李榮華

江西公共文化服務(wù)保障機(jī)制初探

李榮華

［提要］目前江西公共文化服務(wù)保障機(jī)制存在財(cái)政投入保障機(jī)制不夠科學(xué)、參與保障機(jī)制發(fā)展滯后、人才保障機(jī)制尚不健全、法制保障機(jī)制有待強(qiáng)化等問(wèn)題。江西公共文化服務(wù)保障機(jī)制建設(shè)需要從優(yōu)化公共投入保障機(jī)制、創(chuàng)新參與保障機(jī)制、健全人才保障機(jī)制、強(qiáng)化法制保障機(jī)制等方面進(jìn)行完善。

江西；公共文化服務(wù)；保障機(jī)制

一、江西公共文化服務(wù)保障現(xiàn)狀

1.投入保障力度不斷加大

21世紀(jì)以來(lái)，江西大力實(shí)施公共文化發(fā)展政策，充分發(fā)揮公共財(cái)政的職能，不斷完善政府投入保障機(jī)制，加大政府投入力度，逐年增加對(duì)公共性文化事業(yè)的投入，努力做到資金保障到位。全省公共文化投入連年迅速增長(zhǎng)，省財(cái)政撥款從2001年的1.7億元增長(zhǎng)至2013年的18.2億元，凈增16.5億元，年均增長(zhǎng)13%。大力加強(qiáng)重大公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村五級(jí)公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)逐步建成?！笆晃濉逼陂g，“全省共新建、改建文化館、圖書(shū)館、博物館、文化廣場(chǎng)、影劇院、藝術(shù)中心329個(gè)，總投入達(dá)61.5億元”［1］。各級(jí)政府不斷增加對(duì)農(nóng)村公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的投入，啟動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站建設(shè)工程、文化信息資源共享工程、縣級(jí)圖書(shū)館文化館維修改造工程、基層文物維修與保護(hù)工程。各級(jí)財(cái)政也加大了對(duì)博物館、紀(jì)念館、愛(ài)國(guó)主義教育基地等公共文化服務(wù)場(chǎng)所免費(fèi)開(kāi)放的補(bǔ)助力度，將補(bǔ)助資金納入單位年度預(yù)算予以安排。隨著江西經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，各級(jí)政府不斷加大了公共文化的扶持，公共文化投入連年持續(xù)增長(zhǎng)。

2.人才保障舉措取得成效

全省各級(jí)文化部門(mén)大力加強(qiáng)公共文化人才隊(duì)伍建設(shè)，圍繞大力培養(yǎng)、積極引進(jìn)、合理使用三個(gè)重要環(huán)節(jié)，不斷完善人才培養(yǎng)工作機(jī)制。一是出臺(tái)了一系列有關(guān)文化人才保障的政策、措施，出臺(tái)了《“5511”江西文化人才培養(yǎng)工程培養(yǎng)實(shí)施意見(jiàn)》（2006年），下發(fā)了《江西省文化廳關(guān)于實(shí)施“人才興文”戰(zhàn)略的意見(jiàn)》（2007年）。2008年頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全省文化系統(tǒng)人才隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，《實(shí)施意見(jiàn)》根據(jù)文化藝術(shù)門(mén)類的特點(diǎn)，提出了符合文化事業(yè)自身發(fā)展需求的人才隊(duì)伍建設(shè)目標(biāo)、規(guī)劃、體制與機(jī)制保障措施。二是積極創(chuàng)新人才引進(jìn)機(jī)制，拓寬人才引進(jìn)渠道，加大高層次人才的引進(jìn)力度，向社會(huì)公開(kāi)招聘碩士、博士高學(xué)歷人才，有效改善了公共文化人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，提高了公共文化人才隊(duì)伍的整體素質(zhì)。三是實(shí)施公共文化人才培養(yǎng)機(jī)制，選送編導(dǎo)、音樂(lè)作曲等專業(yè)人員前往高校進(jìn)行為期半年以上的脫產(chǎn)學(xué)習(xí)，滿足了部分文化單位緊缺人才的需求。四是落實(shí)基層文化人才培訓(xùn)機(jī)制，通過(guò)舉辦“全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站長(zhǎng)培訓(xùn)班”、“公共電子閱覽室建設(shè)計(jì)劃培訓(xùn)班”等基層文化隊(duì)伍培訓(xùn)工作，初步形成了一支擁有一定數(shù)量、具有一定文化藝術(shù)水平的基層文化隊(duì)伍。

