劉瀚斌 卜小芮 包存寬

摘要：以“三元辯證法”為視角，從時(shí)間性、空間性和社會(huì)性三個(gè)層次論述新型城鎮(zhèn)化、城市規(guī)劃、城市規(guī)劃環(huán)評(píng)的特征和內(nèi)容，并結(jié)合城市規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評(píng)之間的協(xié)同關(guān)系，分析環(huán)境因素在三元維度內(nèi)與城市規(guī)劃的關(guān)系，從而在源頭識(shí)別、減緩和遏止規(guī)劃實(shí)施的不利環(huán)境影響，達(dá)到城市與環(huán)境良性發(fā)展的效果。

關(guān)鍵詞：三元辯證法；城鎮(zhèn)化；城市規(guī)劃；規(guī)劃環(huán)評(píng)

DOI： 10.14068/j.ceia.2015.05.002

中圖分類號(hào)：X821 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-6444（2015）05-0005-05

黨的十八大報(bào)告重點(diǎn)提出堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化的“新”就是要由過(guò)去片面追求城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張，改變?yōu)樘嵘鞘形幕?、公共服?wù)、生態(tài)安全與環(huán)境質(zhì)量等軟實(shí)力，使其真正成為具有較高品質(zhì)的宜居之所，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“兩型社會(huì)”的建設(shè)目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)以生態(tài)文明為引導(dǎo)，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化向“新型”方向發(fā)展，當(dāng)前亟須思考如何使城市規(guī)劃及相應(yīng)規(guī)劃環(huán)評(píng)發(fā)揮引導(dǎo)作用。以往的城市研究多限于“空間”和“時(shí)間”尺度，忽視了“社會(huì)性”層面的內(nèi)容，雖然在實(shí)際操作中加入了相關(guān)規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)性與相容性分析，但總體缺少科學(xué)方法的指導(dǎo)。

早在20世紀(jì)初，法國(guó)思想大師列斐伏爾針對(duì)城市發(fā)展就提出了“三元辯證法”，認(rèn)為城市認(rèn)知應(yīng)存在三個(gè)維度：時(shí)間性、空間性和社會(huì)性。他認(rèn)為，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃不僅是地理學(xué)、建筑學(xué)、城市研究等空間學(xué)科的研究對(duì)象，也是歷史學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科的研究對(duì)象，三個(gè)維度相互滲透與交叉。20世紀(jì)70年代，人們開始有意識(shí)地將社會(huì)學(xué)引入城市規(guī)劃，在城市規(guī)劃相關(guān)研究中加入諸如社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、地理、政治等層面的要素，試圖加強(qiáng)城市功能的社會(huì)性分析演繹與評(píng)估[1]。本文運(yùn)用“三元辯證法”分析城市規(guī)劃及其規(guī)劃環(huán)評(píng)，旨在探索城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)良性互動(dòng)的新路徑，以及城市規(guī)劃在“三元維度”下的頂層設(shè)計(jì)，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明下的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

1 基于三元辯證的新型城鎮(zhèn)化與城市規(guī)劃特征分析

1.1 時(shí)間性

對(duì)于“城鎮(zhèn)化”的演繹，即從時(shí)間維度分析城市發(fā)展，歸納不同發(fā)展時(shí)期相應(yīng)的城鎮(zhèn)化水平指標(biāo)，從而判斷城鎮(zhèn)化所處階段。比如根據(jù)諾瑟姆曲線，城鎮(zhèn)化的階段性從“城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒壤焙汀敖?jīng)濟(jì)發(fā)展階段”兩方面可劃分為起步期、加速成長(zhǎng)期和成熟期三個(gè)階段。

對(duì)于城市規(guī)劃，其目標(biāo)設(shè)定需站在歷史和未來(lái)角度綜合考慮。針對(duì)不同的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段以及不同的規(guī)劃年限，規(guī)劃草案涉及的重點(diǎn)存在較大差別，比如在城鎮(zhèn)化初期會(huì)制定相對(duì)較長(zhǎng)期的規(guī)劃，以適應(yīng)遠(yuǎn)景目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；而城鎮(zhèn)化成熟期則制定相對(duì)較短期的規(guī)劃，以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多變。事實(shí)上，這也與后續(xù)的社會(huì)性進(jìn)行了融合考慮。

