黃鐵榮

摘要：本文從地方政府的城市建設(shè)融資渠道入手，指出由于獲取銀行城建貸款越來(lái)越困難，地方政府只能通過(guò)發(fā)債券這種單一的手段進(jìn)行城市建設(shè)項(xiàng)目融資。這不但導(dǎo)致了城市建設(shè)債券發(fā)行量劇增，還有可能為地方政府帶來(lái)潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：地方政府；債券；城市建設(shè)融資；風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)策

隨著現(xiàn)代化城市的不斷發(fā)展，在國(guó)家內(nèi)需政策的引導(dǎo)下，大批城市公共項(xiàng)目，如水利、公路、保障房等具有推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展、提升經(jīng)濟(jì)、保障人民生活的投資項(xiàng)目迅速增長(zhǎng)，但是由于這些投資項(xiàng)目的資金所需量大、投資回報(bào)比較慢、建設(shè)周期比較長(zhǎng)，地方政府面臨城市建設(shè)資金嚴(yán)重不足而導(dǎo)致項(xiàng)目操作壓力倍增。

一、城市建設(shè)債券中隱藏的風(fēng)險(xiǎn)

第一，城市建設(shè)投資公司自身的公司治理結(jié)構(gòu)存在不合理。雖然說(shuō)城市建設(shè)投資公司具有獨(dú)立法人結(jié)構(gòu)，但是不管在項(xiàng)目投資決策上還是在對(duì)資金收入的分配上，城市建設(shè)公司都并不具有絕對(duì)的自主決策權(quán)。而且城市建設(shè)公司發(fā)行的城市建設(shè)債券在資金籌集后的用途不明確，對(duì)資金的分配一般都是依照地方政府的規(guī)劃來(lái)進(jìn)行。當(dāng)前，城市建設(shè)公司由于受到地方政府過(guò)多的干預(yù)和影響，其發(fā)展規(guī)模和速度也受到了限制，發(fā)展過(guò)程中所需要的大部分資金依然需要政府補(bǔ)貼，這使得城市建設(shè)投資公司始終都不能擺脫“殼”的角色，不能夠充分發(fā)揮出城市建設(shè)投資公司的資本導(dǎo)向作用。

第二，作為一種項(xiàng)目債，城市建設(shè)投資公司所發(fā)行的債券沒(méi)有實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的與社會(huì)資本的對(duì)接功能。作為資產(chǎn)抵押債券的一種，城市建設(shè)債券應(yīng)該充分實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目與社會(huì)資本的有效連接。但是，由于城市建設(shè)投資公司含有一定的政府屬性，其所發(fā)行的城市建設(shè)投資債券并沒(méi)有發(fā)揮出橋梁作用，沒(méi)能有效實(shí)現(xiàn)連接資本和投資項(xiàng)目的功能，而且在建設(shè)過(guò)程中由于地方政府的參與，不管其是否具有主觀意識(shí)上的拖延，都在客觀上對(duì)城市建設(shè)證券化融資效率產(chǎn)生了較大影響，甚至還出現(xiàn)了地方政府將建設(shè)資金挪用到其它項(xiàng)目的違規(guī)案件。

