羅會鈞 黃夢佳

摘 要：非洲由于自身具備的豐富的自然資源以及重要的戰(zhàn)略價值，在國際關系中扮演著越來越重要的角色。然而，作為五大洲中發(fā)展最為落后的地區(qū)，非洲也是對外援助中主要接受援助的對象之一。對外援助作為國家進行外交的重要手段，在維護國家利益、實現(xiàn)外交政策方面具有舉足輕重的位置。美國是對外援助和對非洲援助最多的國家，對于我國在對非洲援助的各方面均具有借鑒意義。

關鍵詞：對外援助;美國;非洲

中圖分類號：D81 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）25-0073-03

對外援助（Foreign Assistance）通常是指國家或組織向其他國家或組織以無償或部分有償?shù)男问教峁┵Y金、技術、物資等的援助，以幫助接受援助的國家或組織度過所面臨的困境，或者達到提供援助的國家或組織的目的。對外援助是國家進行外交的重要手段之一，可以促進兩國關系的進一步發(fā)展，同時增強自身在世界范圍內的影響力。非洲是五大洲中發(fā)展最為落后的地區(qū)，并且由于具備豐富的自然資源和相對重要的戰(zhàn)略價值，一直是對外援助中接受援助的重點地區(qū)之一。美國是對非洲援助投入最多的國家[1]，其援助機制成熟，援助政策明確，援助內容多樣?？紤]到非洲是我國在國際關系中的重要組成部分，以及我國對非洲的援助仍處于起步和發(fā)展的階段，有必要針對美國對非洲的援助進行研究，以供我國學習與參考。

一、美國對非洲援助的歷史

美國對非洲的援助始于20世紀50年代，在彼時冷戰(zhàn)的背景之下，時任美國總統(tǒng)的杜魯門在就職演講中提出了政治意味極濃的“第四點計劃”（Point Four Program），旨在利用美國先進的科學技術和雄厚的工業(yè)基礎來幫助“第三世界”國家走上發(fā)展之路，從而達到在政治上擴大自己勢力范圍的目的。此后，美國根據(jù)自身以及世界發(fā)展趨勢的考慮，對非洲援助的力度具有較為明顯的起伏，在時間上主要可以分為如下五個階段。

第一階段為20世紀50年代初期至60年代初期。這一時期同時也是冷戰(zhàn)初期，世界格局轉變?yōu)椤皟蓸O格局”的態(tài)勢。在這一階段的前半段，美國開始進行對非洲的援助，且以技術援助為主;在這一階段的后半段，伴隨著非洲獨立運動的日漸高漲，為了爭取更多潛在的政治同盟，同時打壓蘇聯(lián)在新興國家內的政治擴張，美國開始逐步加大對非洲的援助，且以非洲急需的經(jīng)濟援助為主。因此，在這一階段，美國對非洲的援助力度處于上升期，在初期以技術援助為主，在后期以經(jīng)濟援助為主，并且?guī)в休^強的政治目的。

第二階段為20世紀60年代中期至70年代后期。冷戰(zhàn)愈演愈烈，美國與蘇聯(lián)關系越發(fā)緊張，美國先后陷入對越戰(zhàn)爭、經(jīng)濟危機和中東石油危機的泥潭之中，冷戰(zhàn)格局轉變?yōu)椤疤K攻美守”的態(tài)勢。在這一階段，美國出于自身戰(zhàn)略安全的考慮，不得不削減對于非首要同盟地區(qū)的非洲的援助。然而，美國也并未完全放棄非洲，轉而通過與歐洲同盟國合作的形式進行對非洲的援助，從而分攤壓力，并維系在非洲的影響力。因此，在這一階段，美國對非洲的援助力度處于下降期，且援助由政治戰(zhàn)略性援助轉向發(fā)展援助。

