武雪瑩，易加斌

（1.哈爾濱圣明節(jié)能技術(shù)有限責(zé)任公司，哈爾濱150010；2.哈爾濱商業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，哈爾濱150028）

基于PPP模式的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)*

武雪瑩1，易加斌2

（1.哈爾濱圣明節(jié)能技術(shù)有限責(zé)任公司，哈爾濱150010；2.哈爾濱商業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，哈爾濱150028）

在當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”的背景下，宏觀經(jīng)濟(jì)的下行壓力和復(fù)雜變化使得經(jīng)濟(jì)增長呈現(xiàn)斷裂，需要重新激發(fā)民間資本以帶動新的經(jīng)濟(jì)增長，由此而來通過PPP模式形成的簡政放權(quán)和經(jīng)濟(jì)合作模式正是“喚醒民間資本的叩門聲”。作為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域重要部門的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，PPP模式的全方位融入，將助推城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從“政府公共投入的支出型模式”向“市場拉動的運(yùn)營型模式”轉(zhuǎn)型；由此盤活大量的社會存量資本并帶動上下游產(chǎn)業(yè)的全產(chǎn)業(yè)鏈集群式發(fā)展，大幅提升城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度和效益，形成高效益投資回報的經(jīng)濟(jì)增長點；并通過“存量改造與增量建設(shè)齊頭并進(jìn)”的格局構(gòu)建起“新常態(tài)”背景下我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的全新經(jīng)濟(jì)增長模式。

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；PPP模式；運(yùn)作模式

0　引言

2013年以來，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》相繼出臺，提出市政交通、城市管網(wǎng)、污水和垃圾處理、生態(tài)園林等領(lǐng)域的經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可創(chuàng)新采用PPP模式合作，推進(jìn)政府購買服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變。2014年《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2014]60號）進(jìn)一步明確指出，要通過PPP模式推進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營市場化，鼓勵社會資本投資城鎮(zhèn)供水、供熱、燃?xì)?、污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理、城市綜合管廊、公園配套服務(wù)、公共交通、停車設(shè)施等市政基礎(chǔ)設(shè)施項目。隨后，財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺了《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》（財建[2015]29號）的實施細(xì)則。可以預(yù)見，在國務(wù)院、國家財政部、發(fā)展改革委、中國人民銀行、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等國家各部門關(guān)于PPP模式推廣及其相關(guān)實施細(xì)則密集出臺的背景下，在大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)“雙引擎”的歷史條件下，PPP將成為中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、落地“一帶一路”戰(zhàn)略以及發(fā)展混合所有制的強(qiáng)大助推器，也將成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營模式轉(zhuǎn)型，挖掘存量經(jīng)濟(jì)以培育新的經(jīng)濟(jì)增長點并由此拉動GDP的重要手段。

1　PPP模式助推城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長點

在當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”的背景下，宏觀經(jīng)濟(jì)的下行壓力和復(fù)雜變化使得經(jīng)濟(jì)增長呈現(xiàn)斷裂，需要重新激發(fā)民間資本以帶動新的經(jīng)濟(jì)增長，由此而來通過PPP模式形成的簡政放權(quán)和經(jīng)濟(jì)合作模式正是“喚醒民間資本的叩門聲”。作為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域重要部門的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，PPP模式的全方位融入，將助推城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從“政府公共投入的支出型模式”向“市場拉動的運(yùn)營型模式”轉(zhuǎn)型；由此盤活大量的社會存量資本并帶動上下游產(chǎn)業(yè)的全產(chǎn)業(yè)鏈集群式發(fā)展，大幅提升城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度和效益，形成高效益投資回報的經(jīng)濟(jì)增長點；并通過“存量改造與增量建設(shè)齊頭并進(jìn)”的格局構(gòu)建起“新常態(tài)”背景下我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的全新經(jīng)濟(jì)增長模式。

1.1PPP模式盤活社會存量資本，形成經(jīng)濟(jì)增長的乘數(shù)效應(yīng)

