陳霰

摘 要：村民自治權是村民依法行使的對村內公共事務進行民主參與、管理、決策和監(jiān)督等一系列排除公權力非法干涉的自治權利，是村民自治的法律制度形態(tài)。然而在農村，涉及村民自治的各種權利經常受到侵犯，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民選舉權和被選舉權的侵犯、村民委員會對村民權利的侵犯等等。但是，由于法律救濟制度的不完善，村民自治過程中的權利沖突隨處可見。本文概述了村民自治權的概念其內容以及村民自治權利受侵害的主要表現(xiàn)。分析了當前我國村民自治運行保障方面中存在的問題和原因，提出了完善和提高我國村民自治權保障對策建議。

關鍵詞：我國;村民自治;保障;問題;建議

一、當前我國村民自治權利受侵害的主要表現(xiàn)

村民自治權利是指村民群眾、村民自治組織排除政府機構、社團組織等外部力量干預村民自治事項的法律權利。村民的自治權是最基礎性、最根本性的權利，沒有村民的自治權就不會有村民自治，當然也就不會產生村民會議和村民委員會。

根據(jù)我國《村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）及相關法律的規(guī)定，村民的自治權主要包括：1）參與權，有權參與村民會議等群眾性自治組織;2）選舉權和被選舉權，有權推選和被推選為村民選舉委員會成員，有權選舉和被選舉為村民委員會成員;3）監(jiān)督權，有權監(jiān)督村民選舉委員會和村民委員會的工作;4）舉報權，對于以不正當手段妨害村民行使選舉權、被選舉權，破壞村民委員會選舉的，有權向有關部門舉報;5）罷免權，法定人數(shù)的村民聯(lián)名，可以要求罷免村民委員會成員;6）法定基本權利不受侵犯權，村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。然而，在村民自治的實踐過程中，村民自治權利常常受到行政權的不當干預和侵害。主要表現(xiàn)在：1）干預村委會的民主選舉。2）干預村委會的民主決策。3）干涉村民的生產經營權和財產權。4）行政不作為等方面。

二、當前我國村民自治權保障運行中存在的問題

（一）村“兩委”關系不協(xié)調

以安順為例：據(jù)安順市民政局截止2012年7月31日的統(tǒng)計，安順市“兩委關系不協(xié)調的村有151個，占全市村委會總數(shù)的3.8%。表1是在今年調查中村“兩委”關系統(tǒng)計表，表中顯示“兩委”關系不協(xié)調的百分比遠遠高于我們的預期。

從表1看出，村民自治以后，村“兩委”在工作中關系不協(xié)調現(xiàn)象仍普遍存在。據(jù)反映，在一些地方的村務管理和決策中，“兩委”班子各說各的，各做各的，有的地方“兩委”班子面和心不和?！皟晌敝g的矛盾，直接表現(xiàn)為村黨支部書記和村委會主任在工作中的不協(xié)調關系，嚴重影響了對村務工作的推動。村黨支部和村委會的關系難以協(xié)調的問題一直是困擾村民自治發(fā)展的問題。（詳見表2）

在今年的調查中，村民們認為“兩委”關系矛盾較多，主要存在于以下幾種形式：

1.村支部受計劃經濟時代思維定式的影響，仍包攬村中一切事務，認為放棄管理村中事務就是放棄黨的領導，村中大小事務仍由村支部書記一人說了算，村民選舉的村委會基本起不了作用。

2.村委會主任認為自己是村民選出來的，是本村的法人代表，而村支部書記只是幾個黨員選出來的，自己不必聽命于村支部書記，應該自己說了算。

3.村黨支部書記和村民委員會主任互不賣帳，各自為政。在今年的調查中，認為“兩委”能協(xié)調工作的占13.4%，基本能協(xié)調工作的占50%，互相爭權的占10.9%，23.2%的人回答“不清楚”，1.5%的人選擇“其他”。這些數(shù)據(jù)基本反映了“兩委”關系的現(xiàn)狀。在調查村黨支部書記和村委會主任在工作中的關系時，13.1%的人認為黨支部書記一人說了算，認為村委會主任一人說了算的占11.9%，認為村委會主任從屬于村黨支部書記的占44.5%，認為各說各的、關系緊張的占14.9%，選擇“其他”的占14.6%。

