宋萍平
[摘 要] 近年來,隨著社會公眾對政府機構(gòu)“應(yīng)該提供與稅收相匹配的公共服務(wù)”的期望不斷提高,政府轉(zhuǎn)型勢在必行。財務(wù)方面,行政、事業(yè)單位也加緊改革步伐。S縣于2005年在L鎮(zhèn)等五個鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行“鄉(xiāng)財縣管”,2007年全縣推開。目前,以“三公經(jīng)費”為科目代表的預(yù)算編制、執(zhí)行以及績效評價等財務(wù)精細(xì)化管理正在深入,鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為政府部門最末級預(yù)算單位,精細(xì)化執(zhí)行需要在實踐中不斷發(fā)現(xiàn)問題、完善機制。
[關(guān)鍵詞] 鄉(xiāng)財縣管;預(yù)算執(zhí)行;三公經(jīng)費;公共服務(wù);問題;措施
[中圖分類號] F230 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] B
隨著行政單位、事業(yè)單位會計制度的改革,新修訂《預(yù)算法》的實施,以及社會公眾對行政事業(yè)單位財務(wù)知情權(quán)的訴求日漸升溫,探討如何合理、規(guī)范地進(jìn)行“三公經(jīng)費”預(yù)算管理就很有現(xiàn)實意義。
一、“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”環(huán)境下鄉(xiāng)(鎮(zhèn))“三公經(jīng)費”預(yù)算管理現(xiàn)狀
(一)收入方面
西部S縣為該區(qū)域內(nèi)較早且“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”運行成熟、在一定區(qū)域內(nèi)具有示范效應(yīng)的縣,屬于典型的農(nóng)業(yè)城市,以末級預(yù)算單位L鎮(zhèn)為例,其財政收入來源主要包括:財政撥款、農(nóng)稅改革轉(zhuǎn)移支付收入、非稅收入以及其他收入。
財政撥款是L鎮(zhèn)最主要的收入來源,究其原因:一是農(nóng)稅改革后,農(nóng)業(yè)稅收收入來源直接削除,收入從“一上”“一下”幾乎變?yōu)橥耆摹耙幌隆?;二是“三農(nóng)”發(fā)展勢頭良好,農(nóng)村技術(shù)限制導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品再加工附加產(chǎn)生的稅收利好直接上移;三是行政事業(yè)單位職權(quán)進(jìn)一步規(guī)范,行政事業(yè)收費、處罰等減少,使得非稅收入日漸減少。
(二)支出方面
從人員日常運轉(zhuǎn)經(jīng)費角度看:
定額商品服務(wù)支出,根據(jù)該鎮(zhèn)行政事業(yè)單位核定編制數(shù)給予日常運轉(zhuǎn)經(jīng)費總量預(yù)算安排,包括辦公費、電費、水費、郵電費、公務(wù)接待費、公車運行費、培訓(xùn)費、差旅費、維修(護(hù))費、勞務(wù)費、因公出國(境)費等。非定額商品服務(wù)支出按照全縣當(dāng)年收入執(zhí)行進(jìn)度酌情安排或者不安排。
從各站所看:
L鎮(zhèn)有政府、黨委、財政所、農(nóng)經(jīng)站、社保所、計生辦、廣播文化站、司法所、黨校、林業(yè)站、畜牧獸醫(yī)站、農(nóng)機站、農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站等13個站所,各單位獨立建賬,獨立核算,財政所代管。政府、黨委統(tǒng)籌管理全鎮(zhèn),包括:站所全年工作的計劃圍繞鎮(zhèn)黨委、政府的重點工作進(jìn)行;部分站所辦公無償使用屬政府資金建設(shè)的辦公樓;站所對應(yīng)上級局單位年中、年底檢查等工作均需要鎮(zhèn)黨委、政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)迎檢并接待;站所對外宣傳均需要通過黨委宣傳辦公室對外發(fā)布;各站所績效考核、人事變動等事宜均由政府統(tǒng)管等等,從而使得實際產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)費用無法嚴(yán)格區(qū)分、劃歸到各站所。
