摘要：《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中將城市和鄉(xiāng)村的規(guī)劃編制與管理體系納入其中，進(jìn)行統(tǒng)一管理，促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展。而各省在此基礎(chǔ)上，結(jié)合地方城鄉(xiāng)的規(guī)劃條例，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為理念對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系進(jìn)行改革。本文分析了當(dāng)前我國城鄉(xiāng)規(guī)劃存在的主要問題，對(duì)基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌角度下城鄉(xiāng)規(guī)劃改革進(jìn)行探討，歸納總結(jié)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系進(jìn)行改革創(chuàng)新途徑，以期為我國城鄉(xiāng)規(guī)劃改革提供借鑒。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；城鄉(xiāng)規(guī)劃；改革

一、當(dāng)前我國城鄉(xiāng)規(guī)劃存在的主要問題

（一）城鄉(xiāng)規(guī)劃編制法規(guī)體系中存在的主要問題

在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺(tái)之前，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法體系主要以《中華人民共和國城市規(guī)劃法》和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》為核心，分為城市體系與村鎮(zhèn)體系。但是在實(shí)際的城鄉(xiāng)建設(shè)管理中，建制城市與縣城由城市建設(shè)管理，建制鎮(zhèn)與集鎮(zhèn)、村莊都由村鎮(zhèn)建設(shè)管理。在《建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法》出臺(tái)之后，規(guī)定“建制鎮(zhèn)”是指國家按行政建制設(shè)立的鎮(zhèn)，不含縣城關(guān)鎮(zhèn)，導(dǎo)致縣級(jí)以下的建制鎮(zhèn)管理體系成為了獨(dú)立的系統(tǒng)。由于兩個(gè)規(guī)劃編制法規(guī)體系技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、存在表述不正確的地方，導(dǎo)致兩個(gè)體系不能配套，無法完整銜接，制約了城鄉(xiāng)規(guī)劃的調(diào)控作用。

（二）城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系中存在的主要問題

我國法定的城市規(guī)劃編制體系較多，包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等。城市整體規(guī)劃的內(nèi)容過于雜亂，缺乏科學(xué)性，規(guī)劃編制主體的多元化導(dǎo)致規(guī)劃名目眾多且難以協(xié)調(diào)，缺乏具有權(quán)威性的規(guī)劃。并且，城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃從法律依據(jù)、內(nèi)容深度到技術(shù)規(guī)范等都有各自體系，難以進(jìn)行全面整合。

（三）城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中存在的主要問題

許多地市級(jí)的規(guī)劃管理部門不屬于政府組成部門，市、縣的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)大多為事業(yè)局，不是法定的行政主體，而建制鎮(zhèn)與集鎮(zhèn)的規(guī)劃管理沒有專門管理機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致存在管理職能不到位的情況。此外，規(guī)劃管理部門的管理經(jīng)費(fèi)至今都沒有真正納入各級(jí)公共財(cái)政的預(yù)算當(dāng)中，工作經(jīng)費(fèi)無法落實(shí)。

城鄉(xiāng)規(guī)劃是基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理論的規(guī)劃，是在現(xiàn)有的法定規(guī)劃層次上探討新的規(guī)劃編制體系，但并沒有對(duì)原有規(guī)劃進(jìn)行全部否定。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃在體系架構(gòu)上不能脫離城鄉(xiāng)規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)，在整合方法中也必須緊隨城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的理論與實(shí)踐探索。

二、基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌角度下城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的改革要點(diǎn)

（一）建立適應(yīng)于我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

從國家角度而言，建議國家法定規(guī)劃序列中納入剩余的區(qū)域規(guī)劃或城鎮(zhèn)群規(guī)劃；從省級(jí)角度而言，建議將城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制覆蓋到整個(gè)區(qū)域，并且根據(jù)實(shí)際情況編制次區(qū)域規(guī)劃；從直轄市和地級(jí)市角度而言，同樣建議全域進(jìn)行規(guī)劃編制，并將市域的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃替代城鎮(zhèn)體系規(guī)劃；從縣級(jí)角度而言，建議僅編制縣域總體規(guī)劃。做到“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)規(guī)劃”原則。此外，還需要制定符合中國大小城鎮(zhèn)的規(guī)劃體系。

（二）建立適用于我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求的規(guī)劃編制內(nèi)容

必須強(qiáng)化省域統(tǒng)籌的發(fā)展，科學(xué)合理的配置重要的資源空間，將資源配置作為主體，協(xié)調(diào)并落實(shí)各項(xiàng)規(guī)劃；而省域范圍內(nèi)的市域需要強(qiáng)化城鄉(xiāng)、地區(qū)、各級(jí)部門之間的協(xié)調(diào)，統(tǒng)一規(guī)劃與實(shí)施；縣域要落實(shí)總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的銜接，在全域空間范圍內(nèi)建立管制體系；鎮(zhèn)域的總體規(guī)劃要明確引導(dǎo)社區(qū)與農(nóng)村散居的規(guī)劃，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃；鄉(xiāng)村規(guī)劃要求根據(jù)實(shí)際情況確定村民與村莊的發(fā)展需求建立編制內(nèi)容。

