為總結(jié)和推廣新疆自治區(qū)阿克陶縣邊境扶貧經(jīng)驗，找到邊境一線鄉(xiāng)村發(fā)展的難點和癥結(jié)，明確下一步邊境扶貧工作重點，2015年5月10日-11日，自治區(qū)扶貧辦調(diào)研組赴克孜勒蘇柯爾克孜自治州阿克陶縣對邊境扶貧工作進行了專題調(diào)研。

阿克陶縣位于新疆維吾爾自治區(qū)西南部，帕米爾高原東部，塔里木盆地西部邊緣，西部、西南部分別與吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦接壤，國境線長380余公里。面積2.53萬平方公里，縣轄15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)場，119個村委會、556個村民小組，2014年末，總?cè)丝?0.6萬人，其中農(nóng)業(yè)人口占90%。境內(nèi)有維吾爾族、柯爾克孜族、塔吉克族、漢族等多個民族，少數(shù)民族人口占93.9%，其中維吾爾族人口占90.5%，是一個以維吾爾族為主的多民族聚居區(qū)。2014年全縣生產(chǎn)總值24.69億元，同比增長13.6%；固定資產(chǎn)投資達到38.2億元，同比增長27.3%；公共財政預(yù)算收入達到2.62億元，同比增長13.8%；社會消費品零售總額達到3.75億元，同比增長24.4%；農(nóng)牧民人均純收入達到 4264元，同比增長21%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達2萬元，同比增長13.3%。

“四位一體”整合資金

邊境扶貧是強邊防之策、壯國威之舉、富邊民之道。新疆邊境扶貧試點工作開展以來，阿克陶縣緊緊圍繞自治區(qū)社會穩(wěn)定和長治久安大局，按照“立足民生、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、安邊興縣、以邊帶城”邊境扶貧思路，鞏固深化“一線守邊、二線固邊、三線服務(wù)”的邊境扶貧工作方針，走出了一條獨具邊境特色的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新路。邊境扶貧作為縣域全盤工作的落腳點和扶貧開發(fā)工作的突破口，從增加貧困人口收入、改善農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件入手，實現(xiàn)邊民安得下、守得住、能致富的目標。

放大邊境扶貧效益，解決資金不足的問題。五年來，在邊境資金5000萬元的引領(lǐng)和驅(qū)動下，全縣整合專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧、援疆扶貧資金共196090萬元，其中財政專項扶貧資金38729萬元，占總投入的19.8%；行業(yè)部門投入78307萬元，占總投入的40%；社會扶貧資金23736萬元，占總投入的12.1%；對口援疆資金55318萬元，占總投入的28.2%。邊境扶貧資金放大系數(shù)為7.7，資金放大效益明顯。

加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決安得下的問題。結(jié)合自治區(qū)“兩居”工程，以守邊戶、抵邊戶為重點，從改善民居入手，建設(shè)高標準住房8153套，其中定居興牧房1400套，戶均面積80平方米；安居富民房3686套，戶均面積81平方米；保障性住房1242套，戶均面積50平方米。邊境一線完成低壓線路改造110千米，新建太陽能電站1座，為628戶邊民配發(fā)戶用型太陽能，電網(wǎng)覆蓋率達75%；新建及改造鄉(xiāng)村道路400公里，牧道橋4座，9個行政村實現(xiàn)通公路，近萬人、數(shù)十萬頭牲畜的安全飲水問題得到解決，70%以上的守邊戶用上了安全飲用水。

提升公共服務(wù)水平，解決守得住的問題。新建及改擴建邊境2個鄉(xiāng)寄宿制學(xué)校、幼兒園、衛(wèi)生院以及9個邊境村級衛(wèi)生室和文化室；每年建立 50萬元大病醫(yī)療統(tǒng)籌補助基金，提高大病附加醫(yī)療補償額度，為守邊戶每人補貼15元。建立關(guān)愛女孩、關(guān)愛老人、貧困生救助、殘疾人保障和雙語教學(xué)獎勵基金，提高守邊戶子女寄宿制學(xué)生生活補貼130元，守邊戶子女全部在縣城接受教育。對458戶常年守邊戶，以每人310元標準發(fā)放生活補貼。

轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，解決能致富的問題。大力推進農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化，建成設(shè)施農(nóng)業(yè)（大棚）3723座，實現(xiàn)傳統(tǒng)畜牧業(yè)向現(xiàn)代畜牧業(yè)轉(zhuǎn)變。打造帕米爾高原風(fēng)光旅游區(qū)，促進服務(wù)業(yè)和勞務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為邊民就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)增收提供了平臺。2015年預(yù)計邊民人均純收入可達4995元，比2010年增加3253元，增長187%；比全縣人均純收入高出56元，增幅高于全縣水平；邊境一線共有634戶2835人實現(xiàn)了脫貧，邊民年平均牧業(yè)收入增加500多元。

邊境扶貧的探索實踐

以阿克陶縣木吉鄉(xiāng)為例，總結(jié)實施邊境扶貧在改善邊民生產(chǎn)生活條件及鄉(xiāng)村面貌等方面的具體做法。木吉鄉(xiāng)有“四個之最”，全縣自然條件最差、全縣海拔最高、祖國最西端、全縣邊境線最長，地處阿克陶縣城西南部，距縣城280公里，平均海拔在4000米左右，西南部和北部分別與塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦接壤。下轄4個行政村和1個牧場，邊境線長約300公里，有9個通外大山口，33個通外小山口，全鄉(xiāng)共1089戶4216人。2014年末全鄉(xiāng)經(jīng)濟生產(chǎn)總值達到3001.28萬元，較上年增加188.21萬；畜牧業(yè)產(chǎn)值2105.81萬元，同比去年增加4.25萬元；農(nóng)牧民人均純收入達到4296元，增長760元。

立足邊境一線民居建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。邊境一線村肩負守邊戍邊任務(wù)，守邊需要住房，戍邊需要產(chǎn)業(yè)，木吉鄉(xiāng)黨委、政府堅持民居建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展齊頭并進，“十二五”期間，自治區(qū)投入財政邊境扶貧試點資金2433萬元，實施邊境扶貧項目55個，以發(fā)展民居和產(chǎn)業(yè)為重點，為4個邊境村建設(shè)邊民安居房479戶，暖圈479座。投入770萬元改良草場5萬畝、購買牲畜0.5萬頭（只）。投入20萬元購買高原紅嘴雁1萬只，支持50戶貧困農(nóng)牧民發(fā)展庭院經(jīng)濟養(yǎng)殖業(yè)。五年來，4個村牲畜出欄共10萬頭（只），農(nóng)牧民人均收入由2011年1612元增加到2014年4296元，同比增加2684元、增幅166%，人均收入增幅高出全縣平均水平3個百分點，真正將扶貧開發(fā)資金項目用到貧困程度最深、生產(chǎn)生活條件最差、農(nóng)牧民最需要的地方。

整合資金加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在邊境資金的帶動下，木吉鄉(xiāng)整合行業(yè)部門資金、對口援疆資金共1.7億元，用于改善基礎(chǔ)設(shè)施、完善基層組織建設(shè)，提高公共服務(wù)能力。投入200萬元開展村容村貌整治、道路硬化、亮化工程、文化廣場建設(shè)；投入1000萬元解決人畜飲水問題，通自來水的村實現(xiàn)全覆蓋；修建道路80公里、維修牧道70公里；投入9000萬元實現(xiàn)了木吉鄉(xiāng)通路、通電話、通廣播電視、通郵，村級辦公議事場所、衛(wèi)生室、文化室、雙語學(xué)前教育均實現(xiàn)全覆蓋。