第三，城市建設(shè)投資公司存在著嚴(yán)重的資產(chǎn)虛增的現(xiàn)象。根據(jù)債券相關(guān)規(guī)定的要求，企業(yè)在進(jìn)行債券公開(kāi)發(fā)行時(shí)，其債券的總額必須要在企業(yè)總資產(chǎn)的40%以下，然而為了獲得更多的城市建設(shè)資金、增加債券發(fā)行量，企業(yè)會(huì)在地方政府的相應(yīng)支持下進(jìn)行信用增級(jí)，但是在企業(yè)進(jìn)行實(shí)際的增級(jí)過(guò)程中，會(huì)讓“增級(jí)”含有許多水分。有不少的城市建設(shè)公司利用各種手段對(duì)根本沒(méi)有收入的一些城市資產(chǎn)進(jìn)行強(qiáng)行注入，用這樣的手段來(lái)增加資產(chǎn)總量，進(jìn)而推動(dòng)企業(yè)債券的總發(fā)行量。2009 年的“岳城建債事件”是較為典型的一個(gè)造假案件，其就是通過(guò)大量增加子公司數(shù)量的方式來(lái)提高公司的總資產(chǎn)。無(wú)獨(dú)有偶，同在浙江省內(nèi)的城投公司——湖州交投和桐鄉(xiāng)城投兩個(gè)公司則是通過(guò)相互擔(dān)保提高信用的方式來(lái)獲得更多的融資。但是，這許多的造假案例非但不能從根本上增加公司企業(yè)的收入和償還能力，而且還大大拉低了地方政府的信用。當(dāng)?shù)胤秸庞孟陆禃r(shí)，也會(huì)為城市建設(shè)投資增加融資的難度，同時(shí)，對(duì)其它經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的發(fā)展也會(huì)產(chǎn)生巨大影響，為城市建設(shè)的各項(xiàng)發(fā)展帶來(lái)了許多危害。城市建設(shè)投資公司進(jìn)行債務(wù)償還的資金主要來(lái)源于地方政府的收入，所以當(dāng)?shù)胤秸庞檬艿接绊憰r(shí)，就不能將經(jīng)濟(jì)發(fā)展推進(jìn)到預(yù)期效果，也將會(huì)影響到稅收的增長(zhǎng)，在這樣的情況下城市建設(shè)投資公司將無(wú)法依靠地方政府進(jìn)行巨額債務(wù)的償還。

進(jìn)而則可能導(dǎo)致城市建設(shè)公司出現(xiàn)資金危機(jī)甚至是破產(chǎn)，也會(huì)給購(gòu)買過(guò)債券產(chǎn)品的投資者帶來(lái)巨大的損失，對(duì)金融市場(chǎng)的發(fā)展和穩(wěn)定產(chǎn)生影響。

二、防范城市建設(shè)債券風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策與建議

第一，優(yōu)化債券的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。作為一種項(xiàng)目債，城市建設(shè)債券的核心是將城市建設(shè)未來(lái)的資金作為擔(dān)保，把項(xiàng)目未來(lái)的資金提前折現(xiàn)用到當(dāng)前的建設(shè)上面，城市建設(shè)投資公司是債券的第一擔(dān)保人，銀行機(jī)構(gòu)或者是地方政府為債券的發(fā)行增加信用，在其中起著擔(dān)保的作用，所以，本文認(rèn)為，需要在城市建設(shè)債券設(shè)計(jì)上做出相應(yīng)的改變，設(shè)計(jì)出一套健康合理的抵押擔(dān)保債券，以降低地方政府的擔(dān)保責(zé)任、降低地方政府的信用風(fēng)險(xiǎn)。首先，對(duì)城市建設(shè)項(xiàng)目今后的盈利水平做出評(píng)估，對(duì)發(fā)債項(xiàng)目進(jìn)行劃分，可以劃分為經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)建設(shè)和非經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)建設(shè)?？山?jīng)營(yíng)性的城市建設(shè)一般指的是能夠帶來(lái)比較穩(wěn)定的收入的城市建設(shè)項(xiàng)目。這些項(xiàng)目包括供電供水、高速公路和高速鐵路等設(shè)施，這些項(xiàng)目能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定帶來(lái)資金收入，所以可以利用自身產(chǎn)生的現(xiàn)金流對(duì)擔(dān)保物進(jìn)行發(fā)債，債券發(fā)行后的風(fēng)險(xiǎn)將與該項(xiàng)目直接關(guān)聯(lián)，這樣就有效減少了地方政府的擔(dān)保責(zé)任。