3.法制保障體系初步形成

江西積極推動(dòng)公共文化服務(wù)體系的制度化建設(shè)，初步形成了比較完善的公共文化政策法規(guī)體系。一是制定了發(fā)展規(guī)劃。進(jìn)入“十二五”后，制定了《江西省基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》、《鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)文化建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃》、《江西省2013—2015年文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，這些發(fā)展規(guī)劃是“十二五”乃至更長(zhǎng)一段時(shí)期江西省公共文化服務(wù)文化建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施，是政府履行公共文化服務(wù)職能，指導(dǎo)文化發(fā)展、審核文化領(lǐng)域重大工程建設(shè)、安排政府投資和財(cái)政支出預(yù)算的重要依據(jù)。二是出臺(tái)了一批具有江西地方特色的文化政策，積極探索江西公共文化服務(wù)的創(chuàng)新發(fā)展。先后制定了《江西省文物保護(hù)條例》、《江西省文化市場(chǎng)管理?xiàng)l例》等地方性法規(guī)，出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》、《江西省農(nóng)村文化建設(shè)專項(xiàng)資金管理辦法》、《江西省公共圖書(shū)館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》、《江西省文化行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則》及《江西省文化行政處罰自由裁量權(quán)參照?qǐng)?zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》等行政規(guī)章。

二、江西公共文化服務(wù)保障機(jī)制存在的主要問(wèn)題

1.投入保障機(jī)制不夠科學(xué)

近年來(lái)江西各級(jí)政府不斷加大對(duì)公共文化服務(wù)事業(yè)的投入，財(cái)政保障方面做的比較到位，但總體而言，也存在不少問(wèn)題，現(xiàn)有的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)不能較好地滿足民眾的公共文化需求。一是資金投入總量不足，與實(shí)際需求相比仍有較大缺口。雖然近年來(lái)江西各級(jí)政府對(duì)公共文化的投入連年增加，但在財(cái)政總支出中所占的比例仍然較低，與江西經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相稱；政府對(duì)公共文化的投入低于對(duì)科技、教育、衛(wèi)生等其他社會(huì)事業(yè)的投入。二是財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)不盡合理。受長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，公共文化支出結(jié)構(gòu)不合理，人員經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)比重過(guò)大，公用經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)不足。區(qū)域、城鄉(xiāng)公共文化財(cái)政投入差異明顯，均等化任務(wù)艱巨。盡管江西近年來(lái)開(kāi)展了農(nóng)村文化三項(xiàng)活動(dòng)，每年投入1.2億元，農(nóng)村公共文化資金大幅增加，城鄉(xiāng)差距有所縮小，但農(nóng)村公共文化投入偏低的問(wèn)題依然存在。三是當(dāng)前江西公共文化服務(wù)資金保障機(jī)制以直接補(bǔ)助、購(gòu)買(mǎi)為主，財(cái)政資金的撬動(dòng)作用較弱。