第三階段為整個20世紀80年代。蘇聯(lián)由于阿富汗戰(zhàn)爭無力維持爭霸戰(zhàn)略，而美國經(jīng)濟逐漸復蘇，冷戰(zhàn)格局轉變?yōu)椤懊拦ヌK守”的態(tài)勢。在這一階段的前半段，美國在冷戰(zhàn)中占據(jù)主動，出于拉攏非洲國家，從而在國際上孤立蘇聯(lián)的戰(zhàn)略，對非洲的援助有了大幅的提升;在這一階段的后半段，由于蘇聯(lián)已經(jīng)無力回天，非洲對于美國的政治重要性有所降低，美國于是削減對于非洲國家的經(jīng)濟援助。因此，在這一階段，美國對非洲的援助力度表現(xiàn)為初期大幅回升（在1985年達到20世紀的最高峰），在后期急劇下降的趨勢，且援助以政治經(jīng)濟改革型援助和糧食援助為主。

第四階段為20世紀90年代初期至21世紀初期。世界格局自冷戰(zhàn)時的“兩極格局”轉變?yōu)槊绹毚蟮摹耙怀鄰姟?。這一階段初期，美國急需在世界樹立以自身為首的新的國際秩序，于是提高了對于非洲援助的力度，力求彰顯自身的強大和擴張在非洲的勢力范圍;此后，得益于蘇聯(lián)的解體，美國在非洲僅需較小的援助力度也能得到較為滿意的利益回報，于是對援助做了相應的削減。因此，在這一階段，美國對非洲的援助力度表現(xiàn)為初期有所提升，后期有所下降的趨勢，且援助以政治經(jīng)濟改革型援助為主。

第五階段為21世紀初期至今?！?·11”事件之后，美國出于自身安全的考慮，在全球的戰(zhàn)略重心開始轉向為打擊恐怖主義。非洲由于積貧積弱很容易成為滋生恐怖主義的溫床，成為了美國較為關注的對象;與此同時，非洲較為豐富的能源資源使得其經(jīng)濟地位有所提高。這兩點使得美國越發(fā)重視非洲，對非洲的援助力度與之前相比有著本質的區(qū)別。因此，在這一階段，美國對非洲的援助力度表現(xiàn)為急劇上升的趨勢。

二、美國對非洲援助的現(xiàn)狀

目前，美國作為全世界雙邊對外援助最多的國家，在對非洲援助的方式和機構上種類較多。概括來講，對非洲援助的方式從渠道上可以分為雙邊援助和多邊援助，美國對非洲援助的機構從性質上可以分為官方機構和非官方機構。

（一）對非洲援助的方式

美國對非洲援助的方式采用以雙邊援助為主、多邊援助為輔的多點開花的策略。

美國對非洲的雙邊援助是指美國與非洲或者非洲各國通過協(xié)議的形式，由美國無償或者有償提供援助的資金、技術和物資等，從而幫助非洲或者非洲各國度過困難時期或者得到發(fā)展。以2010年美國實際對非洲雙邊援助項目組成為例，①其從援助內容上主要可以劃分為：全球健康和兒童生存（58%）、食品援助（18%）、發(fā)展援助（13%）、經(jīng)濟支援基金（8%）、安全援助（3%）五大類。

美國對非洲的多邊援助是指美國通過向國際援助組織提供援助資金，由國際援助組織根據(jù)它們所制定的對非洲的援助計劃進行相應的援助。美國對非洲的多邊援助是美國對非洲援助的重要組成部分，且這部分援助大多關注于加強政府部門的管理、交通運輸、農(nóng)業(yè)以及各種社會問題。美國主要通過兩大國際援助組織對非洲進行多邊援助：一個是隸屬于世界銀行（WBG）的國際開發(fā)協(xié)會（IDA），另一個是隸屬于非洲開發(fā)銀行（ADB）的非洲發(fā)展基金（ADF）。其中，對于非洲的發(fā)展資金而言，國際開發(fā)協(xié)會是其最大的單一來源。