物資供應(yīng)站搭建邊境一線后勤保障基地。木吉鄉(xiāng)屬邊境一線鄉(xiāng)，冬季飼草料供應(yīng)嚴重不足，大多數(shù)牲畜只能在雪地里刨草吃，牲畜因饑餓死亡事件常常發(fā)生，且大雪封山致使農(nóng)牧民缺少糧、菜、煤等基本生活資料，嚴重影響了當?shù)啬撩裆a(chǎn)生活和致富增收。2012年投入財政邊境扶貧試點資金120萬元，在木吉村建成木吉鄉(xiāng)惠民物資供應(yīng)站，建設(shè)規(guī)模為950平方米，其中全封閉面積250平方米、場地700平方米。項目可覆蓋木吉、瓊?cè)篮筒祭?個村，輻射680戶2860人，其中貧困戶401戶1680人。項目投入使用后，極大緩解了該鄉(xiāng)的物資匱乏現(xiàn)狀，降低了物資供應(yīng)成本，解決了農(nóng)牧民群眾冬季物資緊缺和飼草料供應(yīng)不足的問題，保障了3個貧困村農(nóng)牧民和牲畜安全越冬渡春。實踐證明，物資供應(yīng)站發(fā)揮了冬季抗災(zāi)保畜的重要作用，為邊境一線邊民從事生產(chǎn)生活和守邊戍邊提供了堅強的后勤保障。

軍警民聯(lián)防聯(lián)控機制構(gòu)筑邊境安全屏障。邊境一線是自治區(qū)反分裂、反滲透、反恐怖的前沿陣地，鞏固邊防、維護穩(wěn)定的形勢非常嚴峻。木吉鄉(xiāng)邊境線長達300公里，守邊護邊任務(wù)較重，為加強一線鄉(xiāng)村守邊護邊陣地和隊伍建設(shè)，國家投入1000萬元建成木吉鄉(xiāng)干部公寓及4個村委會和警務(wù)室。選拔優(yōu)秀警官兼任村官，配備5名專職聯(lián)防隊員，15名兼職聯(lián)防隊員，發(fā)揮人熟、地熟、情熟的優(yōu)勢，協(xié)助村兩委維護駐地社會治安。公安邊防武警聘用458名護邊員，每月發(fā)放務(wù)工補貼310元，擔負邊境巡邏任務(wù)，從鄉(xiāng)到村到邊境線哨卡，軍、警、民有機結(jié)合，網(wǎng)格化管理，形成了軍警民聯(lián)防聯(lián)控機制，為維護邊境一線社會穩(wěn)定打下堅實基礎(chǔ)。

困難問題和原因分析

邊民安居點缺少飼草飼料基地。因季節(jié)性缺水嚴重，飼草飼料基地建設(shè)需長期持續(xù)投入才能發(fā)揮效益，飼草料基地建設(shè)遠落后于邊民安居工程，影響邊民定居后的致富增收?？h域牧民家中的大部分牲畜需在冬牧場放牧越冬，仍然是靠天養(yǎng)畜常年游牧狀況。隨著牧區(qū)人口增長和牲畜數(shù)量增加，牲畜嚴重超載，草場產(chǎn)草量下降，草畜矛盾日益突出，缺少飼草料地成了邊民定居興牧面臨的最大問題。

邊民安居點產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。邊境一線受生產(chǎn)資料，特別是水土資源分布的影響，牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，游牧業(yè)生產(chǎn)水平低，經(jīng)濟效益低，嚴重制約了產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，牧民難以得到畜牧業(yè)發(fā)展帶來的更多附加值收益，同時還得承受市場和自然的雙重壓力，牧民收入增長緩慢，牲畜集中出欄和出欄的不均衡性嚴重制約了畜產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展。

邊境線長，護邊任務(wù)重，護邊員補助低。阿克陶縣邊境線長達380余公里，有2687位16歲以上的牧民在邊境線上護邊。護邊員每年1-9月在邊境線巡邏，崎嶇路較多，均以步行為主，夏天可以騎摩托車巡邏；冬季下雪只能在過膝高的雪地里步行，通過看雪印判斷是否有越界者，每次巡邏所需費用約400元。以木吉鄉(xiāng)布拉克穆湖方向邊境線為例，穆湖老營房先是騎摩托，再騎馬，最后步行，巡邏一次需2～3天，摩托車排量125，每公里油耗0.5元，光機械損耗就是100元，飲食以馕、肉、酸奶子為主，需花費300元，巡邏一次共需400元，每月發(fā)放的護邊員補貼還不夠在邊境線巡邏一次。

