鄭巧鳳

摘要在分析城鎮(zhèn)低效用地的概念和溫州市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策制定情況的基礎(chǔ)上，重點從地類認(rèn)定、歷史遺留用地處置、供地、市場主體參與機(jī)制規(guī)范、配套政策完善5個方面分析了溫州市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策紅利，并從擴(kuò)大地類認(rèn)定政策適用范圍、再開發(fā)項目土地出讓金評估收取辦法制定、再開發(fā)項目審批等幾個方面提出了城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的對策建議，為推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)進(jìn)程和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)在全國的推廣提供借鑒。

關(guān)鍵詞城鎮(zhèn)低效用地；再開發(fā)；政策探析；溫州市

推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)是國土資源部創(chuàng)新的重大戰(zhàn)略部署，是溫州市加快轉(zhuǎn)型升級、促進(jìn)節(jié)約集約用地的重大機(jī)遇。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作是一項全新的探索和嘗試，溫州作為全國第一個上報國土資源部批準(zhǔn)的試點城市，勇當(dāng)?shù)托в玫卦匍_發(fā)試點的探路先鋒，努力先行先試，各項工作走在全省前列。據(jù)統(tǒng)計，2013年以來，溫州市共實施城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)項目948宗，實施面積2 018.13 hm2；其中2014年實施項目596宗，實施面積1 463.33 hm2。

1城鎮(zhèn)低效用地概念

城鎮(zhèn)低效用地是指不符合現(xiàn)行規(guī)劃用途、利用粗放、布局散亂、設(shè)施落后、閑置廢棄以及不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的存量建設(shè)用地；在“三改一拆”中計劃實施改造和已拆除建筑物的土地[1]。列入再開發(fā)范圍的城鎮(zhèn)低效用地，應(yīng)當(dāng)同時符合土地利用總體規(guī)劃劃定的城鎮(zhèn)擴(kuò)展邊界范圍和城鄉(xiāng)規(guī)劃劃定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍，產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)屬合法。主要包括：舊城鎮(zhèn)、舊廠礦、舊村莊及其他低效用地。也就是人們平常所說的城鎮(zhèn)舊住宅區(qū)、舊廠房、舊村莊（城中村）以及違法用地建筑拆除后形成的空置土地。

低效用地的定義主要基于2個指標(biāo)，即建筑容量低、土地產(chǎn)出效益差[2]。其中，建筑容量低通常表現(xiàn)為容積率不高、建筑密度低等；產(chǎn)出效益則主要針對工業(yè)用地和商業(yè)用地而言，通常表現(xiàn)為單位土地上的生產(chǎn)效益和產(chǎn)量較差。

可采取協(xié)商收回、鼓勵流轉(zhuǎn)、協(xié)議置換、“退二優(yōu)二”、“退二進(jìn)三”、收購儲備等方式實施城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。

2溫州市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策制定情況

2.1出臺調(diào)查技術(shù)方案和調(diào)查實施方案，明確開發(fā)對象范圍

試點政策的成功爭取還只是拉開了這項工作的序幕，摸清家底是低效用地再開發(fā)工作邁出的“第一步”。溫州市及時與浙江省規(guī)劃院進(jìn)行溝通對接，根據(jù)試點工作要求和溫州實際，率全省之先研究出臺了調(diào)查技術(shù)方案和調(diào)查實施方案，明確要求納入城鎮(zhèn)低效用地范圍的地塊原則上必須在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)拓展邊界內(nèi)，對于邊角地、夾心地、插花地等“三地”，原則上單宗用地面積不超過0.40 hm2，或累計面積不超過再開發(fā)項目用地總面積10%。對于列入試點范圍的城鎮(zhèn)低效用地開展上圖入庫工作，建立城鎮(zhèn)低效用地數(shù)據(jù)庫。只有納入城鎮(zhèn)低效用地數(shù)據(jù)庫的地塊，方可列入試點，享受相關(guān)試點政策。