二、“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”環(huán)境下鄉(xiāng)(鎮(zhèn))“三公經(jīng)費”預(yù)算管理問題
(一)收入方面
1.財政收入進(jìn)度與工作開展進(jìn)度不匹配
由于預(yù)算“一上一下”時間延遲,年度1月、2月只安排人員方面的基本支出,一年的公用經(jīng)費在3-12月這內(nèi)完成收入。
行政、事業(yè)單位職權(quán)行使在全年第一季度定調(diào)、開端,包括農(nóng)村科技、信息、就業(yè)和社會保障、規(guī)劃建設(shè)、公共文化、義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育與法律援助等公共服務(wù)職能,以及小城鎮(zhèn)公共集中供暖、水電供給、污水排放、自由農(nóng)貿(mào)市場管理、村隊維穩(wěn)以及節(jié)日慰問走訪等活動。
2.非稅收入不返還削弱鄉(xiāng)(鎮(zhèn))組織收入的積極性
據(jù)統(tǒng)計,L鎮(zhèn)非稅收入主要集中在政府國有資產(chǎn)出租收入、國有資產(chǎn)處置收入、畜牧獸醫(yī)站檢疫費。暫將非稅收入分為非稅常規(guī)性收入和偶發(fā)性非稅收入。一是由于常規(guī)性非稅收入全額上繳,每年上繳額度不返還、不獎勵,使非稅收入工作并不納入重點工作;二是偶發(fā)性非稅收入全額上繳,導(dǎo)致單位不使用日常公用經(jīng)費加強國有資產(chǎn)維護(hù),對國有資產(chǎn)養(yǎng)護(hù)形式重于實質(zhì),使資產(chǎn)貶值、報廢加速。
3.收入預(yù)算編制和執(zhí)行不符
目前,L鎮(zhèn)已經(jīng)實現(xiàn)預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行在同一財務(wù)運轉(zhuǎn)平臺中進(jìn)行,但是,由于縣、鎮(zhèn)之間有嚴(yán)格的計劃使用審批程序,使集中審核辦公室工作量大且繁瑣。因此,預(yù)算編制可以細(xì)化到功能科目的類款項、經(jīng)濟(jì)科目的會計末級輔助核算科目,而預(yù)算執(zhí)行的計劃申報、審批則只具體到功能科目的類款項,經(jīng)濟(jì)科目限制較小,“三公”經(jīng)費的數(shù)據(jù)則只能由該單位會計人為預(yù)估控制,從而導(dǎo)致決算時末級輔助核算經(jīng)濟(jì)科目預(yù)決算相差較大。
4.“三公”經(jīng)費預(yù)算測算和會計記賬缺乏統(tǒng)一測算公式或口徑
(1)預(yù)算測算
預(yù)算編制過程中,重點關(guān)注項目資金測算,包括項目書、測算依據(jù)、工程概算等,而日常運轉(zhuǎn)的經(jīng)費測算則由預(yù)算編制人員自行測算,沒有統(tǒng)一公式約束。
(2)會計記賬
“三公”經(jīng)費定義為公務(wù)用車費用、公務(wù)接待費用以及因公出國(境)費用,但是各單位實際情況、各會計人員理解又各不相同:
L鎮(zhèn)距離S縣58公里;L鎮(zhèn)下轄37個行政村,距離鎮(zhèn)區(qū)0-5公里范圍有15個村隊,5-10公里有10個村隊,10-15公里有7個村隊,15-20公里有2個村隊,20公里公里以上的村隊有3個。摩托車、公務(wù)車用車維護(hù)、燃油以及保險都有計入公務(wù)用車的可能;下村維穩(wěn)、開展工作隊工作以及向上匯報工作等,因票據(jù)報銷后會計無法核實真實用途導(dǎo)致全部計入公務(wù)用車的可能。
據(jù)統(tǒng)計,L鎮(zhèn)周一至周五80%機關(guān)干部均在宿舍居住,以個人“搭伙”的方式在餐廳吃飯。L鎮(zhèn)平均1年會餐3-5次,會餐采購的肉、菜可能計入公務(wù)接待費;縣局單位檢查工作人員較少時由職工餐廳接待,米面油等食品可能計入公務(wù)接待費;鎮(zhèn)機關(guān)干部因時常下村不能按時在餐廳就餐,外出誤餐就餐可能計入公務(wù)接待費。
(二)支出方面
1.“三公”經(jīng)費“被”壓縮與實際開展經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)規(guī)律不符
多部門要求“三公”經(jīng)費逐年下降一定比例,“被”壓縮只能解決一時困境,但是“合理不合情”,將會導(dǎo)致真實的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)形成假賬數(shù)據(jù)。endprint
