王勇+++高銳鈴

在國(guó)外乃至國(guó)內(nèi)的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，核設(shè)施的選址或核廢料的存放均面臨著“鄰避效應(yīng)”這一政治上的重要壓力，但是，正在籌建并已然“安家落戶”于河西走廊甘肅省金塔縣境內(nèi)的“亞洲核廢料回收中心”，卻意外地通過甘肅省人大常委會(huì)適時(shí)制定頒行《甘肅省輻射污染防治條例》的形式給予了一種立法上的規(guī)制和回應(yīng)。盡管《甘肅省輻射污染防治條例》在文本中確實(shí)貫徹了“災(zāi)難預(yù)防原則”，然而，在具有重大政治意義的國(guó)際性地理通道上存放和處理核廢料這樣的“風(fēng)險(xiǎn)障礙物”，仍然是一件極為棘手的問題，尤其是在“一路一帶”的國(guó)家戰(zhàn)略剛剛拉開序幕的背景之下。由于“河西走廊關(guān)乎國(guó)家經(jīng)略”，因此在立法技術(shù)和操作層面，如何更好地保衛(wèi)“絲路安全”，還有許多預(yù)防性工作亟需展開和跟進(jìn)。

一

《戈壁小城“鯨吞”國(guó)際核廢料？》，這篇首次刊發(fā)在《南方周末》2011年1月17日的新聞稿，引起了人們的強(qiáng)烈關(guān)注。文中提到在甘肅省嘉峪關(guān)以北的金塔縣內(nèi)，“地處沙漠邊緣、四周人煙稀少”的戈壁灘上，由“中核甘肅乏燃料后處理工程籌建處”負(fù)責(zé)的一處非同尋常的工程設(shè)施——“亞洲核廢料回收中心”—— 正在緊張地施工建設(shè)過程中。這里即將要貯存的所謂乏燃料，是核反應(yīng)堆堆芯內(nèi)受過輻照并從堆芯永久卸出的核燃料。乏燃料首先要存放在一個(gè)安全的、過渡性的核廢料儲(chǔ)藏地，然后等技術(shù)條件成熟時(shí)再進(jìn)行回收或循環(huán)利用。因此，對(duì)于乏燃料來講，首先要解決貯存問題，然后才能談到回收利用問題。報(bào)道中稱，“處理核廢料問題并不是那么緊迫”，但準(zhǔn)備充足的廢料暫存池卻非常緊迫；今后運(yùn)往甘肅的核廢料，不僅來自國(guó)內(nèi)的核電站，還很有可能來自周邊國(guó)家?！盵1]

在國(guó)外，核設(shè)施的選址和核廢料的存放均面臨著一個(gè)重要的政治壓力，即“鄰避效應(yīng)”（Not-In-My-Back-Yard），意為“不要把可能的致害源建在我家后院”[2]?！班彵苄?yīng)”通常都會(huì)以“鄰避沖突”即所謂“群體性事件”的形式表現(xiàn)出來，客觀上需要國(guó)家以行政、司法乃至立法等法治手段去解決。學(xué)術(shù)界把與此相關(guān)的現(xiàn)象稱為“鄰避政治”。不可思議的是，存放乏燃料的問題，在許多國(guó)家和地區(qū)，包括中國(guó)東南地區(qū)，由于“鄰避政治”的壓力，起初打算在本國(guó)或本地存放的乏燃料基本上都被“排擠出去”，但是，卻在甘肅這樣一個(gè)“鄰避政治”意識(shí)還很薄弱的省份安家落戶了。當(dāng)然，甘肅尤其是河西走廊居民的“鄰避政治”意識(shí)很薄弱，也許可能與地廣人稀的沙漠戈壁地質(zhì)地理?xiàng)l件有關(guān)——當(dāng)?shù)鼐G洲居民很少能從直觀上感受到自己與處于戈壁曠野的某個(gè)潛在的風(fēng)險(xiǎn)設(shè)施“毗鄰”。但這僅僅是“也許”，當(dāng)漫游的牲畜接觸并致?lián)p時(shí)，連鎖的“蝴蝶效應(yīng)”可能就會(huì)出現(xiàn)。

從理論和現(xiàn)實(shí)視角來講，在具有重大政治意義的國(guó)際性地理通道上是最不應(yīng)該存在核廢料或核設(shè)施這樣的“風(fēng)險(xiǎn)障礙物”的，因?yàn)椤昂游髯呃汝P(guān)乎國(guó)家經(jīng)略”[3]。因此，“亞洲核廢料回收中心”最終在甘肅河西走廊落戶是一個(gè)極為棘手的問題。從河西走廊地廣人稀的沙漠戈壁這一地理區(qū)位來講，在這里存放乏燃料，似乎是風(fēng)險(xiǎn)最小；但是，從河西走廊是新絲綢之路的必經(jīng)路段和關(guān)鍵通道這一事關(guān)國(guó)家重大對(duì)外戰(zhàn)略——“一路一帶”戰(zhàn)略——的實(shí)現(xiàn)來講，風(fēng)險(xiǎn)則是最大的。

