高彥平

【摘要】本文作者就對(duì)城市化進(jìn)程中土地規(guī)劃利用相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了研究，探討了完善城市化進(jìn)程中土地規(guī)劃利用的措施。

【關(guān)鍵詞】城市化；土地；規(guī)劃

1、城市化進(jìn)程帶給土地規(guī)劃利用的問(wèn)題

1.1 造成土地產(chǎn)權(quán)主體界定不明晰，利益和風(fēng)險(xiǎn)主體缺位。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體究竟應(yīng)該是誰(shuí)，許多人不清楚。在現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排中。事實(shí)上的產(chǎn)權(quán)主體并不是農(nóng)民或村集體，而是各級(jí)基層政府。有人把這樣的制度安排稱為“準(zhǔn)國(guó)家所有制”。既然現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排事實(shí)上賦予了基層政府以農(nóng)地處分權(quán)，基層政府就當(dāng)仁不讓地行使起農(nóng)民代理人的職能，按照自己的意愿處分土地，形成一種雖然不是出于農(nóng)民本意，但事實(shí)上存在的農(nóng)民和基層政府之間的委托-代理關(guān)系。政府是由若干個(gè)人組成的，其目標(biāo)是自身利益最大化，加上信息不對(duì)稱和監(jiān)督成本過(guò)高等原因，必然導(dǎo)致代理人在行使土地產(chǎn)權(quán)過(guò)程中機(jī)會(huì)主義尋租行為，損害了農(nóng)民的利益?；鶎诱谡鞯刂芯哂袎艛鄼?quán)力，農(nóng)民不能有效約束基層政府的征地權(quán)力，致使基層政府可以隨意地制定征地范圍、用途以及補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放方法等。

1.2 農(nóng)民土地權(quán)益缺乏保護(hù)，土地產(chǎn)權(quán)糾紛不斷發(fā)生。依照國(guó)家現(xiàn)行法律規(guī)定。農(nóng)村土地實(shí)行農(nóng)民集體所有制，農(nóng)民“集體”享有土地處分權(quán)。但事實(shí)上法律并沒(méi)有規(guī)定村集體或農(nóng)民作為所有權(quán)者應(yīng)有的權(quán)利，農(nóng)地處分權(quán)實(shí)際掌握在基層政府手中。比如現(xiàn)行的土地征用法規(guī)定，村集體所有的土地不能夠直接賣給土地開(kāi)發(fā)商或者其它用地單位，只能首先由國(guó)家買進(jìn)，然后再由國(guó)家拍賣給土地開(kāi)發(fā)商或者其它使用單位。在市場(chǎng)機(jī)制作用下。影響土地利用決策的各利益主體應(yīng)該包括政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、失地農(nóng)民和開(kāi)發(fā)商等若干博弈方，但是，由于利益主體和收益主體不對(duì)稱，政府處于強(qiáng)勢(shì)地位，政府可以征用城郊農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)性用地和經(jīng)營(yíng)性用地，而農(nóng)民集體所有土地只能作為農(nóng)業(yè)用地。農(nóng)民只能在土地上經(jīng)營(yíng)農(nóng)林牧副漁。加之政府利益涉入太深，導(dǎo)致有些基層政府熱衷于以地生財(cái)，將土地收益視為“第二財(cái)政”，出現(xiàn)了許多侵害農(nóng)民權(quán)益的機(jī)會(huì)主義尋租行為。使得農(nóng)民無(wú)法享受到自有土地的價(jià)值增值。而廣大農(nóng)民對(duì)城郊土地的管理缺乏有效的參與機(jī)制，處于無(wú)法監(jiān)督、無(wú)力監(jiān)督的地位，利益訴求渠道不暢通。