2.鄉(xiāng)(鎮(zhèn))缺乏公務(wù)卡推行的環(huán)境
因鄉(xiāng)(鎮(zhèn))消費能力有限,公務(wù)卡的還款周期、報銷制度約束等原因?qū)е聶C關(guān)干部不愿使用個人公務(wù)卡支付因公支出,截止目前為止,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))內(nèi)無一商戶安裝POS機,舍近求遠(yuǎn)反而會增加成本。
3.“三公”經(jīng)費中公務(wù)接待費用結(jié)算滯后形成年底或年初大額消費假象
鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府機關(guān)餐廳人員支出由單位自行安排,因此無能力接待不規(guī)律的公務(wù)接待。但是,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))能夠滿足單位接待的商戶極少,財務(wù)人員沒有能力約束商戶按月結(jié)賬。每年11、12月商戶按照經(jīng)營習(xí)慣結(jié)清全年簽單,未能結(jié)清的,于次年3-4月繼續(xù)結(jié)算,產(chǎn)生消費假象。
4.次年預(yù)算與本年決算工作時間差導(dǎo)致無法將兩年數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)比對
政府的預(yù)算、決算都要通過一定的法定程序才能生效、實施,按照工作推進(jìn)時間安排,預(yù)算在前,決算在后,本年決算數(shù)據(jù)并不能作為次年預(yù)算測算的基數(shù)。
(三)其他方面
1.預(yù)、決算軟件更換頻繁,本年決算和次年預(yù)算存在斷層
目前,L鎮(zhèn)預(yù)算編制已使用財務(wù)大平臺網(wǎng)絡(luò)版,但決算工作還在使用單機版決算軟件。本年決算和次年預(yù)算數(shù)據(jù)不能通用,導(dǎo)致數(shù)據(jù)不能進(jìn)行勾稽關(guān)系計算審核。
2.行政事業(yè)單位職能缺位、越位同時存在
“鄉(xiāng)財縣管”在很大程度上杜絕了基層政府舉債履職,國庫集中支付減少資金安全隱患,但是,因為財權(quán)無形上移而事權(quán)卻實際存在,導(dǎo)致基層政府提供公共服務(wù)(產(chǎn)品)供給、小城鎮(zhèn)建設(shè)公共配套等服務(wù)、提高經(jīng)濟(jì)體量、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))收支存在“越位”和“缺位”同時存在,公眾聚焦點極易集中在“三公”經(jīng)費上。
三、建議措施
一是通過上層制度設(shè)計,將鄉(xiāng)(鎮(zhèn))全年全額上繳國庫的非稅收入在本年或者次年給予一定比例下?lián)埽鳛橄嚓P(guān)工作經(jīng)費,鼓勵開展非稅收入工作。
二是將單位預(yù)算編制與下年重點工作相關(guān)聯(lián),根據(jù)本年工作完成及次年工作目標(biāo)、重點工作任務(wù)的安排情況,編制次年預(yù)算。
三是績效部門配合,通過單位自評和績效部門評分,將預(yù)算的執(zhí)行與行政事業(yè)單位職能行使掛鉤,強化預(yù)算績效。
四是從上層至鄉(xiāng)(鎮(zhèn))末級,進(jìn)一步加強財務(wù)軟件的連續(xù)使用、統(tǒng)一使用,減少中間變更軟件使電子賬務(wù)數(shù)據(jù)由“由簡變繁”,加強預(yù)算、決算數(shù)據(jù)的通用、勾稽計算等,增強數(shù)據(jù)的連續(xù)性,從而通過軟件快速審核預(yù)算、決算的合理、規(guī)范性,更好地為財務(wù)人員服務(wù)。
[參 考 文 獻(xiàn)]
[1]陳振華.財政視角下三公經(jīng)費治理分析[J].財經(jīng)界(學(xué)術(shù)版),2013(8)
[2]戴雪平.“鄉(xiāng)財縣管”改革工作現(xiàn)狀及模式探索[J].科學(xué)咨詢,2012(7)
[3]徐以平.事業(yè)單位“三公”經(jīng)費管理初探[J].中國總會計師,2014,(1)
[4]徐群其.加強“三公經(jīng)費”支出管理的研究[J].財經(jīng)界,2013(30)
[責(zé)任編輯:潘洪志]endprint