二

也許甘肅省的決策者并未明確意識(shí)到這一“鄰避政治”問題，但是，后來通過的一部地方性法規(guī)卻“意外地”，并且相當(dāng)及時(shí)而恰切地回應(yīng)了這個(gè)問題。這部地方性法規(guī)就是《甘肅省輻射污染防治條例》，已由甘肅省人大常委會(huì)通過并于2015年1月1日起實(shí)施。為了保證立法質(zhì)量，這部地方性法規(guī)的起草做了大量的前期立法調(diào)研準(zhǔn)備工作。盡管相關(guān)的地方政府和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人認(rèn)為嘉峪關(guān)以北的金塔縣內(nèi)，地質(zhì)條件特殊，地處沙漠邊緣，四周人煙稀少，可以成為核工廢料存儲(chǔ)、回收的理想?yún)^(qū)域，因此，同為戈壁區(qū)的北山地區(qū)即是中國(guó)核廢料處置庫的集中地。該地發(fā)展核廢料回收工業(yè)確有地利之便。然而，甘肅省人大常委會(huì)還是將該項(xiàng)目的環(huán)境安全和社會(huì)政治安全作為首要的考量目標(biāo)，因此，對(duì)于重大風(fēng)險(xiǎn)的防控成了這部法規(guī)的主旨，《甘肅省輻射污染防治條例》第三條明確規(guī)定：“輻射污染防治應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持預(yù)防為主、防治結(jié)合、嚴(yán)格管理、安全第一的原則?！北M管地方政府和項(xiàng)目投資者認(rèn)為乏燃料后處理工程的建設(shè)，對(duì)于這幾個(gè)人口稀少、資源貧乏、支柱產(chǎn)業(yè)單一的戈壁城市來說，一個(gè)千億項(xiàng)目所能帶來的配套產(chǎn)業(yè)和投資，無疑是一根發(fā)展的“救命稻草”。然而，省級(jí)立法決策者卻保持了相當(dāng)?shù)睦硇院屠潇o。當(dāng)?shù)卣畼O力歡迎這個(gè)項(xiàng)目，是沒有意識(shí)到這其中還有“鄰避政治”問題。

《甘肅省輻射污染防治條例》中規(guī)定了乏燃料入境申報(bào)制度，即第二十五條：“需運(yùn)抵本省行政區(qū)域內(nèi)處理、處置、貯存乏燃料和放射性廢物的單位，應(yīng)當(dāng)向省環(huán)境保護(hù)主管部門提出申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后方可運(yùn)入?！钡谒氖粭l：“違反本條例規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)將乏燃料和放射性廢物運(yùn)抵本省行政區(qū)域內(nèi)貯存、處理、處置的，省環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止違法行為，并處五萬元以上十萬元以下罰款。”該條例還規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償制度，即第二十六條：“乏燃料和放射性廢物處理、處置，應(yīng)當(dāng)按照誰受益、誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，建立乏燃料和放射性廢物處理、處置生態(tài)補(bǔ)償制度?！蓖瑫r(shí)，《甘肅省輻射污染防治條例》中還規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。

法律的主要功能是防范最壞情形，或者說最大風(fēng)險(xiǎn)。這個(gè)極為重要的法理，在中國(guó)，尤其是在十八屆四中全會(huì)以前，已經(jīng)被各級(jí)各類決策者忽視很久。我們也許知道，“國(guó)家之安全乃最高的法律”“法律效果在乎強(qiáng)制執(zhí)行”“法律應(yīng)著眼于頻頻發(fā)生之事件而制定，不應(yīng)著眼于不能預(yù)測(cè)之事件而制定”。但是，“預(yù)防重于救濟(jì)”，并不是人人都熟諳其中的深義。盡管我們明白，法律的一個(gè)重要社會(huì)功能就是預(yù)防可能發(fā)生的政治和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，但是，桑斯坦教授卻更進(jìn)一步研究認(rèn)為，遍歷現(xiàn)代世界各國(guó)，許多需要發(fā)揮預(yù)防功能的法律原則是癱瘓性的。風(fēng)險(xiǎn)存在于社會(huì)生活的所有方面，不可能預(yù)防全部的風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)防原則應(yīng)當(dāng)進(jìn)行重構(gòu)，代之以災(zāi)難預(yù)防原則，即對(duì)重大危險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防，并在政策和法律制定過程中注意相關(guān)法律措施的成本[4]。這顯然是一個(gè)重要而及時(shí)的提醒，《甘肅省輻射污染防治條例》確實(shí)是貫徹了這一“災(zāi)難預(yù)防原則”。