（三）理順我國各級(jí)政府城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的對(duì)策

第一，建立和落實(shí)國家和省級(jí)出臺(tái)的城鄉(xiāng)規(guī)劃，且國家和省級(jí)規(guī)劃的主管部門要具備實(shí)施《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》、《省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》等規(guī)劃的協(xié)調(diào)權(quán)與監(jiān)督權(quán)；第二，合理規(guī)劃機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、辦事流程等，優(yōu)化城市和縣級(jí)的規(guī)劃石泉，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃改革效率；第三，完善鎮(zhèn)、鄉(xiāng)的規(guī)劃事權(quán)，使鎮(zhèn)、鄉(xiāng)都有相應(yīng)的規(guī)劃許可權(quán)。

（四）整合城鄉(xiāng)規(guī)劃與其它規(guī)劃的構(gòu)想

整合城鄉(xiāng)規(guī)劃需要循序漸進(jìn)，逐步整合城鄉(xiāng)規(guī)劃與其它規(guī)劃。將縣級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌作為其它規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容。盡快總結(jié)和推廣各城市開展縣域規(guī)劃的成功經(jīng)驗(yàn)，完善國家法定規(guī)劃。此外，還要城鄉(xiāng)規(guī)劃整合其它規(guī)劃的能力，在整合時(shí)，城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)部門要主動(dòng)積極的采取措施，盡快完成城鄉(xiāng)規(guī)劃與其他規(guī)劃的整合。

三、基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌角度下城鄉(xiāng)規(guī)劃創(chuàng)新思路

（一）實(shí)踐“自下而上”推動(dòng)國際層面改革

通過筆者對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃改革成功案例以及在全國各地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下正在開展的城鄉(xiāng)規(guī)劃改革實(shí)踐研究發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)規(guī)劃改革不能僅僅局限于地方層面，而應(yīng)該通過實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)其進(jìn)行反復(fù)的思考，將我國城鄉(xiāng)規(guī)劃改革所面臨的問題與挑戰(zhàn)進(jìn)行分析，反饋到國家層面，提出國家層面城鄉(xiāng)規(guī)劃改革的整體思路、目標(biāo)和對(duì)策，自下而上的推動(dòng)國家層面城鄉(xiāng)規(guī)劃的改革。并且通過“上下”互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政策制定與實(shí)施，使城鄉(xiāng)規(guī)劃改革的各種政策措施更加具有操作性。

（二）建立新型城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃體系

基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌角度下，城鄉(xiāng)規(guī)劃改革的總體整合，不僅包括了城鄉(xiāng)規(guī)劃自身的改革，同時(shí)也包括城鄉(xiāng)規(guī)劃與其它規(guī)劃的整合，并通過整合增強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的統(tǒng)攬能力，使其更加具有科學(xué)性、合理性。建立新型且適合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的規(guī)劃體系與工作機(jī)制，是城鄉(xiāng)規(guī)劃改革的新理論與新方法。

（三）突出本土文化特征

要避免城鄉(xiāng)規(guī)劃的同質(zhì)化現(xiàn)象，就必須突出本土特色與文化特征。每個(gè)城市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有屬于自身的元素符號(hào)，例如豐富的歷史文化資源、獨(dú)特的自然景觀等，因此在規(guī)劃起點(diǎn)就需要對(duì)規(guī)劃項(xiàng)目進(jìn)行文化內(nèi)涵的挖掘，打破千篇一律的規(guī)劃模式。

結(jié)束語

城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)各項(xiàng)規(guī)劃具有統(tǒng)籌作用，其目的是落實(shí)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等等，協(xié)調(diào)整合城鄉(xiāng)內(nèi)各層級(jí)的總體規(guī)劃及交通、水、電、氣等專業(yè)部門規(guī)劃，是城鄉(xiāng)規(guī)劃改革的主要途徑。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的科學(xué)理論和方法對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃改革而言具有重要意義，在城鄉(xiāng)建設(shè)不斷發(fā)展的今天，我們需要將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理論作為規(guī)劃改革指導(dǎo)，使城鄉(xiāng)規(guī)劃的過程更加科學(xué)化，充分發(fā)揮規(guī)劃改革的作用。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡介：曹梟（1985.05-），男，漢族，江西南昌人，本科，單位：山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，職稱：中級(jí)/工程師，研究方向：城市規(guī)劃。