劉曉雷

摘要：容積率作為控規(guī)強制性內容的核心控制指標，肩負著落實城市整體強度分區(qū)平衡、體現(xiàn)政府政策導向和維護社會公平的重任。通過相關資料顯示，各地容積率指標賦值大多會根據(jù)地塊所處的區(qū)位進行不同的控制，其指標控制形式仍以上限控制為主，強調“單值”概念，這在理論與實踐中均存在一定缺陷。研究表明，對居住用地商業(yè)性開發(fā)項目的容積率進行“基值—閥值”加雙因子調控的賦值方式，將定性分析方法與經濟定量分析方法融合，確定較為合理的基值、閥值和調整比例因子，使指標更具科學性、操作性和靈活性，動態(tài)平衡控規(guī)的“剛性”和“彈性”之間的關系。既符合開發(fā)主體對指標的要求，更利于后期的規(guī)劃管理。

關鍵詞：控規(guī)；容積率；基值—閥值

控制性詳細規(guī)劃（以下簡稱“控規(guī)”）作為規(guī)劃實施與管理的核心層次和重要依據(jù)是政府調控市場機制與實現(xiàn)建設目標的直接手段。容積率作為控規(guī)強制性內容的核心控制指標，肩負著落實城市整體強度分區(qū)平衡、體現(xiàn)政府政策導向和維護社會公平的重任。目前，影響容積率的因素眾多，確定方法也多種多樣，但在控規(guī)編制中對于容積率僅僅單一賦值，使規(guī)劃缺乏一定的彈性，導致控規(guī)頻繁修改喪失權威性、科學性。因此，在控規(guī)編制中容積率引入基準值和閥值雙指標的賦值方式，是一種很好的解決方法。

1、研究背景

1.1發(fā)展背景

控規(guī)產生于我國實行改革開放、計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的背景下，經過十幾年的發(fā)展和應用過程中，控規(guī)出現(xiàn)了“剛性”逐漸喪失的問題。在控規(guī)的編制到完成的過程中，中央或地方政策的微小變動都會對其直接或間接地產生著影響，其指標確定的依據(jù)存在著不確定性；在后續(xù)的規(guī)劃管理中，為了協(xié)調土地開發(fā)主體、公眾和政府的需求，在相互博弈之中控規(guī)成果被頻頻調整，而局部地塊指標的調整最終將會帶來整體功能的失衡。

1.2政策背景

2008年出臺的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》強化了控規(guī)的“權威性”和“剛性”，以遏制當前“控而不嚴”和“頻頻失控”的尷尬局面，控規(guī)指標的編制和管理必須及時作出調整。同時《物權法》的出臺也表明公眾利益已成為未來規(guī)劃編制的重點和難點，控規(guī)作為實際規(guī)劃管理的依據(jù)，其權威性、效益性和公平性應并重。

1.3實踐背景

容積率是土地資源配置的核心內容和微觀強度控制的核心指標。通過相關資料顯示，各地容積率指標賦值大多會根據(jù)地塊所處的區(qū)位進行不同的控制，其指標控制形式仍以上限控制為主。

各地控規(guī)的成果中容積率指標賦值形式和方法解決了實踐中的很多問題，但仍存在著一些不盡如人意之處：

（1）上位規(guī)劃引導不足

作為法定文件的總體規(guī)劃注重的是宏觀調控與公共政策屬性等大的戰(zhàn)略方針問題，在落實上需控規(guī)的具體指導，若控規(guī)的前期研究不足，將很容易導致其編制的依據(jù)不足，且控規(guī)的表達方式要求簡單規(guī)范，很難檢驗其前期的研究深度。

（2）指標變更隨意，無調整幅度限制

指標的頻繁變更，使規(guī)劃地塊承受著總量失控的風險，缺乏動態(tài)控制優(yōu)勢，再加上規(guī)劃管理中相關程序的保障存在缺陷，這在很大程度上會使控規(guī)指標出現(xiàn)“控而不嚴”和“頻頻失控”的現(xiàn)象，導致規(guī)劃權威性逐漸喪失。