從全國宏觀層面來看，當(dāng)前我國正處于大規(guī)模城鎮(zhèn)化尤其是新型城鎮(zhèn)化階段。大規(guī)模城鎮(zhèn)化無疑需要大量的資金，按照專家的預(yù)估，如果要達(dá)到70%城鎮(zhèn)化率的話，至少需要50萬億以上的資金。如此大的資金需求，僅僅依靠政府內(nèi)部的投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，但其城鎮(zhèn)化過程中的城市基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施完全交給私人資本去運(yùn)作，政府也不會同意，所以只有通過兩者的結(jié)合，也就是通過PPP模式來完成。通過PPP模式引進(jìn)社會資本來大力推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將改變投資主體單一，過于依賴國家財政并且撥付期長、配套資金到位周期長等問題，從而盤活大量的社會存量資本，解決政府的財政資金壓力，形成城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的多元化投資和融資管道。比如，綠建科技集團(tuán)是黑龍江省唯一一家在新加坡主板上市的節(jié)能服務(wù)專業(yè)化公司，多年來致力于老城區(qū)綜合改造和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)項目投資、管理、運(yùn)行工作。在與政府合作形成PPP模式推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施改造與建設(shè)的過程中，該企業(yè)一方面能夠通過自身的投資和拉長政府為項目付款的期限等方式來幫助政府解決財政資金短缺的問題。另一方面利用上市公司融資平臺作為主要渠道，比如利用項目做增發(fā)，因增發(fā)的融資成本很低，而且只要項目前景好、有穩(wěn)定的收益，就可以多次增發(fā)；也可以利用項目預(yù)期收益進(jìn)行銀行保理業(yè)務(wù)、資產(chǎn)證券化，利用項目在境內(nèi)外發(fā)中長期債或以上市公司市值資產(chǎn)做國際貸款融資等，以上融資渠道均可為城市基礎(chǔ)建設(shè)提供穩(wěn)定的資金支持。并且我們可以通過整合或并購下游企業(yè)，將不具備上市公司優(yōu)勢的公司拉到上市公司平臺，共享海外融資優(yōu)勢，最終通過城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式形成“以點帶面，輻射全部”的經(jīng)濟(jì)增長乘數(shù)效應(yīng)。

1.2PPP模式帶動上下游產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展，形成經(jīng)濟(jì)增長的集群效應(yīng)

PPP模式之下的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以項目公司為核心，能夠有效地整合股權(quán)投資公司、建設(shè)公司、承包公司、金融機(jī)構(gòu)等相關(guān)市場主體（見圖1），形成上下游產(chǎn)業(yè)協(xié)同的集群化發(fā)展模式，從而提升城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率和效益。

一方面，通過政府和企業(yè)之間的合作，能夠?qū)⑵髽I(yè)在技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)品設(shè)計、建筑建造、管理運(yùn)營等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)業(yè)鏈上下游各環(huán)節(jié)中的先進(jìn)經(jīng)驗與運(yùn)營模式引進(jìn)來，從而在節(jié)省費(fèi)用成本的基礎(chǔ)上通過全產(chǎn)業(yè)鏈整合模式，提升城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進(jìn)程。另一方面，PPP模式所倡導(dǎo)的政企合作模式，能夠解決傳統(tǒng)財政投資模式下政府和企業(yè)各自為政的格局，解決我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量難以控制、建設(shè)模式單一缺乏協(xié)同性等頑疾。除此之外，在通過引入PPP模式推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，企業(yè)在充分發(fā)揮自身主動性和能動性基礎(chǔ)上，還能夠基于企業(yè)自身的能力有效地整合銀行、證券等投資機(jī)構(gòu)的作用，從而真正地形成我國老城區(qū)綜合改造的多元化參與主體的格局。因此，將PPP模式引入到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過政府的支點，能夠為社會資本廣泛參與我國城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)提供良好的“爆發(fā)點”，也增強(qiáng)了政府的公共服務(wù)能力，從而在我國“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”的背景下形成我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新增長點和經(jīng)濟(jì)增長的集群效應(yīng)（見圖2）。

