張卿

摘要：隨著城市化的快速推進(jìn)，居民小區(qū)逐漸成為人們的主要居住空間，這種改變帶來了社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的變遷，也對原有社區(qū)“兩委”主導(dǎo)下的社區(qū)治理秩序帶來了挑戰(zhàn)。本文從對社區(qū)治理主體分析入手，指出社區(qū)治理仍需以社區(qū)“兩委”為主，并進(jìn)一步提出新形勢下社區(qū)“兩委”構(gòu)建社區(qū)權(quán)力秩序的著力點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：社區(qū)權(quán)力；社區(qū)“兩委”；主導(dǎo)地位

社區(qū)黨組織、居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司、社團(tuán)組織、社區(qū)居民是社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的主要參與者，通常認(rèn)為居委會、業(yè)委會和物業(yè)公司在其中發(fā)揮著更突出的作用，稱其為社區(qū)治理中的“三駕馬車”。事實(shí)上，在我國的基層政權(quán)架構(gòu)中，黨組織和居委會密不可分，常常融為一體，共同構(gòu)成了我國基層政權(quán)組織。所以，“三駕馬車”實(shí)應(yīng)為：社區(qū)“兩委”（黨政機(jī)關(guān)通常將社區(qū)黨組織和居委會合并簡稱為“兩委”）、業(yè)委會和物業(yè)公司，且社區(qū)“兩委”應(yīng)在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中居于主導(dǎo)地位。

一、社區(qū)治理呼喚主導(dǎo)力量

“三駕馬車”分屬三個不同領(lǐng)域，擁有各自資源，按其各自邏輯行動。在權(quán)力來源上，社區(qū)“兩委”對應(yīng)國家政權(quán)，業(yè)委會對應(yīng)房產(chǎn)所有權(quán)，物業(yè)公司對應(yīng)市場經(jīng)營權(quán)。在組織結(jié)構(gòu)上，社區(qū)“兩委”是遵循等級科層制原則的準(zhǔn)行政組織，業(yè)委會是遵循認(rèn)同原則的社會組織，物業(yè)公司是遵循利益最大化原則的經(jīng)濟(jì)組織。三者互不隸屬，在實(shí)際運(yùn)作需要協(xié)調(diào)，也就是社區(qū)權(quán)力秩序如何建構(gòu)的問題。在理想狀態(tài)下，三者自覺主動協(xié)作以達(dá)成善治，但在實(shí)際運(yùn)作中，為了確保自身社區(qū)權(quán)力的獨(dú)立和完整，受線性思維模式影響，經(jīng)常出現(xiàn)排斥其他治理主體介入自己行動領(lǐng)域的現(xiàn)象，普遍導(dǎo)致了社區(qū)權(quán)力秩序建構(gòu)陷入了困境，不是治理主體之間出現(xiàn)零和博弈，導(dǎo)致嚴(yán)重沖突；就是權(quán)力主體缺位，導(dǎo)致治理失效。這種現(xiàn)狀迫切呼喚一股力量來有效整合其他領(lǐng)域的資源，實(shí)現(xiàn)基于市場原則、公共利益和社會認(rèn)同之上的善治。

二、社區(qū)“兩委”應(yīng)居于主導(dǎo)地位

認(rèn)真檢視“三駕馬車”的職能、權(quán)責(zé)和資源擁有狀況，發(fā)現(xiàn)只有社區(qū)“兩委”具備條件。首先營利性組織物業(yè)公司天然不能成為主導(dǎo)者。其次業(yè)委會自身存在五大缺陷，難以擔(dān)起重任。一是缺積極性，由于“搭便車”現(xiàn)象和業(yè)委會不發(fā)放工資津貼的特點(diǎn)，導(dǎo)致許多業(yè)委會成員積極性不高。二是缺人才，有效監(jiān)督物業(yè)公司、協(xié)調(diào)其他組織、動員廣大業(yè)主需要較強(qiáng)的專業(yè)知識、組織協(xié)調(diào)表達(dá)能力以及充裕的時間精力，具備以上條件的精英一般都會依據(jù)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的市場原則追求更高利益而較少關(guān)注社區(qū)事務(wù)，事實(shí)上，正是人才的缺乏導(dǎo)致了大部分業(yè)委會不能發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。三是缺團(tuán)結(jié)，業(yè)委會要運(yùn)轉(zhuǎn)良好，必須要有社區(qū)精英管理，但這往往導(dǎo)致少數(shù)精英壟斷業(yè)委會權(quán)力，享有經(jīng)濟(jì)、聲望等隱形利益，進(jìn)而排斥普通業(yè)主參與，引發(fā)業(yè)委會內(nèi)部派系斗爭。四是缺監(jiān)督，國家關(guān)于業(yè)委會的制度建設(shè)相當(dāng)滯后，缺乏健全的制度體系，普通業(yè)主難以對業(yè)委會負(fù)責(zé)人進(jìn)行有效監(jiān)督。五是缺支持，運(yùn)轉(zhuǎn)良好的業(yè)委會往往對基層政權(quán)的權(quán)威和社區(qū)管理工作帶來很大沖擊，進(jìn)而受到分化和制約，這些外部干預(yù)常常使上述弊端進(jìn)一步惡化?；谏鲜龇N種局限，業(yè)委會不僅無法成為社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)力量，甚至“不一定能夠擔(dān)當(dāng)起在中國城市中培育良性運(yùn)轉(zhuǎn)的公民社會和引領(lǐng)基層社區(qū)實(shí)現(xiàn)‘善治的重任”（石發(fā)勇，2010）。