當(dāng)今的全球資本主義體系是有分工的，掌握這一體系的人把污染的“重災(zāi)區(qū)”集中于一個(gè)地區(qū)，而讓某一個(gè)地區(qū)相對(duì)“清潔”[5]；“讓誰吃下污染”成了一個(gè)國(guó)際或地區(qū)間政治博弈的問題。也許我們不能直白地說，博弈的結(jié)果就一定是讓談判能力最弱的甘肅省“吃下污染”，但是，一個(gè)有重大風(fēng)險(xiǎn)的“污染源”——“亞洲核廢料回收中心”進(jìn)入甘肅已成了一個(gè)事實(shí)。因此，甘肅省只能通過“立法規(guī)制”的方式來直面和應(yīng)對(duì)，而且只能且必須以國(guó)家“循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)”的名義來進(jìn)行消化。

三

從民族政治學(xué)視角來講，中國(guó)的西北地區(qū)是最需要中央政府投入重大成本進(jìn)行“預(yù)防”的地區(qū)。這是因?yàn)?，中?guó)西北民族地區(qū)的治理和控制是幾千年來歷代中央王朝的“心腹之患”，是中國(guó)政治地理學(xué)上的“好望角”[6]?！拔鞅彪m然不是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心，但卻是國(guó)家穩(wěn)定、統(tǒng)一和安全的中心”[7]。更為重要的是，河西走廊從來都是絲綢之路的必經(jīng)路段和關(guān)鍵通道， 這里的政治地緣安全對(duì)于整個(gè)絲綢之路的安全具有重大的不可替代的意義。河西走廊歷來都是中原與西域經(jīng)濟(jì)政治聯(lián)系的咽喉要地，是西北地緣政治穩(wěn)定的關(guān)節(jié)點(diǎn)[8]。甘肅乏燃料后處理工程建設(shè)營(yíng)運(yùn)過程中，依法保障甘肅河西走廊及附近省區(qū)農(nóng)牧民的知情權(quán)極為關(guān)鍵，否則，有可能被人操縱利用引發(fā)突發(fā)性的群體性社會(huì)事件，或者出現(xiàn)“綠色恐怖主義”[9]。甘肅河西及附近省區(qū)農(nóng)牧民的科學(xué)文化水平遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平，理性分析能力較弱?！皝喼藓藦U料回收中心”，也許不會(huì)直接引發(fā)“鄰避政治”沖突，因?yàn)椤暗靥幧衬吘墸闹苋藷熛∩佟?，但是，如果決策過程封閉，科學(xué)知識(shí)普及不夠，補(bǔ)償機(jī)制不能合法公正，就會(huì)成為引發(fā)以“鄰避沖突”的形式表現(xiàn)出來的民族沖突。因?yàn)檫@里是多民族走廊，同時(shí)河西走廊還是中國(guó)地理版圖上少有的生態(tài)敏感地帶、文化敏感地帶和政治敏感地帶集于一身的區(qū)域[10]。

在中國(guó)民族整合的中心地理位置建立“亞洲核廢料回收中心”，不僅要論證技術(shù)和環(huán)境上的風(fēng)險(xiǎn)，更是要論證政治上的風(fēng)險(xiǎn)。但是，慶幸的是，《甘肅省輻射污染防治條例》這一及時(shí)而超前的立法回應(yīng)，已經(jīng)事實(shí)上將政治風(fēng)險(xiǎn)考量進(jìn)去了。

四

原生的“鄰避效應(yīng)”（Not-In-My-Back-Yard）主要是指居民或當(dāng)?shù)貑挝灰驌?dān)心建設(shè)項(xiàng)目（如垃圾場(chǎng)、核電廠、殯儀館等鄰避設(shè)施）對(duì)身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價(jià)值等帶來諸多負(fù)面影響，從而激發(fā)人們的嫌惡情結(jié)，滋生“不要建在我家后院”的心理，及采取的強(qiáng)烈的、堅(jiān)決的，有時(shí)高度情緒化的集體反對(duì)甚至抗?fàn)幮袨??！班彵苄?yīng)”“鄰避沖突”之所以發(fā)生，主要原因是由于現(xiàn)代工業(yè)化和城市化進(jìn)程中各種工程項(xiàng)目建設(shè)的復(fù)雜性所決定的，加之相關(guān)的法治監(jiān)督的缺失，致使權(quán)力創(chuàng)租尋租、行賄受賄和各種名目利益輸送盛行，從而為“鄰避沖突”埋下了隱患。