總之，在城市規(guī)劃的設(shè)計(jì)與編制過(guò)程中，應(yīng)充分考慮規(guī)劃的年限及規(guī)劃城市所處的城鎮(zhèn)化階段，以現(xiàn)實(shí)內(nèi)容為起點(diǎn)，制定城市發(fā)展能夠達(dá)到的目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑。在與規(guī)劃環(huán)評(píng)進(jìn)行互動(dòng)的過(guò)程中，要考慮規(guī)劃環(huán)評(píng)的介入時(shí)機(jī)和不時(shí)出現(xiàn)的互動(dòng)“機(jī)會(huì)窗”，這些都充分體現(xiàn)了三元辯證法中的時(shí)間性。

1.2 空間性

在城市規(guī)劃中，涉及空間尺度的內(nèi)容很多，比如城市天際輪廓、城市公共空間，還涉及空間布局、道路和交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施等。城市規(guī)劃可以直觀形象地確定城市性質(zhì)、規(guī)模和空間發(fā)展方向，為城市建設(shè)制訂空間層面的實(shí)施步驟和措施。

對(duì)于城市規(guī)劃中有些地理意義上的空間內(nèi)容，已具有“空間性”與“社會(huì)性”的二重性。可以說(shuō)，一項(xiàng)城市規(guī)劃的形成從本質(zhì)上講，是一種關(guān)于空間的政策，從而生產(chǎn)一種政策性的空間。比如“全國(guó)主體功能區(qū)”的劃分，就是融合了“空間性”和“社會(huì)性”綜合考慮的結(jié)果，是將空間區(qū)域要素與城市特色、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征等要素進(jìn)行綜合考慮，最終形成了優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)等的劃定。

1.3 社會(huì)性

通過(guò)對(duì)城市與周邊城市的關(guān)系進(jìn)行有意識(shí)地思考，在區(qū)域空間背景下分析會(huì)發(fā)現(xiàn)城市的發(fā)展不是孤立或單向的，而是與相關(guān)城市相互聯(lián)系，甚至在各自發(fā)展中自覺形成了分工，逐漸形成了產(chǎn)業(yè)鏈上的特定角色。這種表現(xiàn)便是“社會(huì)性”要素的外在表達(dá)。比如2010年后掀起的新城市化浪潮，提出了“城市群、城市帶、城市圈”的概念，突破了城市本身的物理定位進(jìn)一步為城市未來(lái)包括環(huán)境治理在內(nèi)的城市治理，提供了更寬廣的社會(huì)學(xué)背景。

在規(guī)劃體系的內(nèi)部也存在“社會(huì)性”關(guān)系，具體而言，即在社會(huì)性評(píng)價(jià)方面，應(yīng)充分考慮城市規(guī)劃的發(fā)展規(guī)模、結(jié)構(gòu)（如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、資源利用結(jié)構(gòu)等）、配套設(shè)施。根據(jù)與規(guī)劃相關(guān)的主要環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)與技術(shù)政策、資源利用和產(chǎn)業(yè)政策，分析規(guī)劃與國(guó)家級(jí)、省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃在功能定位、開發(fā)原則和環(huán)境政策要求等方面的符合性。應(yīng)明確評(píng)價(jià)的規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃（上下位規(guī)劃、同層位規(guī)劃）之間的關(guān)系，對(duì)城市總體規(guī)劃與環(huán)保規(guī)劃的相容性，總體規(guī)劃與國(guó)家或地方相關(guān)環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)、政策、規(guī)劃等之間的協(xié)調(diào)性進(jìn)行深入分析。

目前已形成的城市規(guī)劃體系，其內(nèi)部涵蓋了從中央到基層各層級(jí)規(guī)劃，通過(guò)從大到小、由總到分的方法形成了綜合性的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。這種體系充分考慮了城市間、省市間、區(qū)域間的內(nèi)在關(guān)系，對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行了各自富有特點(diǎn)的表達(dá)，形成了有機(jī)整體。見表1。

