于振津

[摘要]本文主要探討了當前政府轉移支付方法的具體效果、存在問題，并就如何進一步解決這些問題展開了進一步的探索研究。

[關鍵詞]政府轉移支付；橫向轉移支付；縱向轉移支付

一、目前我國轉移支付的構成及效果分析

（一）轉移支付的概念

所謂財政轉移支付制度，就是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎，以實現各地公共服務水平的均等化為主旨，而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。

（二）轉移支付的分類

從目前國內和國際的轉移支付模式來看，轉移支付分為兩種，一種是縱向轉移支付，另一種是縱向橫向交錯式轉移支付?？v向轉移支付是指中央對地方財政缺口進行填補所形成的轉移支付方式。而縱向橫向交錯式轉移支付是指既有上下級之間的轉移支付，也有地方間的財政能力差異所導致的收入不均，通過相互之間的提供補助以實現均等化的目的。

（三）我國政府間轉移支付的沿革

我國的轉移支付制度是作為分稅制改革的配套措施提出的。20世紀80年代，隨著“放權讓利”改革的推進，隨著“財政大包干”的普遍推行，財政收入“兩個比重”呈現持續(xù)下滑局面，導致“國家能力”特別是中央政府的調控和管理能力明顯下降，已經超越了“分權的底線”。

1992年，中共十四大確立了建立社會主義市場經濟體制的改革目標。次年，中共十四屆三中全會專題研究建立社會主義市場經濟體制問題，并通過了5中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定。1994年，我國開始全面實行分稅制。分稅制改革借鑒了市場經濟國家的成熟做法，在進一步理清中央與地方事權劃分的基礎上，按照稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立了中央和地方兩套稅收征管機構。分稅制改革扭轉了財政收入“兩個比重”持續(xù)下降的局面。

財政收入“兩個比重”的上升，為設立財政轉移支付制度提供了現實條件。其實，早在分稅制改革之初，有關部門就設計了稅收返還的制度安排，明確規(guī)定：按照1993年地方實際收入以及稅制改革后中央和地方收入劃分情況，合理確定1993年中央從地方凈上劃的收入數額，并以此作為中央對地方稅收返還基數，以保證1993年地方既得財力。1994年以后，稅收返還額在1993年基數上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅增長率的1：0.3系數確定，即全國增值稅和消費稅每增長1%，中央財政對地方的稅收返還增長0.3%。1995年，財政部開始推行“過渡期轉移支付”，即根據各地區(qū)總人口、GDP等客觀因素，按照統一的公式計算其標準財政收入、財政支出，對存在財政收支缺口的地區(qū)按一定系數給予補助，財政越困難的地區(qū)補助系數越高。由于中央政府財力有限，轉移支付在緩解基層政府收入困難、均衡地方財力方面的能力還很弱。

2002年，我國實施了所得稅收入分享改革，取消了按企業(yè)隸屬關系確定企業(yè)所得稅收入歸屬的做法，改為除少數特殊行業(yè)或企業(yè)外，企業(yè)所得稅和全部個人所得稅實行中央與地方按比例分享。2002年中央和地方分享的比例為5：5，2003年以后改為6：4。與此同時，中央政府承諾，因所得稅改革而多分享的收入將全部用于增加對地方（主要是中西部地區(qū)）的轉移支付，并將原來的“過渡時期轉移支付”改為“一般性轉移支付”，從而初步形成了包括一般轉移支付（包括普通轉移支付、民族轉移支付、革命老區(qū)轉移支付和邊境地區(qū)轉移支付四項）、體制補助和上解、年終結算補助或上解、專項補助的轉移支付體系。在這里，前三種轉移支付方式通常被人們統稱為財力性轉移支付，專項補助則被人們稱做專項轉移支付。

2005年，財政部調整統計口徑，將一般性轉移支付定義為中央政府對地方政府一般財力的補助；既有的普通轉移支付、民族轉移支付、革命老區(qū)轉移支付和邊境地區(qū)轉移支付則采取專項撥款的方式予以實施。2009年，財政部再次調整統計口徑，將轉移支付項目簡化為一般性轉移支付和專項轉移支付兩大類。其中，一般性轉移支付包括了原財力性轉移支付，并納入了一些補助數額相對穩(wěn)定的專項轉移支付項目（如教育、社會保障和就業(yè)、公共安全、一般公共服務等）。目前，當前，我國采取的抓安逸支付方式主要是縱向轉移支付，它包括：稅收返還、老體制上解、年終結算補助、專項補助和公式化轉移支付。值得思考的是，政府采取政府轉移支付的方式是否在實踐當中實現了縮小地方間差異的目的呢？