所以，“鄰避沖突”發(fā)生后，往往表現(xiàn)為行政部門和司法機(jī)關(guān)的被動(dòng)應(yīng)對(duì)。其實(shí)，對(duì)于“鄰避政治”，單純的行政或司法的手段是無法從根本上解決的。如前所述，單純的行政規(guī)制權(quán)威性不夠，并伴有官商創(chuàng)租尋租、腐敗行賄和利益輸送的風(fēng)險(xiǎn)。司法救濟(jì)具有事后性，對(duì)于乏燃料和放射性廢物貯存和處理這樣的高度風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)的規(guī)制是不明智的。因此，對(duì)“鄰避政治”進(jìn)行法律規(guī)制的最好形式只能是事前立法、事中監(jiān)督、事后追查，只有通過前瞻性的立法，才能防患于未然。避免和化解鄰避效應(yīng)的關(guān)鍵是建立鄰避項(xiàng)目的選址機(jī)制，選址機(jī)制應(yīng)規(guī)定選址機(jī)構(gòu)的組成辦法、選址程序和選址方法，既發(fā)揮政府及其公共事業(yè)機(jī)構(gòu)的作用，又保障公眾有序的政治參與，貫徹執(zhí)政為民理念。這些只有通過事先的立法才能保障。

當(dāng)然，僅僅依靠《甘肅省輻射污染防治條例》的實(shí)施和執(zhí)行來防范可能經(jīng)由甘肅省嘉峪關(guān)金塔縣內(nèi) “中核甘肅乏燃料后處理工程”而引發(fā)的“鄰避政治”問題是不夠的，《甘肅省輻射污染防治條例》的規(guī)制內(nèi)容也不是盡善盡美的。對(duì)于乏燃料和放射性廢物來講，僅僅是收取生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)可能是不夠的，“風(fēng)險(xiǎn)處置費(fèi)”（輻射事故應(yīng)急處置費(fèi)）由誰來承擔(dān)？將乏燃料和放射性廢物貯存于本地，并不是僅僅支付生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的問題，生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)是有特別適用范圍的。因此，對(duì)于已經(jīng)或正在發(fā)生于甘肅走廊腹地的這一重大“鄰避政治”問題的立法規(guī)制和風(fēng)險(xiǎn)防控，目前僅僅是個(gè)開頭，接下來還有大量的配套制度的完善和落實(shí)的工作亟需跟進(jìn)[11]。

注釋：

[1]袁瑛、王淏童：《戈壁小城“鯨吞”國(guó)際核廢料？》，載《南方周末》2011年1月17日。

[2]可詳見維基百科“鄰避效應(yīng)”（Not-In-My-Back-Yara）

詞條。

[3]由李東珅主創(chuàng)的大型歷史紀(jì)錄片《河西走廊》系列中，“河西走廊關(guān)乎國(guó)家經(jīng)略”成為該片的主旨。

[4]【美】桑斯坦：《恐懼的規(guī)則——超越預(yù)防原則》序言，北京大學(xué)出版社2011年版。

[5]張清俐：《讓誰吃下污染：“綠色資本主義”的回答》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2015年5月13日。

[6]王勇：《“隴派法學(xué)”·“西北法學(xué)”與中國(guó)法學(xué)發(fā)展》，載《西部法學(xué)評(píng)論》2011年第1期。

[7]瘳明：《求索西部法學(xué)繁榮，關(guān)注西部法治發(fā)展——賈宇教授訪談錄》，載《法學(xué)家茶座》第13輯，山東人民出版社2007年1月版，第81～90頁。

[8]張文木：《絲綢之路與中國(guó)西域安全》，載《世界政治與經(jīng)濟(jì)》2014年第3期。

[9]李慧翔：《綠色和平，走向“生態(tài)恐怖主義”？》，載《南方周末》2012年9月19日。

[10]馮濤：《河西走廊多元敏感的地域特征》，http：//blog.sina.com.cn/s/blog_a2a3fcad01013vce.html.

[11]比如，以所謂此處“地處沙漠邊緣、四周人煙稀少”的戈壁灘上為理由，也是無視“公地的悲劇”的表現(xiàn)。戈壁區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)有，還是屬于某“村集體”？如果是后者，從法律上講，征地補(bǔ)償程序是不可或缺的。

（作者分別系西北師大法學(xué)院教授、法學(xué)博士、律師，華中師大中國(guó)農(nóng)村研究院西北調(diào)研基地主任、西北師大法學(xué)院法律與公共政策調(diào)查咨詢研究中心主任；甘肅政法學(xué)院教師、西北師大法學(xué)院法學(xué)理論專業(yè)碩士研究生）