圖1　城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的產(chǎn)業(yè)鏈整合

在2014年實施的國家既有建筑綠色化改造示范工程河柏小區(qū)項目中，其實施單位綠建科技集團(tuán)憑借項目主體的樞紐能力、整合能力以及在技術(shù)、施工、服務(wù)等方面的優(yōu)勢，通過與上下游企業(yè)的戰(zhàn)略合作，形成包含技術(shù)研發(fā)、工程設(shè)計、改造施工、建筑物項目運(yùn)營等各環(huán)節(jié)的運(yùn)營鏈條；這一鏈條最終通過上下游的關(guān)系形成完整的全產(chǎn)業(yè)體系（見圖2）。在該模式下，通過本地設(shè)計、本地采購、本地建設(shè)、本地運(yùn)營的“本地化”經(jīng)營理念，有效地整合了本地上下游的各環(huán)節(jié)企業(yè)，既解決了分散運(yùn)作帶來的效率低下問題，同時也形成了既有建筑綠色化改造的產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展模式，最終形成經(jīng)濟(jì)增長的集群效應(yīng)。

2　城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式推廣的重點領(lǐng)域及其經(jīng)濟(jì)價值

按照《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》以及《財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》等文件精神，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式推廣涵蓋城市供水、供熱、供電、燃?xì)狻⑽鬯幚?、建筑垃圾資源化利用和處理、城市綜合管廊、公園配套服務(wù)、公共交通、停車設(shè)施等各類市政基礎(chǔ)設(shè)施改造和新建項目。在上述改造項目中，供水、供熱、燃?xì)?、污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理以及公園配套服務(wù)往往和既有建筑的節(jié)能綠色化改造聯(lián)系在一起，重點解決我國老城區(qū)普遍存在的建筑高耗能帶來高污染、老城區(qū)舊校區(qū)頂層漏雨漏水、供熱成本高等問題；供電項目則主要和公共照明改造與城市環(huán)境綜合整治聯(lián)系在一起的，重點解決照明能耗高、光污染嚴(yán)重等問題；公共交通與停車設(shè)施則屬于城市交通問題，主要包含靜態(tài)交通建設(shè)和動態(tài)交通建設(shè)兩部分；城市綜合管廊則主要屬于城市地下樞紐工程，近年來得到了國務(wù)院的高度重視，成為當(dāng)前城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP應(yīng)用的重點示范領(lǐng)域。

基于此，可以將城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式推廣的重點領(lǐng)域分為4類：既有建筑的節(jié)能綠色化改造和新建建筑的綠色化應(yīng)用領(lǐng)域、公共照明工程領(lǐng)域、城市交通建設(shè)領(lǐng)域和城市地下綜合管廊建設(shè)領(lǐng)域。如下部分主要從城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的存量部分（即改造環(huán)節(jié)的部分）來對上述四大領(lǐng)域應(yīng)用PPP的范圍與經(jīng)濟(jì)價值進(jìn)行分析。