2.2出臺實施意見和工作流程，確保用地有法有方

試點工作涉及面廣，政策性強(qiáng)，能否制訂一套符合實際、有針對性、可操作的配套政策，是整個試點工作能否取得實效的關(guān)鍵所在。為此，溫州市國土資源局與相關(guān)部門進(jìn)行了充分的對接，及時發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)節(jié)約集約用地加快城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點工作的實施意見（試行）》（溫政發(fā)〔2014〕49號），并按不同改造模式簡化審批流程，出臺了《溫州市區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作流程（試行）》（溫再開發(fā)辦〔2014〕14號）。針對工作開展過程中各地反映的征地工作調(diào)查難、違法用地（違章建筑）處置難、地類認(rèn)定有偏差、地類認(rèn)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及出讓金優(yōu)惠力度不足等問題，溫州市國土資源局結(jié)合實際，細(xì)化完善了具體配套措施，保障了各項優(yōu)惠政策的順利落地，充分激發(fā)了市場主體參與再開發(fā)工作的積極性。

2.3研究制定考核辦法，確保任務(wù)順利完成

為及時對各地政策執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤督導(dǎo)，確保政策執(zhí)行不走樣、不出位，嚴(yán)格控制在國土資源部、浙江省國土資源廳有關(guān)指導(dǎo)意見框架之內(nèi)，避免干擾正常的土地管理秩序，甚至造成土地市場的混亂，溫州市國土資源局研究制定了城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)考核辦法，將按照日?？己伺c年終考核相結(jié)合、目標(biāo)任務(wù)量差別考慮、項目分類考核、項目分階段考核的原則進(jìn)行考核賦分，引入修正系數(shù)設(shè)置，制定月報表，要求各地認(rèn)真填寫納入年度考核的地塊清單，實行“一月一通報”，落后地區(qū)重點督查的制度。

3溫州市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策紅利

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作，能給溫州帶來多大的利益，關(guān)鍵在于制定的試點政策。對此，溫州市緊緊扣住國土資源部文件精神，結(jié)合溫州實際情況和以往的政策措施，提出了具有溫州特色的試點政策。

3.1適時調(diào)整地類認(rèn)定政策，破解項目用地難題

占補(bǔ)平衡一直是溫州項目建設(shè)過程中的一塊“心病”，特別是從2014年開始，浙江省政府下達(dá)給溫州的新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)比往年下降了35%（往年在933.33 hm2左右，接下來預(yù)計不會超過666.67 hm2），經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與土地資源的有效供給矛盾越發(fā)突出。以往項目用地報批要求參照1996年第一次土地調(diào)查的地類，屬于農(nóng)用地的，要使用年度新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)；屬于耕地的，還需落實耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)。對此，溫州市國土資源局積極向上爭取政策，在上報《城鎮(zhèn)、低效用地再開發(fā)工作方案》時就明確土地地類根據(jù)土地現(xiàn)狀踏勘結(jié)合2009年第二次土地調(diào)查成果認(rèn)定。該政策的出臺，可使溫州市納入城鎮(zhèn)低效用地及“三改一拆”范圍的土地按現(xiàn)狀地類（建設(shè)用地）進(jìn)行報批。據(jù)統(tǒng)計，溫州市納入城鎮(zhèn)低效用地范圍內(nèi)的土地，第一次土地調(diào)查為農(nóng)用地而第二次土地調(diào)查為建設(shè)用地的有近0.53萬hm2（其中耕地約0.40萬hm2），這就相當(dāng)于為溫州市節(jié)約了0.53萬hm2的新增建設(shè)用地指標(biāo)和0.40萬hm2的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)。

3.2妥善處置歷史遺留用地，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

為妥善處置歷史遺留用地，溫州市國土資源局根據(jù)溫州市實際情況，規(guī)定了3個時間節(jié)點的不同處置方法和方式，為解決一批歷史遺留用地問題提供了政策支持。其中，用地行為發(fā)生在1987年1月1日～2009年12月31日的，在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和建筑質(zhì)量安全、消防安全、環(huán)保要求的前提下，對城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、公益事業(yè)、保障性安居工程及政府原因?qū)е聸]有合法手續(xù)的用地，可按存量建設(shè)用地上的違法行為進(jìn)行處理（處罰）后，補(bǔ)辦用地手續(xù)。違法違章建（構(gòu)）筑物已拆除到位的，視為違法用地行為已消除，不再進(jìn)行處理（處罰）。借助這個政策，可以通過再開發(fā)，對一些歷史遺留的用地項目進(jìn)行補(bǔ)辦手續(xù)和改造提升。