物資運輸成本較高。阿克陶縣邊境鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）平均距離縣城200公里，物資運輸交通成本高。例如運磚，山下一塊磚按照縣統(tǒng)一指導(dǎo)價每塊0.2元，拉到布倫口鄉(xiāng)價格在每塊0.6元以上，拉到木吉鄉(xiāng)每塊1.2元以上。布倫口鄉(xiāng)運草的費用同運輸費基本相同，木吉鄉(xiāng)運輸費用更高。

推進邊境扶貧的對策建議

規(guī)劃先行，有序推進定居興牧工程建設(shè)。由于邊境一線自然條件較差、生產(chǎn)方式單一、自然災(zāi)害頻繁等原因，牧民們收入不高。解決這些問題的根本措施就是推進標準化的邊民安居工程建設(shè)，完善通水、通路、通電，建衛(wèi)生室、商店、技術(shù)服務(wù)站等配套設(shè)施。在建設(shè)標準上，既要符合社會主義新農(nóng)村、新牧區(qū)建設(shè)的要求，又要做到適當集中、村容整潔，便于公共設(shè)施配套和管理，以節(jié)約成本、方便實用為原則，防止出現(xiàn)“賣光牛羊為住房”，因定居而致貧的現(xiàn)象發(fā)生。

加快飼草飼料基地建設(shè)。受傳統(tǒng)游牧生活方式的制約，牧民保護天然草場的意識薄弱，調(diào)整季節(jié)草場的能力有限，因此無法保證冬季的飼草料，隨著天然草場載畜量日益增加，草場加劇退化、草畜矛盾日益突出。為進一步改善牧民的生產(chǎn)生活條件，確保定居牧民能“安得下、守得住、能致富”，從根本上解決牧民冬窩子、夏牧場風(fēng)餐露宿和抗災(zāi)能力差的現(xiàn)狀，建議加大對阿克陶縣定居興牧的投入和飼草料基地的開發(fā)。

出臺邊民定居興牧扶持政策。為確保邊民定居興牧工程順利推進，應(yīng)將定居工作的著力點放在解決定居區(qū)的水、電、路以及生產(chǎn)資料和后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題上，依據(jù)牧民自身經(jīng)濟實力，適當擴大定居村規(guī)模，擴大集中定居規(guī)模的新村。

給予退牧還草更多資金支持。進一步增加退牧還草工程的科技支撐費和后期設(shè)施管護費，解決項目建設(shè)的管理和維護問題。將退牧還草工程建設(shè)與定居興牧和人工草地開發(fā)結(jié)合起來，在工程建設(shè)內(nèi)容中增加和擴大人工飼草料基地建設(shè)內(nèi)容，切實改善草原生態(tài)環(huán)境。適當提高對退牧戶的糧補標準，進一步增強農(nóng)牧民群眾參與和支持退牧還草項目建設(shè)的積極性和主動性。

提高護邊員補助標準。阿克陶縣邊境線長、護邊任務(wù)重、護邊員補助偏低，當前護邊員的月工資還不夠在邊境線巡邏一次的費用。建議提高全縣護邊員補助標準。

加強物資供應(yīng)站建設(shè)力度。目前，阿克陶縣2個邊境鄉(xiāng)僅木吉鄉(xiāng)建設(shè)了物資供應(yīng)站，但地面硬化、圍墻以及廁所等配套建設(shè)尚未完善，貨運能力不足，物資供應(yīng)成本偏高；布倫口鄉(xiāng)也亟需建設(shè)物資供應(yīng)站，解決邊民生產(chǎn)生活資料供給和抗災(zāi)保畜問題。