社區(qū)“兩委”具備業(yè)委會和物業(yè)公司不具備的條件。一是社區(qū)“兩委”具有極強(qiáng)的公共色彩，大多數(shù)時候能夠基于公共利益開展工作。雖然居委會過度行政化被廣泛詬病，但其實(shí)居委會工作中包含了大量社會事務(wù)，如社區(qū)福利、衛(wèi)生、文化、人口服務(wù)、文明創(chuàng)建等等，這些工作是很難明確界定孰為行政性孰為自治性。二是社區(qū)“兩委”是國家政權(quán)在基層的“腿”，最易于接收來自公權(quán)力的資源，最易于協(xié)調(diào)公權(quán)力的執(zhí)行部門，這使得社區(qū)“兩委”的合法性、組織動員能力明顯強(qiáng)于其他組織。三是社區(qū)“兩委”有比較完善的制度體系，特別是有一套行之有效的監(jiān)督考核辦法，運(yùn)轉(zhuǎn)比較平穩(wěn)高效。四是社區(qū)“兩委”有穩(wěn)定的人才補(bǔ)充和提升機(jī)制，每隔三年定期換屆，跨區(qū)域遴選任用，經(jīng)常性的業(yè)務(wù)和思想政治學(xué)習(xí)培訓(xùn)，不易發(fā)生因?yàn)榻M織領(lǐng)導(dǎo)更換而出現(xiàn)社區(qū)權(quán)力真空致使社區(qū)權(quán)力秩序發(fā)生混亂?？傮w而言，雖然社區(qū)“兩委”在治理活動中，出于考核、維穩(wěn)以及完成上級布置的任務(wù)等因素有自己的利益，以及行政化色彩濃厚等缺點(diǎn)，但“居委會作為實(shí)質(zhì)上的街道下級仍然處于社區(qū)權(quán)力中心。相對于業(yè)委會、物業(yè)、社團(tuán)等其他組織，居委會仍具有核心影響力。即使對高檔商品社區(qū)來說，居委會也不一定被邊緣化，不一定弱于業(yè)委會”（郭圣莉，2013）。

三、充分發(fā)揮社區(qū)“兩委”主導(dǎo)作用

具備了主導(dǎo)地位，并不意味著就能發(fā)揮主導(dǎo)作用。由于社區(qū)“兩委”、業(yè)委會和物業(yè)公司是一種橫向關(guān)系，社區(qū)權(quán)力秩序的形態(tài)并不固定，于是三者在依據(jù)協(xié)商原則的互動中通過競爭和合作，努力按照自己的意志建構(gòu)社區(qū)的權(quán)力秩序。在這種治理結(jié)構(gòu)中，任何組織的主導(dǎo)地位不僅僅依賴于某個組織或群體的授權(quán)，更依賴于社區(qū)居民的認(rèn)同，所以，整合其他組織的資源為自己所用以高度滿足社區(qū)居民的需要就成為重中之重。社區(qū)“兩委”要積極推進(jìn)各項(xiàng)創(chuàng)新，努力提高自身整合資源的能力。

一是觀念創(chuàng)新。要摒棄線性思維模式，確立治理理念，充分認(rèn)識自身優(yōu)勢，切實(shí)扛起自身責(zé)任，牢固樹立社區(qū)“兩委”在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中主導(dǎo)地位的意識。

二是組織創(chuàng)新。基層黨組織要在業(yè)委會和物業(yè)公司中發(fā)展黨員或建立黨小組，使黨的組織網(wǎng)絡(luò)嵌入到小區(qū)的物業(yè)管理領(lǐng)域，并在業(yè)委會候選人產(chǎn)生、業(yè)委會選舉、物業(yè)公司選聘等重大事項(xiàng)中發(fā)揮積極作用，以便有效整合各組織的資源，構(gòu)建穩(wěn)定的權(quán)力秩序。要建立社區(qū)物業(yè)管理聯(lián)席會議制度，定期開會，將聯(lián)席會打造成為社區(qū)中各個治理主體之間互動合作的主要平臺。要建立業(yè)主代表小組，使業(yè)主以及業(yè)主代表可以在業(yè)委會選舉之后，可以繼續(xù)發(fā)揮監(jiān)督業(yè)委會和溝通業(yè)委會與業(yè)主之間的作用。

三是服務(wù)創(chuàng)新。服務(wù)是社區(qū)“兩委”在社區(qū)中獲得權(quán)威和認(rèn)同的重要來源。要積極發(fā)掘居民的需求，擴(kuò)展服務(wù)內(nèi)容，及時有效提供服務(wù)，不斷積累組織和個人聲望。要找準(zhǔn)定位，與物業(yè)公司、文體組織等社團(tuán)組織相區(qū)別，提供差異化、專業(yè)化服務(wù)，努力成為社區(qū)不可或缺的服務(wù)提供者。

四是能力創(chuàng)新。區(qū)、街兩級要加大對社區(qū)“兩委”干部的培訓(xùn)輔導(dǎo)力度，通過脫產(chǎn)進(jìn)修、集中培訓(xùn)、赴先進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)掛職等方式，不斷提高社區(qū)“兩委”干部應(yīng)對問題的能力水平。

（作者單位：安徽師范大學(xué)）

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