在規(guī)劃調整過程中，沒有明確容積率可調整的幅度。相關的法律法規(guī)雖然賦予了市人民政府或城市規(guī)劃委員會足夠大的自由裁量權，卻沒有對自由裁量權的運用加以限制。

2、“基值—閥值”的提出

2.1確定思路

在分析影響容積率取值的相關因素的基礎上，利用多種方法求出地塊的容積率基準值；利用環(huán)境容量和開發(fā)最高收益率限額求出地塊的容積率閥值；閥值與基值之差為控規(guī)的彈性值，根據(jù)審查級別（如局審會或者市審會）確定容積率調整的幅度。

2.2基本內涵與特征

容積率基值是依經濟要素測算的強度準入條件，經多種方法校核，結合編制時的國家政策和規(guī)劃發(fā)展目標導向并考慮地塊所處的交通、服務、環(huán)境等區(qū)位因素而確定的地塊開發(fā)基礎強度。該值應小于閥值，是地塊開發(fā)較為合理的強度值。

容積率閥值是以地塊所能承受的環(huán)境容量為閥極，最大程度地限制其開發(fā)，保障地塊內的環(huán)境質量，對地塊的開發(fā)起約束作用。

“基值—閥值”的容積率賦值方式存在如下特征：

（1）在保證整體建設發(fā)展平衡的前提下，合理確定局部地塊的開發(fā)容量。

（2）切實加強定量經濟分析，強調多種方法應用。

（3）明確容積率調整的最大幅度，引入雙因子控制指標，利于規(guī)劃調整控制，加強控規(guī)“彈性”。

2.3提出目的

（1）增加指標的彈性變化，弱化“單值”概念。傳統(tǒng)控規(guī)的上限控制往往會導致對定值的強調，而導致控規(guī)指標失去彈性。一旦政策發(fā)生微小變化或開發(fā)項目的局部變更都會導致控規(guī)的修改。而通過“基值—閥值”加雙因子調整幅度控制，則可增加指標的科學性和控規(guī)的合理性。

（2）強調指標閥值的控制作用。2008年1月1日起施行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》雖然規(guī)定了控規(guī)修改的前提條件和程序，卻未涉及指標修改的幅度限制，致使相關主管部門的自由裁量權限過大，易滋生腐敗問題。而通過“基值—閥值”加雙因子調控的賦值方式，則可較好的解決此類問題，相關部門的調控權限被局限在閥值之內，調整的幅度依據(jù)表一進行，增加控規(guī)“彈性”，使管理清晰明了。

（3）加強對公眾利益的考慮。以往開發(fā)企業(yè)只關注自身經濟價值，易忽視公眾利益。由于缺乏相關的控制措施，使開發(fā)企業(yè)不注重自身信譽等級的積累，很難形成較有名氣的地產企業(yè)。本次研究通過企業(yè)對社會公眾所做的貢獻劃分為三個等級，以此提出不同的控規(guī)調整的準入條件和幅度，引導開發(fā)企業(yè)關注公眾利益，進而促進政府、民眾、開發(fā)企業(yè)三方的利益平衡。

3、結語

控規(guī)的制定在一定程度上是為了方便土地使用權的出讓，若開發(fā)地塊的控制指標編制得不合理，則很容易在土地招租前后出現(xiàn)變更的局面，導致規(guī)劃權威性、剛性和彈性喪失。

本次研究提出的“基值—閥值”加雙因子調控方式以制定具有較合理彈性的土地開發(fā)強度指標體系為初衷，充分考慮與上位規(guī)劃的銜接，將定性分析與定量分析方法相融合，確定合理的基值、閥值及調整幅度，使指標更具技術性和靈活性，利于后期的規(guī)劃管理。當然，如何合理把握這種“彈性”幅度是一項長期、繁瑣的工作。同時，確定的結果對于開發(fā)項目而言只是一種控制手段，控制容積率的目的是為了更好地實現(xiàn)規(guī)劃，關注到更多的利益方，對城市整體開發(fā)容量進行適度的控制。

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