī)劃村鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)。要著手規(guī)劃好長(zhǎng)期和近期的各項(xiàng)目標(biāo)，制定科學(xué)合理的規(guī)劃方案，迅速解決村鎮(zhèn)土地利用過程中的諸多問題，使土地資源更好地為鄉(xiāng)村發(fā)展作貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)

[1].蘇勝強(qiáng)，村鎮(zhèn)發(fā)展中的土地利用[M] 陜西：陜西出版社2013：63

[2].于思華，農(nóng)村地區(qū)土地調(diào)查[M] 北京，北京出版社 2013；45

[3]劉春江，農(nóng)村土地問題與對(duì)策[J] 土地資源2013，21（1）5