城市規(guī)劃體系除了本身范疇內(nèi)存在“社會(huì)性”內(nèi)容，與其他規(guī)劃體系、綜合性規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃（專業(yè)規(guī)劃）之間也存在外在聯(lián)系。比如，當(dāng)前關(guān)注的“多規(guī)合一”問(wèn)題，便是考慮將城市規(guī)劃、國(guó)民發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃有機(jī)融合，更加需要分析各方面規(guī)劃的相似與沖突、各規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的途徑，并以生態(tài)與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、生態(tài)與環(huán)境問(wèn)題的解決為前提，倒逼、促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。生態(tài)與環(huán)境規(guī)劃應(yīng)置于優(yōu)先位置，發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃等應(yīng)遵從生態(tài)與環(huán)境規(guī)劃，開展規(guī)劃環(huán)評(píng)應(yīng)將生態(tài)與環(huán)境規(guī)劃目標(biāo)作為評(píng)判的依據(jù)，形成不同規(guī)劃的決策制度與模式，以促進(jìn)發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地規(guī)劃、環(huán)境與生態(tài)規(guī)劃等“多規(guī)合一”。

對(duì)于以上各種“三元辯證思想”內(nèi)容的表達(dá)，具體見圖1。

2 基于三元辯證的城市規(guī)劃環(huán)評(píng)程序及內(nèi)容分析

作為城市環(huán)境治理中最重要的政策文件，城市規(guī)劃被稱為城市發(fā)展的“元政策”[3]。因此，在規(guī)劃源頭主動(dòng)與環(huán)評(píng)進(jìn)行互動(dòng)，是保證自始至終都將環(huán)境因素放入規(guī)劃編制和實(shí)施過(guò)程的最有效方式[4]。而“三元辯證法”應(yīng)用在傳統(tǒng)城市規(guī)劃環(huán)評(píng)中，可以很好地將空間性、時(shí)間性和社會(huì)性融入城市規(guī)劃環(huán)評(píng)體系，有助于解決城市規(guī)劃宏觀性強(qiáng)、地理范圍大、社會(huì)敏感問(wèn)題多、各層級(jí)規(guī)劃相協(xié)調(diào)等問(wèn)題[5-6]。

2.1 三元辯證在規(guī)劃環(huán)評(píng)程序中的體現(xiàn)

在進(jìn)行城市規(guī)劃環(huán)評(píng)時(shí)，從“時(shí)間性”層面來(lái)講，規(guī)劃環(huán)評(píng)應(yīng)在城市規(guī)劃編制的起始階段介入，與規(guī)劃編制同時(shí)起步，站在“城市的全生命周期”角度考慮，將城市的發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展瓶頸、發(fā)展末端環(huán)境質(zhì)量狀況統(tǒng)一納入城市發(fā)展指標(biāo)中。無(wú)論長(zhǎng)期規(guī)劃還是短期規(guī)劃，都需要將時(shí)間與空間有機(jī)結(jié)合，不能只追求長(zhǎng)期利益，而忽視或不顧當(dāng)前利益，破壞城市所在區(qū)域的社會(huì)關(guān)聯(lián)，應(yīng)將城市規(guī)劃的時(shí)間屬性（如首輪規(guī)劃、調(diào)整規(guī)劃，近期規(guī)劃、中期規(guī)劃、遠(yuǎn)期規(guī)劃）及城市規(guī)劃所設(shè)置的近期規(guī)劃、中期規(guī)劃和遠(yuǎn)期規(guī)劃目標(biāo)考慮在內(nèi)，以及規(guī)劃實(shí)施所依托的資源、環(huán)境條件可能發(fā)生的變化，規(guī)劃產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、規(guī)模、布局及建設(shè)時(shí)序等方面可能存在的變化。在目前的城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)中，規(guī)劃環(huán)評(píng)的介入時(shí)間是在城市總體規(guī)劃方案基本確定、報(bào)送審批之前，并沒有做到規(guī)劃環(huán)評(píng)與規(guī)劃編制同時(shí)起步，且整個(gè)編制過(guò)程缺乏與城市總體規(guī)劃的良性互動(dòng)。