1.3 城郊土地產(chǎn)權(quán)交易制度不完善，無(wú)法實(shí)現(xiàn)土地征用的公平、公正。農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的途徑有兩種：一是國(guó)家征用；二是通過(guò)土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)進(jìn)行市場(chǎng)化的交易。國(guó)家征用只用于“公共利益需要”領(lǐng)域；市場(chǎng)化的土地產(chǎn)權(quán)交易用于“非公共利益需要”領(lǐng)域。我國(guó)目前的現(xiàn)狀是，“非公共利益需要”領(lǐng)域的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)交易制度缺位，而城市化又必須進(jìn)行。因此，基層政府只能是應(yīng)用現(xiàn)有國(guó)家征用制度，進(jìn)行“非公共利益需要”領(lǐng)域的農(nóng)村集體土地征用。而“國(guó)家征用”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大大低于土地資源的真實(shí)價(jià)格，無(wú)法體現(xiàn)我國(guó)土地資源的稀缺性，因而進(jìn)一步促使基層政府無(wú)序、超規(guī)模征用土地。一些以盈利為目的的土地開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目也采取低價(jià)征用方式，一些地方隨意批租土地，有的甚至還實(shí)行減免地價(jià)或“零地價(jià)”招商引資的優(yōu)惠政策，損害了農(nóng)民利益。在這種情況下，基層政府作為一方利益主體與民爭(zhēng)利，農(nóng)村集體土地的級(jí)差收益被基層政府所壟斷，失地農(nóng)民無(wú)法通過(guò)土地權(quán)益參與工業(yè)化獲得致富的機(jī)會(huì)。所以，現(xiàn)行城郊土地產(chǎn)權(quán)交易制度和運(yùn)行現(xiàn)狀無(wú)法實(shí)現(xiàn)土地征用的公平、公正。

2、完善城市化進(jìn)程中土地規(guī)劃利用措施實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)

2.1 科學(xué)規(guī)劃與開(kāi)發(fā)土地，保護(hù)耕地。我國(guó)在新修訂的“十一五”規(guī)劃中就對(duì)長(zhǎng)三角和京津冀進(jìn)行統(tǒng)一的區(qū)域規(guī)劃。即使同一個(gè)區(qū)域，隨著時(shí)間的推移和條件的變化，也要重新修訂或設(shè)計(jì)同類規(guī)劃。要提高土地規(guī)劃的質(zhì)量和效率就要對(duì)規(guī)劃程序和方法進(jìn)行總結(jié)，提煉出有代表性的模式，以減少規(guī)劃工作中的重復(fù)勞動(dòng)，并增強(qiáng)規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)化。

2.2 控制人口增長(zhǎng)，提高人口素質(zhì)。不斷增長(zhǎng)的人口數(shù)量對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響和環(huán)境資源的需求將是持久的，新世紀(jì)中國(guó)能否獲得一個(gè)相對(duì)寬松的發(fā)展環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人口控制是一個(gè)關(guān)鍵的因素；嚴(yán)格控制人口的增長(zhǎng)，可以說(shuō)是我國(guó)實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用戰(zhàn)略最基本的措施，因此“計(jì)劃生育”這項(xiàng)基本國(guó)策不能有任何松懈。同時(shí)要大力發(fā)展教育，不斷提高人口素質(zhì)，以增強(qiáng)開(kāi)發(fā)利用土地資源的能力。嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)，提高人口素質(zhì)，確保糧食安全將是解決世紀(jì)中國(guó)人口吃飯問(wèn)題的關(guān)鍵。