2.參與保障機(jī)制發(fā)展滯后

從實(shí)踐來(lái)看，公共文化服務(wù)發(fā)展過(guò)程中社會(huì)參與機(jī)制發(fā)展滯后。一是由于江西是農(nóng)業(yè)大省，廣大農(nóng)民自身文化素質(zhì)不高，引導(dǎo)機(jī)制不完善，導(dǎo)致公眾參與公共文化服務(wù)的意識(shí)不強(qiáng)，總體表現(xiàn)為自覺(jué)參與較少，被動(dòng)參與較多，公眾文化服務(wù)參與熱情普遍不高，動(dòng)力不足，公眾參與水平仍然較低。二是扶持機(jī)制不完善，對(duì)民間文藝團(tuán)體、文化協(xié)會(huì)等社會(huì)組織參與公共文化服務(wù)的扶持不夠。參與公共文化服務(wù)的社會(huì)組織普遍存在經(jīng)費(fèi)短缺、文藝人才匱乏等問(wèn)題，非營(yíng)利組織應(yīng)有的作用并沒(méi)有充分發(fā)揮，在公共文化服務(wù)的實(shí)踐中仍面臨多重困境。三是公共文化市場(chǎng)主體發(fā)育滯后，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不完善。由于公共文化管理體制改革不完善，還沒(méi)形成健康、有序、規(guī)范的公共文化市場(chǎng)體系，民營(yíng)企業(yè)和民間資本進(jìn)入公共文化市場(chǎng)的門(mén)檻還較高，渠道也不夠暢通，多元化的市場(chǎng)主體的發(fā)育滯后，公共文化服務(wù)的供給主體單一。

3.人才保障機(jī)制尚不健全

江西公共文化人才保障機(jī)制不健全主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是公共文化人才流動(dòng)體制不暢。由于公共文化人才管理的條塊分離，部門(mén)單位的壁壘尚未打破，公共文化單位缺乏用人自主權(quán)，人才流動(dòng)不暢，人才資源難以有效整合，人才配置效率不高，表現(xiàn)在“想進(jìn)的人進(jìn)不來(lái)，進(jìn)來(lái)的人用不上”。二是尚未建立完善的公共文化專業(yè)人才的發(fā)展機(jī)制。對(duì)公共文化人才的管理缺乏科學(xué)性，沒(méi)有形成有效的人才激勵(lì)機(jī)制，文化人才選用不夠靈活，優(yōu)秀人才難以脫穎而出，文化人才隊(duì)伍的積極性和創(chuàng)造性沒(méi)有得到充分的發(fā)揮。三是公共文化人才培養(yǎng)、引進(jìn)機(jī)制不完善。公共文化人才培養(yǎng)、培訓(xùn)機(jī)制滯后，基層文化館、圖書(shū)館、文工團(tuán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站的專兼職人員普遍存在的年齡偏大、業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)等問(wèn)題，多年來(lái)仍未得到很好的解決，缺乏對(duì)大專院校相關(guān)專業(yè)畢業(yè)生進(jìn)入基層文化單位的引導(dǎo)機(jī)制。

4.法制保障機(jī)制有待強(qiáng)化

江西公共文化服務(wù)法制建設(shè)相對(duì)滯后，完整的公共文化法律體系框架尚未形成，公共文化服務(wù)缺乏完善的制度保障。雖然出臺(tái)了一些地方規(guī)章、政策及規(guī)劃，但總的來(lái)說(shuō)，公共文化方面的立法仍比較零散，缺乏制度化、系統(tǒng)化的法律法規(guī)，相關(guān)政策法規(guī)體系還不健全，沒(méi)有形成一個(gè)較為成熟、完備、有效的公共文化法規(guī)體系，在依法治國(guó)的今天，難以形成對(duì)公共文化服務(wù)建設(shè)有力的保障支撐。已有的法規(guī)數(shù)量偏少、層次較低、效力偏低，“經(jīng)常會(huì)遇到的投資、稅收、招標(biāo)缺乏法律的保障，面對(duì)很多現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題時(shí)常常無(wú)法可依，只能靠政府臨時(shí)進(jìn)行行政干預(yù)?！保?］同時(shí)，有關(guān)公共文化服務(wù)的監(jiān)督、考評(píng)和問(wèn)責(zé)等具體管理制度也不完善，難以對(duì)公共文化服務(wù)是否到位、是否滿足群眾的文化需求進(jìn)行科學(xué)的評(píng)定，影響到監(jiān)管和問(wèn)責(zé)的有效開(kāi)展。