（二）對非洲援助的機構

美國對非洲援助的機構可以分為官方機構和非官方機構兩部分[2]。

美國對非洲援助的官方機構主要涉及以下官方部門：白宮以及美國國務院、美國國會、美國財政部、美國國際開發(fā)署、美國農(nóng)業(yè)部等其他機構、美國駐非洲使領館等。

其中，在雙邊援助中，白宮和美國國務院是制定對非洲援助方針、項目和金額的決策機構;美國國會負責審議和表決是否進行這些對非洲的援助，并將結果反饋給美國國務院;對非洲援助的法案經(jīng)修改并通過之后，美國國際開發(fā)署是這些對非洲援助的主要執(zhí)行機構;美國駐非洲使領館負責具體執(zhí)行和管理對非洲各國的援助。在多邊援助中：美國財政部負責與國際援助組織聯(lián)系和商議對非洲進行多邊援助的各項內容。因此，從整個美國官方對非洲援助的流程而言，官方機構從決策到執(zhí)行過程中體現(xiàn)出的是一種從上而下的援助體系。

美國對非洲援助的非官方機構主要涉及美國非官方組織和國際援助組織等。美國非官方組織作為美國民間組織，也是美國對非洲進行援助的不容忽視的力量。它在對非洲進行援助的過程中，并不受到美國官方機構的影響，與之相反，它在對非洲進行援助過程中所倡導的理念通過各種渠道來影響美國政府對非洲的援助政策。國際援助組織作為國際性的組織，在對非洲援助的過程中受到單一國家影響的因素較小，因而在對非洲援助的過程中具有連續(xù)性和可靠性，是對非洲援助的重要組成部分。它與美國政府通過美國財政部聯(lián)系和商議具體援助內容。

（三）對非洲援助的特點

1.對非洲援助的力度逐漸加強

進入21世紀以來，美國對非洲的援助力度與過去相比有著明顯的加強。2000年美國對非洲援助的總額大約是17億美元，而到了2005年，這一數(shù)額就達到了34億美元，同比增長了一倍，并且僅用了5年的時間。②自2006年至2012年，從美國對外援助按地區(qū)劃分的分布數(shù)據(jù)③之中可以看到，在五大洲中，非洲一直是美國對外援助中所占份額最多的洲，且這一比重從2006年的四分之一增加到了2012年的近三分之一。這充分表明了非洲在美國對外援助中具有特別重要的地位。有理由相信，在未來數(shù)年甚至數(shù)十年，這一趨勢仍將保持不變。

2.對非洲援助的條件逐漸增多

進入21世紀以來，雖然美國對非洲援助的力度有了大幅的提升，但與此同時，對于受援國也提出了更多且更具體的要求。

美國對非洲的援助通常不是無償援助，而是伴隨著一定的目的，這些目的主要體現(xiàn)在要求非洲各受援國進行美國所認同的民主化、自由化以及人權等改革，以期影響非洲各受援國的意識形態(tài)和政治模式，誘使非洲各受援國成為親美勢力，達到在政治上擴張自己的勢力范圍、在經(jīng)濟上把握非洲各受援國的命脈的目的。此外，在奧巴馬執(zhí)政時期，美國為了確保非洲各受援國能有效執(zhí)行其所指定的援助計劃，還規(guī)定了美國具有單方面撤回與中止援助的權利。從而進一步脅迫非洲各受援國執(zhí)行其規(guī)定的援助條件。

雖然這些條件日漸苛刻，但是非洲各受援國也難以拒絕。這是由于美國是當今世界唯一的“超級大國”，其對外援助的總額遠遠超于其他國家，并且世界援助組織大多與美國密切相關。以國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行（WBG）為例，國際貨幣基金組織最大的股東是美國，世界銀行的歷任行長均由美國人擔任。基于這些要素，美國可以從經(jīng)濟上和政策上影響國際對外援助。而非洲各國由于發(fā)展水平相對落后，急需對外尋求援助，因此處于弱勢的地位。美國便趁此將援助作為手段，規(guī)定種種條件，從而使得非洲在經(jīng)濟、政治和安全上更加符合自身的利益。