3.3采取靈活供地政策，助推城市有機(jī)更新

溫州轄區(qū)內(nèi)散落著大量舊村、舊居、舊廠房，影響和制約著城市的發(fā)展?！叭f”問題不解決，城市轉(zhuǎn)型就無從談起，溫州城市環(huán)境也就無法實現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變。在各地的日常工作開展中，很多改造項目受到供地政策的制約無法順利實施。為了破解這個難題，溫州市大膽突破供地政策，除經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)項目外（指進(jìn)入市場可銷售的項目），原土地使用權(quán)人利用原有合法土地實施再開發(fā)的，允許采取協(xié)議出讓方式辦理供地手續(xù)。該項政策讓溫州市在開展小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)園建設(shè)、“城中村”改造、“退二進(jìn)三”、“騰籠換鳥”、“畝產(chǎn)論英雄”等各項工作中，處置土地的方式更加靈活。例如，在開展小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)園建設(shè)方面規(guī)定，經(jīng)縣（市、區(qū)）政府（功能區(qū)管委會）同意，允許原國有土地使用權(quán)人利用原有合法土地，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一審批的要求，開發(fā)建設(shè)小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)園，允許以協(xié)議出讓方式供地，土地出讓金按照市場評估價補(bǔ)繳差價，地塊開發(fā)完成后，允許按層作為最小分割單元，參照房地產(chǎn)開發(fā)模式進(jìn)行分割，且只能分割登記到實施主體、成員名下（或分割轉(zhuǎn)讓到股東名下），有關(guān)產(chǎn)權(quán)按相應(yīng)分割單元辦理。此外對用于商服用地的項目，允許進(jìn)行分割銷售或分割登記，但分割銷售或分割登記的建筑面積不得大于改造后總建筑面積（包含單獨計算容積率指標(biāo)的地下空間建筑）的30%，且只能按幢或?qū)幼鳛樽钚》指顔卧?，有關(guān)產(chǎn)權(quán)可按相應(yīng)分割單元辦理。需要分割銷售的，實施主體應(yīng)具備相應(yīng)的房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)，開發(fā)項目通過工程竣工驗收后才允許分割銷售。另外，試點政策還規(guī)定對項目地塊周邊，單塊面積不超過0.40 hm2，或累計面積不超過再開發(fā)項目用地總面積10%的邊角地、夾心地、插花地等“三地”，可一并協(xié)議出讓給再開發(fā)項目業(yè)主集中開發(fā)改造。經(jīng)初步調(diào)查，全市拆后形成的空置土地1 733.33 hm2，邊角地、夾心地、插花地等“三地”面積866.67 hm2，這些空閑土地得到再開發(fā)利用，將進(jìn)一步增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地有效供給，提高土地對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的持續(xù)保障能力。

3.4規(guī)范市場主體參與機(jī)制，激發(fā)再開發(fā)熱情

過去，由于土地資源市場配置機(jī)制不健全，導(dǎo)致一些土地使用權(quán)人擁有土地卻苦于沒有資金而不能進(jìn)行再開發(fā)，還有一些土地使用權(quán)人擁有資金想擴(kuò)建原土地使用范圍卻受到政策的制約也不能進(jìn)行再開發(fā)。這種土地、資金資源不匹配現(xiàn)象比較普遍，相關(guān)土地使用權(quán)人反映也比較激烈。對此，溫州市打破這種土地、資金資源不匹配限制，對已經(jīng)取得合法產(chǎn)權(quán)的項目用地，除再開發(fā)為經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)項目外，允許原國有土地使用權(quán)人進(jìn)行自行再開發(fā)或聯(lián)合再開發(fā)。申請聯(lián)合再開發(fā)的，可共同成立聯(lián)合體（或公司），聯(lián)合體可自行約定每個成員所占比例。地塊開發(fā)完成后，有關(guān)產(chǎn)權(quán)可以按照約定的比例分割登記到成員名下（或分割轉(zhuǎn)讓到股東名下）。對有條件且有組織實施能力的村集體經(jīng)濟(jì)組織參與再開發(fā)的舊村莊（城中村）改造項目，進(jìn)行整村改造的，安置后節(jié)余土地通過公開出讓，土地出讓金可按一定比例，獎勵給村集體經(jīng)濟(jì)組織。對依法收回、收購存量建設(shè)用地用于再開發(fā)的，在依法補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，可給予原土地權(quán)利人一定數(shù)量的獎勵。這項政策是對政府主導(dǎo)開發(fā)工作的一項補(bǔ)充，也是推進(jìn)市場有效支配資源的一條途徑，將激發(fā)土地使用權(quán)人參與再開發(fā)的積極性，進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，帶動投資和消費增長，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力。