2.3 完善土地產(chǎn)權(quán)制度，強(qiáng)化對(duì)耕地的保護(hù)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的核心是農(nóng)民問(wèn)題，農(nóng)民問(wèn)題的核心是土地問(wèn)題，土地問(wèn)題的核心是產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。保護(hù)耕地是保證農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、糧食生產(chǎn)能力提高、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，而保護(hù)耕地，從根本上依賴于有效的土地產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)置和安排。這種設(shè)置和安排要以國(guó)有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)存在為前提，以土地使用權(quán)為基礎(chǔ)，建立起較為完善的土地產(chǎn)權(quán)體系。其中，國(guó)家擁有土地的發(fā)展權(quán)和管理權(quán)，按照農(nóng)地農(nóng)用、農(nóng)地農(nóng)有的原則，嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)用地非農(nóng)化，加強(qiáng)對(duì)耕地的保護(hù)。為此，要改革現(xiàn)行土地管理體制，鞏固完善城鄉(xiāng)地政的統(tǒng)一管理，強(qiáng)化縱向監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前，要進(jìn)一步強(qiáng)化中央和省級(jí)政府的用地計(jì)劃調(diào)配權(quán)，確保國(guó)家宏觀調(diào)控措施落到實(shí)處。同時(shí)要強(qiáng)化土地執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，土地監(jiān)察體制改革要先行一步，要有步驟地試行市對(duì)市轄區(qū)、縣對(duì)鎮(zhèn)的雙重領(lǐng)導(dǎo)及垂直管理體制。繼續(xù)探索和完善土地與司法的監(jiān)督機(jī)制和有效性。還要相應(yīng)完善對(duì)地方政府的激勵(lì)和考評(píng)機(jī)制，將農(nóng)地保護(hù)作為評(píng)價(jià)地方政府績(jī)效的重要指標(biāo)之一，從而有效地減少以犧牲農(nóng)地?fù)Q取地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的誘因。

2.4 改革土地利用制度，實(shí)現(xiàn)城郊土地價(jià)值的最大化。積極開(kāi)展城市土地集約利用潛力的評(píng)價(jià)，查明城郊土地集約利用的總體程度。加強(qiáng)城郊土地利用規(guī)劃并使之與城市整體發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)，合理調(diào)整土地用途和空間布局，提高土地利用集約度和多樣化、均勻化。城郊區(qū)域要不斷創(chuàng)新發(fā)展思路，著力發(fā)展與城區(qū)發(fā)展配套和為城市居民生活服務(wù)的城郊型經(jīng)濟(jì)。使城郊建設(shè)與城市中心區(qū)的空間發(fā)展有機(jī)地結(jié)合在一起，形成農(nóng)村一農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)一城市的市場(chǎng)鏈條和固農(nóng)、興商、強(qiáng)工的發(fā)展模式，使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的組合效益達(dá)到最大。一是城郊型農(nóng)業(yè)要不斷優(yōu)化升級(jí)，打造城市“菜籃子、米袋子、后花園”?？芍匕l(fā)展特種養(yǎng)殖、無(wú)公害蔬菜、高效農(nóng)業(yè)、生態(tài)觀光休閑農(nóng)業(yè)等，培育蔬菜、花卉苗木、特種水產(chǎn)、林果、畜禽等種養(yǎng)基地。二是城郊型工業(yè)的發(fā)展，要依托開(kāi)發(fā)區(qū)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)來(lái)進(jìn)行，走循環(huán)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)集群之路。新建園區(qū)要注重產(chǎn)業(yè)定位，依托區(qū)域經(jīng)濟(jì)背景和核心資源優(yōu)勢(shì)進(jìn)行前期策劃，立足已有的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)城郊工業(yè)向“專、精、特、新”的方向發(fā)展。在嚴(yán)格遵守國(guó)家土地管理法律、法規(guī)的前提下，打破傳統(tǒng)開(kāi)發(fā)思路和流程，變城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與農(nóng)田保護(hù)之間的固有矛盾為協(xié)作共贏，實(shí)現(xiàn)土地的二元性質(zhì)、多種用途共存以及人與自然、多種產(chǎn)業(yè)、多種城市功能的和諧共生。三是城郊型服務(wù)業(yè)發(fā)展要大力推進(jìn)。充分利用交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)的優(yōu)勢(shì)，引商興工，重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代商貿(mào)、物流、餐飲、運(yùn)輸、建筑、信息服務(wù)等產(chǎn)業(yè)。

結(jié)束語(yǔ)

總之，隨著城市化進(jìn)程的加快，城市發(fā)展對(duì)土地的需求將不斷增加。因此，合理、合法對(duì)土地資源進(jìn)行規(guī)劃利用成為我國(guó)城市的可持續(xù)發(fā)展提供新的動(dòng)力。

參考文獻(xiàn)：

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