第二，逐步實(shí)現(xiàn)政企分離，從根本上解決城市建設(shè)投資公司對(duì)地方政府造成的諸多風(fēng)險(xiǎn)。城市建設(shè)投資公司具有其獨(dú)立的法人結(jié)構(gòu)，因此政府應(yīng)盡量減少參與度，進(jìn)而將政企進(jìn)行有效分離，從根本上改變以往城市建設(shè)公司過(guò)度依賴地方政府的情況。在當(dāng)前，國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)出臺(tái)相應(yīng)政策對(duì)城市建設(shè)投資公司主營(yíng)收入提出了要求，嚴(yán)格規(guī)定企業(yè)收入的主要組成部分需要70%都來(lái)自于企業(yè)自身。在這樣的政策要求下，城市建設(shè)投資公司將難以像以往一樣依賴地方政府補(bǔ)貼生存，所以在城市建設(shè)投資公司中，地方政府應(yīng)該從以往的主要管理者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檩o助的管理者。而城市建設(shè)投資公司也必須要切實(shí)承擔(dān)起獨(dú)立法人的責(zé)任，在已有的城市建設(shè)資源和政府投入的基礎(chǔ)上，充分運(yùn)用財(cái)務(wù)的桿杠作用，通過(guò)各項(xiàng)融資渠道充分引入民間資本和海外資本，以提升城市建設(shè)投資公司的發(fā)展能力和核心競(jìng)爭(zhēng)力，提升城市建設(shè)投資公司的整體形象，創(chuàng)建自身的良好信用水平，避免在發(fā)行債券時(shí)過(guò)度依賴于政府和財(cái)政收入，逐漸向金融投資公司發(fā)展道路邁進(jìn)，促進(jìn)地方融資平臺(tái)的良性發(fā)展。

第三，完善城市建設(shè)債券的信息披露體制。城市建設(shè)投資公司的自身信息披露是進(jìn)行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的重要手段。但在我國(guó)的城市建設(shè)投資公司中，大部分都不屬于上市公司企業(yè)，所以在公司的信息披露制度上還并沒(méi)有做到具體化和規(guī)范化。所以，要對(duì)城市建設(shè)公司信息披露制度進(jìn)行規(guī)范和完善。特別要針對(duì)城市建設(shè)投資公司財(cái)務(wù)方面、經(jīng)營(yíng)規(guī)模和指標(biāo)方面以及可能會(huì)導(dǎo)致公司出現(xiàn)較大規(guī)模變動(dòng)的事件進(jìn)行解釋和說(shuō)明，以保障地方政府和投資者能夠在突發(fā)重大事件下能及時(shí)應(yīng)對(duì)。其次，需要對(duì)債券所籌集資金的使用和去向做出詳細(xì)的財(cái)務(wù)報(bào)告。從根本上來(lái)說(shuō)，城市建設(shè)債券還是一種項(xiàng)目債券，所以需要對(duì)城市建設(shè)投資公司的各項(xiàng)資金使用情況和項(xiàng)目發(fā)展進(jìn)程進(jìn)行細(xì)致的說(shuō)明，并在過(guò)程中定時(shí)的向地方政府和投資者提供相應(yīng)的報(bào)告，建立和完善獨(dú)立的公司審計(jì)機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格打擊虛增企業(yè)資本、違規(guī)挪用企業(yè)資金的行為，促進(jìn)債券市場(chǎng)向健康化、合理化發(fā)展，便于地方政府及時(shí)有效進(jìn)行財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理。

由于城市建設(shè)投資具有特殊性，并且其融資渠道相對(duì)較少，如果單只依靠銀行貸款和發(fā)放的“準(zhǔn)國(guó)債”已經(jīng)無(wú)法滿足其資金需求，在目前我國(guó)的城市建設(shè)融資構(gòu)成中城市建設(shè)債券占據(jù)了較大的份額，雖然說(shuō)在這樣的資產(chǎn)證券化下地方政府可以采用這樣的舉債融資方式，但這樣的一種新型債券模式依然存在著不少問(wèn)題，所以地方政府在過(guò)程中需要加大管理力度，建設(shè)統(tǒng)一規(guī)范的融資平臺(tái)，構(gòu)建健康、完善的信息披露制度，對(duì)債券結(jié)構(gòu)進(jìn)行更好的設(shè)計(jì)和優(yōu)化，讓它能夠在滿足城市建設(shè)投資需要的同時(shí)也能夠在最大程度上減少政府的壓力和風(fēng)險(xiǎn)。

（作者單位：柳州市龍建投資發(fā)展有限責(zé)任公司）

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