三、完善江西公共文化服務(wù)保障機(jī)制的對(duì)策

1.優(yōu)化政府投入保障機(jī)制

“建立剛性約束機(jī)制，公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)方有保障的可能?！保?］因此，建立健全與江西財(cái)力相匹配的政府投入保障機(jī)制是促進(jìn)公共文化服務(wù)發(fā)展的關(guān)鍵。一是要進(jìn)一步加大政府投入力度，建立投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。隨著江西經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府對(duì)公共文化服務(wù)建設(shè)的投入應(yīng)逐年有所增加，提高公共文化支出占財(cái)政總支出的比例。二是要明確各級(jí)政府的公共文化服務(wù)財(cái)政投入責(zé)任。明確區(qū)分不同區(qū)域、不同項(xiàng)目、不同政府級(jí)別對(duì)預(yù)算的投入標(biāo)準(zhǔn)。合理界定省市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共文化服務(wù)的支出責(zé)任。堅(jiān)持財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配原則，增加省市級(jí)財(cái)政的投入比例，減輕區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，尤其是貧困地區(qū)基層政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。三是建立科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。明確資金支出用途和具體的任務(wù)要求，合理分配轉(zhuǎn)移支付資金，避免增量資金被過(guò)多地用于增加人員開(kāi)支，提高轉(zhuǎn)移支付資金的效益。加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的財(cái)政投入差距。四是提高政府非稅收收入用于公共文化服務(wù)的比例，增加彩票公益金等用于文化事業(yè)的投入。

2.創(chuàng)新參與保障機(jī)制

政府是公共文化服務(wù)的核心主體，但不是唯一主體。目前，江西公共文化服務(wù)主要由政府部門(mén)和事業(yè)單位負(fù)責(zé)，企業(yè)、個(gè)人、社會(huì)較少參與，因此必須改變這種政府大包大攬的文化供給模式，形成以政府主導(dǎo)，多方參與的公共文化供給模式，保障各主體在法律框架下都能平等地參與公共文化供給。按照“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉”的要求，推進(jìn)管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，從“辦文化”轉(zhuǎn)向“管文化”，履行好政府對(duì)公共文化的組織、管理及監(jiān)督職能，通過(guò)搭建各種平臺(tái)，形成各種社會(huì)力量普遍參與公共文化服務(wù)建設(shè)的良好格局?！巴ㄟ^(guò)政府采購(gòu)、委托承辦等方式，吸引社會(huì)資金投入公共文化服務(wù)，推動(dòng)公共文化服務(wù)資金來(lái)源的社會(huì)化和多元化?！保?］放寬公共文化服務(wù)事業(yè)的準(zhǔn)入條件，借助稅收調(diào)節(jié)、榮譽(yù)鼓勵(lì)等政策措施，積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與到公共文化服務(wù)建設(shè)中來(lái)，支持企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人興辦公益性文化事業(yè)，形成廣泛參與、多方協(xié)同、合作互補(bǔ)的公共文化服務(wù)機(jī)制。