圖2　綠建科技既有建筑節(jié)能改造PPP全產(chǎn)業(yè)鏈整合模式

2.1城市既有建筑節(jié)能改造領(lǐng)域

目前我國城市建筑能耗已經(jīng)占全社會總能耗的1/3，北方采暖地區(qū)已接近40%。以哈爾濱為例，冬季大氣PM2.5源解析顯示，33%是燃煤供暖造成的。在推進(jìn)供熱煤耗改造的過程中，哈爾濱市中心城區(qū)熱源不足，拆除現(xiàn)有小鍋爐房無法并網(wǎng)，已成為困擾老城區(qū)改造的主要因素。哈爾濱10t以下小鍋爐還剩440臺，其供熱面積不足2000萬m2，剩下的鍋爐改造難度越來越大，原因是小鍋爐主要分布在中心城區(qū)老城區(qū)內(nèi)，中心城區(qū)熱源不足，無法并網(wǎng)。另外也涉及到改造成本，包括熱網(wǎng)的遠(yuǎn)距離輸送等方面的問題。除此之外，老城區(qū)還存在頂層年年漏年年修等難題。哈爾濱市現(xiàn)存建于20世紀(jì)八九十年代的老住宅樓約占全市住宅的35%。由于屋頂防水層逐漸老化等原因，老住宅樓頻現(xiàn)漏水現(xiàn)象。除此之外，老城區(qū)承載壓力大、道路狹窄、環(huán)境堪憂等不和諧因素逐漸顯露，老城區(qū)功能布局混亂、小區(qū)內(nèi)電線錯綜盤繞，存在較大安全隱患，與居民日常息息相關(guān)的社區(qū)級體育設(shè)施嚴(yán)重缺乏、綠地總量不足、分布不均、社區(qū)配套不合理等現(xiàn)象。在此背景下，通過PPP模式對既有建筑節(jié)能改造意在降低能源消耗，減少污染排放，美化居民生活環(huán)境，改善居住條件，提升老百姓生活質(zhì)量。

在改造模式與內(nèi)容上，通過PPP模式能夠突破投資主體單一和純公共產(chǎn)品非經(jīng)營性的特征，解決政府、供熱公司、居民、物業(yè)公司、項目公司等諸多方面的利益協(xié)調(diào)問題，實現(xiàn)“被動型”改造向“主動型”改造的轉(zhuǎn)變、“治標(biāo)型”改造向“治本型”改造的轉(zhuǎn)變、“單一公共投入型”向“政府推動下的市場化運(yùn)作”的轉(zhuǎn)變，形成包含供暖改造、建筑圍護(hù)結(jié)構(gòu)節(jié)能改造、庭院改造、建筑立面裝飾改造、配套設(shè)施建設(shè)改造、小區(qū)智能化改造、車庫建設(shè)及廣場改造等內(nèi)容在內(nèi)的基于市場化運(yùn)作的綜合性、立體性改造方案；另外通過改造增加小區(qū)的配套設(shè)施如休閑健身廣場、社區(qū)醫(yī)療中心、社區(qū)養(yǎng)老所、小區(qū)封閉等，提升小區(qū)配套服務(wù)功能，讓社區(qū)向良性循環(huán)發(fā)展，也進(jìn)一步提升了老城區(qū)形象。因此，運(yùn)用PPP模式，通過提高建筑節(jié)能改造標(biāo)準(zhǔn)，對既有非節(jié)能建筑執(zhí)行不低于節(jié)能65%的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制施工質(zhì)量，從而降低建筑的熱消耗量，減少供暖燃料消耗，在原供熱量不變情況下，做完高標(biāo)準(zhǔn)的節(jié)能改造后結(jié)余的供熱量能夠增加新的供熱面積，減少新建熱源的財政收入。同時改造還將提升小區(qū)冬季供熱和增加樓體節(jié)能指標(biāo)，改善庭院環(huán)境，改善小區(qū)內(nèi)無車庫車位、停車混亂的情況，將現(xiàn)有小區(qū)改造為綠色、舒適、現(xiàn)代、宜居的新社區(qū)。挖掘存量空間實現(xiàn)效益的最大化。

實施老城區(qū)改造向節(jié)能要效益——使供熱企業(yè)扭虧為盈。以哈爾濱為例，所供熱區(qū)域大部分為非節(jié)能建筑，按提升節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)至65%，改造2441萬m2面積，可具備增容1539萬m2面積的供熱的能力，將30%的非節(jié)能建筑提升至65%節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，可節(jié)約10.7kg/m2標(biāo)煤，節(jié)能量達(dá)到42%。增加供熱面積實現(xiàn)小鍋爐拆并網(wǎng)。城區(qū)內(nèi)的小鍋爐拆掉后可并入供熱企業(yè)現(xiàn)有管網(wǎng)從而可避免熱源建設(shè)投入資金20億元以上。提升供熱企業(yè)整體區(qū)域內(nèi)老城區(qū)非節(jié)能建筑的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，不僅可以帶來上述經(jīng)濟(jì)利益，還可使熱企扭虧為盈，減輕政府包袱，整體提升老建筑居住舒適度，降低建筑能耗。