（四）目前我國轉移支付的效果分析

很多研究證明，政府所采取的轉移支付的行為并沒有解決地區(qū)間差異的目的。這就需要我們仔細審查，在政府所采用的多項轉移支付手段中，哪些出了問題。

之前已經有很多學者對該五項內容進行了分析，包括李蘭英、宋學紅、葛乃旭、王善邁等。對他們的觀點進行了歸納，得出這五項內容目前存在的問題：

1、稅收返還與體制上解或補助都運用了基數計算方法。然而，一方面國家承認各地區(qū)由于資源稟賦、技術革新等方面的差異所造成的各方經濟發(fā)展的不平衡，另一方面卻以基年為基礎進行稅收返還和體制上解（補助），這違背了政府轉移支付均等化的初衷。

2、專項補助缺乏規(guī)范性。我國目前的專項轉移支付存在十分嚴重的問題。首先缺乏制度的約束，隨意性很大；用途過寬，缺乏重點。尤其是與其相伴隨的配套資金的規(guī)定，使得相對落后的省份由于自身配套資金不足，難于申請專項補助，更拉大了與相對富裕的省份之間的距離。

3、結算補助違背均等化的目標。結算補助是指，各個省份如有因新政策而產生的虧損，中央會進行補助來填補缺口。這種現象實際沒有突顯出均等化的目標。

4、公式化補助力度小。公式化補助相對于上面四種轉移支付的方式而言，體現出了轉移支付均等化的目標，但是就目前我國的情況而來看，轉移支付的量相對于其他四種相對較少。

二、建立更為有效的轉移支付的整體思路

基于對于我國目前轉移支付的情況，許多學者都提出了各自的改進意見。但這些學者所提出的改進意見大多數僅限于縱向轉移支付，而根據國外的經驗，縱橫交錯式轉移支付制度卻沒有提出。目前我國僅有較少的學者研究縱橫交錯轉移支付，如王善邁等人、葛乃旭等，他們的主要觀點是綜合交錯的轉移支付應以縱向為主，橫向為輔。

本文的觀點是：就我國目前的狀況而言，橫向縱向均衡的轉移機制模式更加能夠解決我國的不均衡問題。這是因為，上文曾經談到，中央在處理縱向轉移支付之后，再進行橫向轉移支付的工作，對資金和工作量有較高的要求。因此，首先，要確定中央和地方的財權事權，其次，改革中央現有的縱向轉移支付方式以解決地方政府的財政缺口。最后，要將地方之間的轉移支付交予地方來解決，即引入橫向轉移支付機制。

（1）事權財權的劃分

事權和財權應當是相互匹配的，負責多少事，需要有相應的資金來支持其運行。但目前我國的狀態(tài)是，事權財權嚴重不符。因此，在財權方面，應當改變中央與地方的財權劃分，即“中央拿小頭，地方拿大頭”。除此之外，在事權上的劃分應做出相應的改變：中央負責縱向財政缺口的填補；一般性公共產品和服務的提供；外溢性產品的提供；突發(fā)事件的資金轉移。地方處負責原有的職責之外，兩者之間的財政差異由地方政府間解決，中央只起到監(jiān)督的作用。

（2）縱向轉移支付結構調整

首先，要取消稅收返還制度和結算補助。我國的稅收返還不僅存在基年算法的不公現象，同時又傾向于富裕地區(qū)的特點，其次，對于專項補助的確定，應根據各省份的實際情況來制定。要隨時進行分析評估，不可流于形式。另外，對于專項撥款的配套資金要求應予以調整，如貧困省份的某些項目，可以適當采取減免配套資金的要求。最后，加大公式化補助的力度，以更快更好地實現均等化的目標。

（3）縱向橫向交錯式轉移支付

總體而言，我國的轉移支付形式應該選用縱橫交錯的方法。除了上述對于現有縱向轉移支付的建議之外，對縱橫交錯轉移支付提出了如下建議：

首先，中央負責具有全國性意義的公共產品服務，如國防、社會福利、醫(yī)療等，并做到按照規(guī)范的計算方法進行科學的支出計劃和行動，地方負責縱向的財政缺口。

其次，中央還需要儲備一定的資金以解決突如其來的問題，如自然災害。因為就突發(fā)事件的特殊性和緊迫性而言，相對于橫向轉移支付，由中央負責撥付的這部分縱向轉移支付能夠更加迅速地解決問題，以避免時間波及范圍的擴張，造成不必要的損失。

再次，地方之間的財政不均由地方之間解決。確定一個最低的公共物品和服務的供應標準，在到最低標準線以下的地區(qū)，對其缺口進行補助，補助的主體是線上的地區(qū)。補助要以專項補助為主，一般性補助為輔，適當情況采取總額撥款。

三、結語

我國現階段的政府轉移支付仍存在許多問題，而這些有待我們思考并加以改進，引入橫向轉移支付制度并與縱向轉移支付結合，已經成為了我國轉移支付制度的一個不可阻擋的趨勢?；趯ξ覈木唧w國情的思考和分析，對于采用什么樣的轉移支付制度，以及更加側重什么樣的轉移支付制度做出了自己的判斷，未來我國的轉移支付道路將沿著什么樣的方向發(fā)展，走什么樣的道路，值得我們思考。

參考文獻

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