3.健全人才保障機(jī)制

公共文化服務(wù)人才保障，關(guān)系到公共文化服務(wù)的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)等各個(gè)方面，影響到公共文化服務(wù)供給的公平與效率。建立科學(xué)、規(guī)范的公共文化服務(wù)人才保障機(jī)制，一是要完善人才引進(jìn)機(jī)制，拓寬公共文化領(lǐng)軍人才引進(jìn)通道。打破體制、身份界限，建立科學(xué)、合理、靈活的柔性人才引入機(jī)制，人才引進(jìn)與智力引進(jìn)并重，可駣取簽約、項(xiàng)目合作、崗位聘任等方式，多渠道引進(jìn)優(yōu)秀文化人才。二是要健全公共文化人才培養(yǎng)、培訓(xùn)機(jī)制。建立健全選人用人機(jī)制，注重現(xiàn)有公共文化人才的深造培養(yǎng)，實(shí)施公共文化系統(tǒng)人才培養(yǎng)工程，培養(yǎng)一批全國(guó)知名的高層次贛文化人才。加強(qiáng)基層公共文化人才的培訓(xùn)，形成一支扎根基層、服務(wù)群眾的文化隊(duì)伍。營(yíng)造有利于民間文化人才健康成長(zhǎng)的社會(huì)氛圍，充分挖掘一批鄉(xiāng)土文化能人、民間文化傳承人。三是要完善人才激勵(lì)機(jī)制。采取物質(zhì)激勵(lì)、精神激勵(lì)等多種形式的激勵(lì)手段，打破薪酬分配和獎(jiǎng)勵(lì)中的平均主義，充分激發(fā)公共文化人才的潛能，重獎(jiǎng)文化精品和文化精英，調(diào)動(dòng)其工作的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，做到人盡其才，才盡其用。

4.強(qiáng)化法制保障機(jī)制

目前江西公共文化服務(wù)建設(shè)的法治化保障機(jī)制還不完善，隨著公共文化服務(wù)體系的豐富發(fā)展，迫切需要一系列法律對(duì)其進(jìn)行規(guī)范和保障。因此，建立和完善相關(guān)法律制度就成為江西公共文化建設(shè)進(jìn)入法制化和規(guī)范化的必由之路。結(jié)合江西省情，制定公共文化法律法規(guī)，明確各級(jí)政府對(duì)各級(jí)、各類公共文化服務(wù)建設(shè)的義務(wù)、責(zé)任和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)建設(shè)有法可依、有章可循。制定《江西公共文化服務(wù)保障法》，明確公共文化服務(wù)種類、場(chǎng)地設(shè)施、人均資源、服務(wù)半徑、人員編制、經(jīng)費(fèi)投入等一系列標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)有法可依。此外，也要進(jìn)一步完善公共文化服務(wù)相關(guān)制度，建立科學(xué)合理的公共文化服務(wù)評(píng)估考核機(jī)制，注重對(duì)投入產(chǎn)出效益、群眾對(duì)公共文化服務(wù)滿意度的考核，鼓勵(lì)多方參與評(píng)估，積極引入第三方評(píng)估。在完善公共文化服務(wù)考核機(jī)制基礎(chǔ)上，建立科學(xué)、有效的公共文化服務(wù)監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制。做到自上而下的考核問(wèn)責(zé)機(jī)制和自下而上的公眾監(jiān)督機(jī)制有機(jī)統(tǒng)一。

［1］楊林.江西公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)覆蓋全民［N］.江西日?qǐng)?bào)，2012-03-25.

［2］李媛媛.推動(dòng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)完善相關(guān)法律法規(guī)體系［N］.光明日?qǐng)?bào)，2011-12-05.

［3］唐運(yùn)泉.公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制探索［J］.神州民俗，2011，（3）.

［4］財(cái)政部教科文司.關(guān)于構(gòu)建公共文化服務(wù)體系財(cái)政保障機(jī)制的思考［J］.行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2008，（6）.

李榮華（1975—），男，碩士，贛南師范學(xué)院繼續(xù)教育學(xué)院講師，研究方向?yàn)楣补芾怼＃ń髭M州341000）

2012年江西省藝術(shù)社科規(guī)劃項(xiàng)目“江西公共文化服務(wù)體系建設(shè)保障機(jī)制研究”（YG2012057）；2014年贛州市社聯(lián)項(xiàng)目“贛州農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)研究”（14428）

［責(zé)任編輯：上官濤］