長期以來，村黨支部由于長期在村里的影響，村支書對村級事務的影響較大。

如何使村民自治后農村出現(xiàn)的兩套領導班子-村委會和村支部（以下簡稱“兩委”）協(xié)調工作，既發(fā)揮黨在農村的領導核心作用，鞏固黨在農村的執(zhí)政地位，促進村民自治的發(fā)展，協(xié)調“兩委”關系是一項十分重要的工作。

（二）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對村治侵犯和侵權行為

鄉(xiāng)村關系存在的問題主要是鄉(xiāng)政對村治侵犯和侵權問題。在我國現(xiàn)階段，農村社會管理體制中有兩種相對獨立的權力：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的行政管理權和村民自治權，這兩種權利的相互作用構成了我國農村社會“鄉(xiāng)政村治”的總格局。在現(xiàn)行的鄉(xiāng)村關系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理權占主導方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村民自治權的侵權仍是村民自治中存在的問題。從理論上講，村民委員會離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持與幫助;村民自治也有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理權與村民自治權，在最終歸屬和運作目的上是一致的，法律在處理這一問題上的規(guī)定也是清楚、明確的。但在實際工作中，二者又經常發(fā)生矛盾，其主要表現(xiàn)是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷擴張、加強對村莊的控制，表現(xiàn)在從干部的目標考核到資金的使用等方面。

（三）村民自治權利救濟的相關法律缺失

村民自治權利要得到落實和保證就必須有適當?shù)木葷侄?。在現(xiàn)代民主法治國家，權利救濟最主要和最重要方式是法律救濟。法律救濟的途徑有多種，根據(jù)我國憲法和相關法律的規(guī)定，村民自治權利的法律救濟途徑主要包括以下幾種：（1）權力機關的救濟，如妨害村民行使選舉權、被選舉權的，村民有權向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大或者縣級人大常委會舉報;（2）行政機關的救濟，當有關主體的自治權利受到侵犯時，可以向政府有關部門舉報，請求處理，也可以通過行政復議的方式請求準司法救濟;（3）司法機關的救濟，當有關主體的法定權利受到侵犯時，可以依法向人民法院起訴，請求司法救濟;⑷其他機關的救濟，如黨在農村的基層組織，依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。英國法諺“無救濟即無權利”，救濟不足或救濟存在缺陷的權利同樣難以得到充分保障。在我國現(xiàn)有的法律中，由于缺少對村民自治權利救濟的規(guī)定，導致救濟途徑缺失，司法實踐困難。主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

1.立法的缺陷?！洞褰M法》是規(guī)范村民自治制度的最重要法律，但該法沒有規(guī)定任何司法救濟措施。在各省、直轄市和自治區(qū)制定的實施辦法中也沒有關于司法救濟措施的相關規(guī)定。在村民自治權利相關規(guī)定中，除涉及村民的財產權、人身權的事項可以通過司法途徑如通過行政復議、行政訴訟、民事訴訟等予以救濟外，其它的并沒有納入司法救濟途徑。

2.救濟途徑的缺失。在村民自治權利救濟途徑中，權力機關和行政機關的救濟介入屬于被動式的，對能否主動進行調查法律沒有規(guī)定。而且對于權力機關和行政機關應當調查而不調查或沒有依法處理時，權力機關和行政機關要承擔什么責任及村民能否向上一級機關提起申訴等都沒有規(guī)定，這就直接導致了權力機關和行政機關的救濟難。

三、村民自治權運行中現(xiàn)存問題的根源分析

（一）制度原因

如果說村民自治權已經是一種制度或者說已經有了制度體系的話，無疑《村委會組織法》即是這種制度的集中體現(xiàn)，也是這種制度的核心規(guī)范體系。然而，在深入分析了村民自治權的現(xiàn)實運行之后，我們不難發(fā)現(xiàn)，這個規(guī)范體系卻很難與村民自治的制度設計或立法預期完全吻合。換句話說，法律本身的某些缺陷和不完備是引發(fā)村民自治權在運行中出現(xiàn)種種問題和難題的重要原因之一。這是我們不可回避，也是沒有必要回避的客觀現(xiàn)實。論及至此，我們需要對《村委會組織法》及其相關的法律、法規(guī)進行全面分析，以探析引發(fā)種種現(xiàn)實問題和難題的制度性根源。