2.2 三元辯證在城市規(guī)劃環(huán)評(píng)指標(biāo)體系中的體現(xiàn)

城市規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評(píng)的目標(biāo)一致，都是為了實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。基于兩者相同的目標(biāo)，在時(shí)間性方面，當(dāng)前的規(guī)劃環(huán)評(píng)與城市規(guī)劃目標(biāo)、要求等方面沒有做到時(shí)間尺度的融合，其評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)于城市總體規(guī)劃方案的決策制定影響較小。因此，城市規(guī)劃環(huán)評(píng)的時(shí)間尺度需要充分考慮環(huán)境各相關(guān)因素的承載力（特別是歷史積累的環(huán)境問(wèn)題）與未來(lái)可行的環(huán)境容量。在空間性方面，應(yīng)該注重地理空間、自然空間的潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，在空間設(shè)計(jì)過(guò)程中充分考慮時(shí)間維度的制約；在社會(huì)性方面，當(dāng)前的規(guī)劃環(huán)評(píng)只對(duì)人口規(guī)模、供排水規(guī)模、土地規(guī)模、交通設(shè)施規(guī)模等單要素進(jìn)行分析，缺乏對(duì)城市化階段的總體考量，降低了環(huán)境影響預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性，未來(lái)的規(guī)劃環(huán)評(píng)應(yīng)該將城市定位、資源稟賦和人口現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)布局等一并考慮，保證目標(biāo)層次與環(huán)境目標(biāo)一致，并在規(guī)劃編制的目標(biāo)設(shè)計(jì)中充分考慮。從指標(biāo)層面對(duì)城市規(guī)劃環(huán)評(píng)中的三元性進(jìn)行總結(jié)，三元辯證法在城市規(guī)劃環(huán)評(píng)指標(biāo)層面的應(yīng)用如表2所示。

2.3 三元辯證在規(guī)劃環(huán)評(píng)專題中的應(yīng)用

（1）在環(huán)境影響的識(shí)別與預(yù)測(cè)中的應(yīng)用

在城市規(guī)劃環(huán)評(píng)中，環(huán)境影響的識(shí)別與預(yù)測(cè)應(yīng)站在“空間性”與“社會(huì)性”兩個(gè)角度，充分考慮規(guī)劃城市的空間范圍和空間布局，以及規(guī)劃布局與區(qū)域主體功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、環(huán)境功能區(qū)劃和環(huán)境敏感區(qū)之間的關(guān)系，分析規(guī)劃在空間準(zhǔn)入方面的符合性。城市空間的自然屬性、城市所處的區(qū)位不同，其空間的環(huán)境承載力不同。

（2）在規(guī)劃協(xié)調(diào)性分析中的應(yīng)用

在當(dāng)前城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)中，要求需有“規(guī)劃協(xié)調(diào)性”分析的內(nèi)容。這是“社會(huì)性”維度的直接體現(xiàn)，即需要深入考慮該城市總體規(guī)劃與上位政策、規(guī)劃的環(huán)境協(xié)調(diào)性，避免造成城市總體規(guī)劃與環(huán)保規(guī)劃及其他同層位規(guī)劃相互沖突的現(xiàn)象產(chǎn)生。此外，具有實(shí)際操作意義的城市總體規(guī)劃環(huán)評(píng)，應(yīng)將目標(biāo)、指標(biāo)體系及相應(yīng)措施前后貫通，避免形成“社會(huì)性”方面只考慮了城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)各環(huán)境要素的影響，而沒有考慮城市所在地區(qū)的城市功能定位以及與周邊城市之間的相互關(guān)系。

2.4 三元辯證在規(guī)劃環(huán)評(píng)制度層面的思考

城市規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)是在不同歷史條件下形成的，在最初設(shè)計(jì)中并沒有考慮到雙方在隸屬部門、編制時(shí)間等方面的具體區(qū)別。由于目前各個(gè)城市都明確提出了計(jì)算環(huán)境容量、劃定生態(tài)底線的要求，城市規(guī)劃的編制須在開始階段就讓環(huán)境影響評(píng)價(jià)早期介入[7]。