老城區(qū)整體改造——效益巨大利國利民。如果通過PPP模式將哈爾濱市全市非節(jié)能建筑打包成大項目進(jìn)行改造，效益巨大，將改善近百萬居民的生活環(huán)境，同時也為項目承擔(dān)單位帶來投融資的有利條件，有利于申請國家扶持政策。以此形成政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)的全方位、立體化改造模式，最終在節(jié)能減排、環(huán)境治理、城市形象提升、社會和諧穩(wěn)定、減少政府財政壓力等方面，帶來巨大的環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益。

2.2城市公共照明工程領(lǐng)域

我國現(xiàn)有照明用電已占全部用電量的1/3，公共道路照明是其中的一個重要的耗能部分。由于現(xiàn)有的公共照明系統(tǒng)能耗高，導(dǎo)致財政支出費(fèi)用大，并且不利于節(jié)能減排。目前對城市公共照明的改造有兩種方式：一種是簡單使用燈頭進(jìn)行替代，比如可使用140WLED燈替換現(xiàn)在400W燈頭，由于原有光源的鎮(zhèn)流器還需消耗部分電能，節(jié)能約在65%以上；另一種是采用智能照明系統(tǒng)控制進(jìn)行全方位的改造，其核心是通過LED燈節(jié)能改造與照明智能控制系統(tǒng)達(dá)到公共道路照明節(jié)能減排80%的效果。以哈爾濱為例，采用智能照明系統(tǒng)改造方案，節(jié)能率將達(dá)到80%。相比第一種簡單的改造，后一種改造更具節(jié)能效果，也更符合節(jié)能環(huán)保和照明技術(shù)的發(fā)展趨勢。如果按照合同能源管理方式進(jìn)行市政道路照明系統(tǒng)的節(jié)電技術(shù)改造，采用綠色智能照明系統(tǒng)，則可以在政府部門不投入一分錢、不承擔(dān)任何風(fēng)險的前提下，獲取效益。

2.3城市靜態(tài)交通建設(shè)領(lǐng)域

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提升，越來越多居民開始擁有小汽車，城市汽車保有量持續(xù)上升，這給城市道路帶來了巨大的壓力，交通擁堵現(xiàn)象日益嚴(yán)重。機(jī)動車保有量提升帶來的城市交通擁堵治理需要從“動”“靜”2方面考慮，“停”和“行”的關(guān)系處理不好，就只能變成“堵”，兩者相輔相成，互相支持，互相協(xié)調(diào)，缺一不可。首先，停車位不足，難以滿足中心城區(qū)的停車需求。截至2014年年底，我國機(jī)動車保有量達(dá)2.64億輛，城市機(jī)動車保有量與停車位之比約為5∶1，停車位嚴(yán)重不足，導(dǎo)致亂停車的現(xiàn)象日益嚴(yán)重，占用綠地和道路甚至占用消防通道停車的現(xiàn)象越來越多，不但影響了交通，還形成了臟亂差的城市環(huán)境。

其次，城市靜態(tài)交通建設(shè)的改擴(kuò)建工程面臨諸多障礙。在城市中心地區(qū)新建筑林立，原有路網(wǎng)改造困難，挖潛有限。再由于公司密集，商業(yè)集中，車輛出入頻繁，交通流量過大，因此常常造成堵車等問題。對進(jìn)入中心區(qū)辦事、購物、觀光的人來說又往往因找不到合適的停車位而煩惱不堪，甚至為了停車要轉(zhuǎn)好幾個圈子。在這種情況下，道路只能滿足動態(tài)交通的需要，如果再占道停車，無疑會給已經(jīng)擁擠的道路雪上加霜。