（二）公權力強勢原因

從一般意義上講，人是具有理性判斷與決定能力的個體，也是自身利益最大化的最佳判斷者和決策者。村民個人所具有的獨立的人決定了村民自治權的正當性;村民的自主決定的能力及其理性也決定了村民自治權的合理性和可能性。姚建宗教授在論述法治的土壤時說：“自治，對于現(xiàn)代民主、法治和憲政而言，既是一個最基礎的因素，又是一個核心的因素?！?/p>

實質上，自治權所表達的是權利主體對國家公權的傳統(tǒng)防御心理和防止國家公權侵害的本能的警覺。自治權與國家公權及其強制性是直接相對的。政治國家的權力往往總是以一種不易為人所察覺的、溫婉的方式表現(xiàn)出對已有的控制權力和政治權威的眷戀，使得村民的民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督在村民自治實踐中總要受到來自于諸多方面的限制和束縛。其中我們可以肯定地說，公權力的泛化是導致村民自治權在現(xiàn)實中出現(xiàn)問題的重要根源之一。

（三）權利實現(xiàn)的途徑因素

無救濟即無權利;救濟不足或救濟存在缺陷的權利同樣難以得到充分實現(xiàn)和保障。就村民自治權的救濟方面來看，除了法律規(guī)定不完善引發(fā)的村民自治權不能很好實現(xiàn)的原因以外，救濟途徑不暢通和救濟方法不完善也是導致村民自治權現(xiàn)實問題出現(xiàn)的重要原因之一。

四、完善和提高我國村民自治權保障對策

（一）加強和改善黨的領導，實現(xiàn)“兩委”關系的協(xié)調

村黨組織與村民自治組織的關系是否協(xié)調和規(guī)范，直接影響著村民自治能否正常有效地運作。正確處理村黨支部與村民自治組織的關系，加強和改善黨對農村工作的領導，解決基層黨組織不適當?shù)馗深A村民自治以及村民自治組織動搖黨的領導權威問題，是推進村民自治工作的重要舉措。

（二）協(xié)調鄉(xiāng)村關系，避免鄉(xiāng)政侵權

中國農村村民自治是在政府推動下不斷發(fā)展起來的，村民自治由自發(fā)興起到規(guī)范發(fā)展，政府始終是主要的推動力量，這也是我國農村村民自治發(fā)展的一個重要特點。村民自治進程中的鄉(xiāng)村關系，與村民自治的這一發(fā)展特點有必然的聯(lián)系。從法理上講，鄉(xiāng)村關系主要有以下三種情形：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部之間的領導與被領導的關系;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間在村民自治事務范圍內的指導與被指導的關系;三是鄉(xiāng)村之間在行政事務上的管理與被管理的關系。

（三）構建權利救濟機制和司法救濟機制

村民自治權屬于法律賦予村民的重要權利，除去那些純屬村民個人之間，或村民個人與村委會之間某些民事糾紛可以按照民事訴訟程序解決外，村民自治沖突的訴訟救濟實際上無法落實在我國現(xiàn)有的訴訟法體系中。司法救濟的缺失使村民自治權失去了最為重要的保障途徑。因此，必須建立有效的自治權利救濟保障機制，才能保障村民的自治權。另一方面要時行構建完善的司法救濟機制。在現(xiàn)代法治社會，司法救濟是解決社會沖突中具有終極效力的權威機制，是維護社會公平正義的最后一道防線。從國外一些基層自治制度來看，大部分的國家在基層自治范疇內設立自治法官，裁判自治權運行中出現(xiàn)的糾紛和矛盾。所謂村民自治的司法救濟主要是指在村民自治權受到侵害時，通過司法介入，由司法機關最終做出裁判解決糾紛、矛盾或沖突，最終使得合法權利得到保護的救濟方式。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：安順民政局內容部資料

②數(shù)據(jù)來源：安順民政局內容資料

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