3.5充實完善配套政策，及時解決問題

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作關(guān)聯(lián)度大，涉及面廣，政策落實和項目實施過程中必定會遇到各種新情況、新問題。在具體工作開展中，溫州市注重引導(dǎo)各地根據(jù)本地實際，細(xì)化完善具體配套措施，并密切關(guān)注各地具體政策的執(zhí)行情況，及時吸收、推廣各地的典型做法，充實完善配套政策。針對城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)過

程中涉及的征地工作調(diào)查難、違法用地（違章建筑）處置難以及地類認(rèn)定有偏差等3大征地難題，有針對性地采取措施予以解決。如：針對征地工作調(diào)查難問題，對能明確產(chǎn)權(quán)人的，調(diào)查表上要寫明產(chǎn)權(quán)人姓名；對確實無法明確產(chǎn)權(quán)人的，調(diào)查表上先填寫屬地村委會，并注明“具體權(quán)屬以拆遷實施時入戶調(diào)查內(nèi)容為準(zhǔn)”。這樣就為征地報批工作爭取時間，加快工作進(jìn)度。針對違法用地（違章建筑）處置難問題，對確實無法處理（處罰）到位的，由屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調(diào)查清楚違法用地（違章建筑）基本情況，并對這些違法用地（違章建筑）提出明確處置方案（處置方案中要做出在供地手續(xù)辦理前予以處理（處罰）到位的承諾），經(jīng)縣（市、區(qū)）政府（功能區(qū)管委會）簽字蓋章確認(rèn)后，暫時視為違法違章行為已消除先報批征收手續(xù)。同時，為消除各地在工作開展過程中的顧慮，溫州市國土資源局采取了以局會議紀(jì)要的形式下發(fā)各地執(zhí)行。此外在不改變土地使用功能的前提下，鼓勵原國有土地使用權(quán)人對工礦廠房、倉儲用房進(jìn)行改建、擴(kuò)建、拆建及利用地下空間，提高容積率的，不再增繳土地出讓金。

4下一步措施及建議

要繼續(xù)積極探索配套政策，進(jìn)一步研究推進(jìn)項目再開發(fā)的突破點和紅利點：

（1）探索擴(kuò)大地類認(rèn)定政策適用范圍。對轄區(qū)內(nèi)的所有土地，在報批農(nóng)轉(zhuǎn)用和征收手續(xù)時，均采取根據(jù)土地現(xiàn)狀踏勘結(jié)合2009年第二次土地調(diào)查成果認(rèn)定地類的方式，進(jìn)一步降低政府征地成本，釋放政策紅利空間。

（2）探索出臺市場主體直接參與再開發(fā)利用的政策。允許低效用地范圍內(nèi)的原國有土地使用權(quán)人引進(jìn)市場主體進(jìn)行合作再開發(fā)。申請合作再開發(fā)的，可共同成立項目公司，并明確約定各自比例。由原國有土地使用權(quán)人申請，政府在收回原國有土地使用權(quán)的同時，以協(xié)議出讓方式直接供給項目公司進(jìn)行再開發(fā)利用，進(jìn)一步調(diào)動原土地使用者、市場主體參與的積極性。

（3）研究制定市區(qū)再開發(fā)項目土地出讓金評估收取辦法，加大政策優(yōu)惠力度。

（4）協(xié)助探索短期用地規(guī)劃和審批工作，切實解決城市規(guī)劃遠(yuǎn)期管控和土地近期有效利用的合理性問題。

（5）積極謀劃城鎮(zhèn)低效用地范圍內(nèi)的項目，將城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作與“三改一拆”、“五水共治”、“兩美溫州”、小微企業(yè)園建設(shè)等相結(jié)合，統(tǒng)籌推進(jìn)，突出重點，形成特色。充分釋放地類認(rèn)定政策、供地方式政策、“零星土地”開發(fā)政策、歷史遺留用地處置等政策紅利，加強(qiáng)創(chuàng)新、完善舉措，讓城市中“躺”著的土地充分“活”起來，釋放經(jīng)濟(jì)效益。

參考文獻(xiàn)

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