三、美國對非洲的影響

（一）美國對非洲援助的積極影響

1.改善非洲的醫(yī)療衛(wèi)生條件，保證兒童的健康成長

眾所周知，非洲的醫(yī)療衛(wèi)生狀況極為惡劣。非洲承受著全球約25%的疾病負擔，然而其從事醫(yī)療工作的人員僅占世界的3%。無論是醫(yī)療基礎設施設備、用于改善醫(yī)療條件的資金，還是相關從業(yè)人員的技術和數(shù)量，都是極度匱乏的。為了改善這一現(xiàn)狀，美國對此進行了大量有針對性的援助。以由美國政府主導的對非洲的雙邊援助為例，2010年美國對非洲用于全球健康和兒童生存（GHCS）的援助所占比例最多，接近五分之三。這些巨額的援助緩解了非洲在醫(yī)療衛(wèi)生領域的壓力，促進了相關行業(yè)的發(fā)展，對非洲的影響是巨大的。

2.穩(wěn)定非洲的政治局勢，有效打擊恐怖主義

非洲具有五大洲最不穩(wěn)定的政治局勢，無論是大國如埃及等，還是小國如科特迪瓦等，均曾發(fā)生過騷亂或政變。動蕩且復雜的非洲局勢給非洲的可持續(xù)發(fā)展蒙上了陰影，且這些不穩(wěn)定的因素還是滋生恐怖主義的溫床。美國出于保證國家安全、重點打擊恐怖主義的國家戰(zhàn)略，對非洲進行了安全援助，其中包括軍事援助。這些援助有效緩解了非洲動蕩的局勢，打擊了恐怖主義，給非洲走向穩(wěn)定提供了基礎。

3.促進非洲的經(jīng)濟發(fā)展，創(chuàng)建良好的經(jīng)濟環(huán)境

非洲作為最不發(fā)達的洲，不論是發(fā)展所需的資金還是技術均極度匱乏，許多國家和地區(qū)因此經(jīng)濟蕭條，發(fā)展近乎停滯。美國針對這一現(xiàn)狀對非洲各受援國進行了經(jīng)濟援助，緩解了它們所面臨的經(jīng)濟壓力。與此同時，美國還向非洲各受援國提供技術和設備，創(chuàng)建良好的經(jīng)濟和貿(mào)易環(huán)境，吸引國際的投資，從而引導它們走向正常發(fā)展的道路。

（二）美國對非洲援助的消極影響

通常來講，對外援助的對象應該是急需發(fā)展且國力較弱的國家或地區(qū)。然而，美國對非洲的援助并不根據(jù)受援國的國力和國情決定，而是根據(jù)這些國家或地區(qū)是否對美國存在一定的利益而決定。以2008、2010和2012年美國雙邊官方發(fā)展援助十大受援國為例，①占非洲GDP排名前三的南非（2008年第10，2010年第7，2012年第9）、尼日利亞（2010年第10）和埃及（2008年第6）均榜上有名，而排名靠后的并未上榜。另外，非洲地區(qū)以外的諸如伊拉克（2010年排名第2）和阿富汗（2010年和2012年排名第1），均是與美國利益密切相關的對象，美國甚至先后在這兩國發(fā)動戰(zhàn)爭。這也從側面反映了美國是如何選擇受援國并決定對其援助金額大小的。

參考文獻：

[1]姜新茹.冷戰(zhàn)后美國對非洲援助研究：內容、原因及評價[D].石家莊：河北師范大學，2012.

[2]李晶.二戰(zhàn)后歐盟與美國對非發(fā)展援助的比較分析[D].北京：外交學院，2012.

[3]許亮.美國援助非洲政策評析[J].西亞非洲，2010（7）：20-25.