在時(shí)間性方面，環(huán)境影響評(píng)價(jià)要在時(shí)間維度上嚴(yán)格要求，如定期進(jìn)行回顧評(píng)價(jià)、跟蹤性評(píng)價(jià)，分析區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展隨時(shí)間變化對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，并在趨勢(shì)分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理預(yù)測(cè)，及時(shí)對(duì)制定中的規(guī)劃進(jìn)行修正。

在空間性方面，制度設(shè)計(jì)應(yīng)該充分考慮生態(tài)功能區(qū)、敏感功能區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、城市腹地、城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等相關(guān)因素，在城市規(guī)劃的編制過(guò)程中加強(qiáng)環(huán)境規(guī)劃的因素，在地理空間基礎(chǔ)上賦予環(huán)境意義。

在社會(huì)性方面，需要將城市腹地所在城市的功能定位、行政區(qū)片的分工、與周邊城市的關(guān)系、所屬的規(guī)劃體系、與其他相關(guān)規(guī)劃之間的相互關(guān)系理清，從而在與規(guī)劃的分析互動(dòng)中，建立環(huán)境評(píng)價(jià)的要素層和指標(biāo)層。

綜合上述分析，充分論證了“三元辯證法”在城市規(guī)劃環(huán)評(píng)程序和內(nèi)容中的應(yīng)用。其中，程序上的應(yīng)用主要體現(xiàn)在規(guī)劃環(huán)評(píng)的介入時(shí)間、與規(guī)劃的全過(guò)程互動(dòng)；內(nèi)容上的應(yīng)用主要表現(xiàn)在對(duì)環(huán)境影響的識(shí)別、預(yù)測(cè)及對(duì)不良環(huán)境影響的減緩，以提高城市規(guī)劃環(huán)評(píng)的有效性。將城市規(guī)劃環(huán)評(píng)的思考角度按時(shí)間性、空間性和社會(huì)性三個(gè)維度進(jìn)行分類，具體應(yīng)用如圖2所示。

3 結(jié)論與展望

將“三元辯證法”引入城市規(guī)劃環(huán)評(píng)中，可以賦予規(guī)劃環(huán)評(píng)一種新的思考視角和討論方法。將時(shí)間性、空間性、社會(huì)性有機(jī)融合到城市規(guī)劃環(huán)評(píng)的目標(biāo)設(shè)置、操作流程和對(duì)應(yīng)措施中，有效應(yīng)對(duì)了當(dāng)前城市規(guī)劃環(huán)評(píng)存在的介入時(shí)間較晚、對(duì)規(guī)劃影響小、實(shí)施效果不佳等問(wèn)題，將會(huì)較大程度地提高城市規(guī)劃環(huán)評(píng)的評(píng)價(jià)效果[8]。

充分運(yùn)用“三元辯證法”，一方面會(huì)在實(shí)踐中讓規(guī)劃環(huán)評(píng)充分考慮評(píng)價(jià)對(duì)象在時(shí)間上的發(fā)展階段、在空間上的功能定位及與周邊城市間的相互關(guān)系，從而更好地解決當(dāng)前城市間競(jìng)爭(zhēng)有余而合作不足的問(wèn)題，加強(qiáng)城市之間的合作互動(dòng)，轉(zhuǎn)變城市傳統(tǒng)的定位思想和規(guī)劃方法；另一方面，在當(dāng)前“多規(guī)合一”深入研究的同時(shí)，運(yùn)用“三元辯證法”可以從三個(gè)角度更好地協(xié)調(diào)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地利用與環(huán)境保護(hù)三類規(guī)劃的相容性和統(tǒng)一性，并在此過(guò)程中形成良性互動(dòng)模式，滿足生態(tài)文明建設(shè)的新要求，為未來(lái)生態(tài)文明的政策設(shè)計(jì)提供新方法。

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