2015年8月3日國家七部委（國家發(fā)改委、財政部、國土資源部、住建部、交通部、公安部、中國銀監(jiān)會）聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城市停車設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》，這是PPP模式與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的全方位融入，這個文件中最大亮點有3點：

一是運(yùn)營的市場化（運(yùn)用PPP模式），即從政府單一的公共投入視角轉(zhuǎn)向市場化、企業(yè)化的投資與運(yùn)營格局。由此盤活大量的社會存量資本并帶動上下游產(chǎn)業(yè)的全產(chǎn)業(yè)鏈集群式發(fā)展，大幅提升城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度和效益；并通過“存量改造與增量建設(shè)齊頭并進(jìn)”的格局構(gòu)建起“新常態(tài)”背景下我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的全新經(jīng)濟(jì)增長模式。

二是首次提出停車產(chǎn)業(yè)化的思想，即運(yùn)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思維來推動停車事業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，必將打通包含停車場設(shè)計、技術(shù)運(yùn)用、停車場運(yùn)營、收益管理、融資服務(wù)等上下游在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)體系，形成一個城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新產(chǎn)業(yè)。

除此之外，文件中還有一個亮點在于打破了停車場建設(shè)的邊界，允許在不改變土地用途和使用權(quán)人的前提下將部分建筑面積用作便民商業(yè)服務(wù)設(shè)施，收益用于彌補(bǔ)停車設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營資金不足，從而形成了產(chǎn)業(yè)化思維和市場化運(yùn)營模式下的多元化運(yùn)營機(jī)制，拓寬了停車場產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈，更有利于形成停車場產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的良性機(jī)制。

在此基礎(chǔ)上，給予參與靜態(tài)交通建設(shè)的企業(yè)免息、貼息和稅收等方面的優(yōu)惠，最終通過PPP模式將城市靜態(tài)交通建設(shè)培育成城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的新產(chǎn)業(yè)，從而形成城市靜態(tài)交通建設(shè)的長效發(fā)展機(jī)制，真正地為緩解城市交通擁堵，提升城市形象做出積極貢獻(xiàn)。

2.4城市地下綜合管廊建設(shè)領(lǐng)域

城市地下綜合管廊是在城市地下用于集中敷設(shè)電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃?xì)獾仁姓芫€的公共隧道。當(dāng)前，地下綜合管廊建設(shè)已經(jīng)成為新時期改變城市面貌、保障城市安全的最佳選擇途徑，國家大力推行地下綜合管廊建設(shè)也將打造出全新的地下產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)助力國家經(jīng)濟(jì)騰飛。地下綜合管廊不僅能充分利用地下空間，節(jié)省投資，改變城市面貌，保障城市安全，還能在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力下，通過發(fā)揮投資的關(guān)鍵作用，直接拉動經(jīng)濟(jì)增長。因此，地下綜合管廊建設(shè)備受黨中央和國務(wù)院高度重視。國家政策史無前例，尤其是2015年8月10日剛剛發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2015]61號），明確指出，要鼓勵由企業(yè)投資建設(shè)和運(yùn)營管理地下綜合管廊，創(chuàng)新投融資模式，推廣運(yùn)用政府和社會資本合作（PPP）模式，通過特許經(jīng)營、投資補(bǔ)貼、貸款貼息等形式，鼓勵社會資本組建項目公司參與城市地下綜合管廊建設(shè)和運(yùn)營管理，優(yōu)化合同管理，確保項目合理穩(wěn)定回報。優(yōu)先鼓勵入廊管線單位共同組建或與社會資本合作組建股份制公司，或在城市人民政府指導(dǎo)下組成地下綜合管廊業(yè)主委員會，公開招標(biāo)選擇建設(shè)和運(yùn)營管理單位。積極培育大型專業(yè)化地下綜合管廊建設(shè)和運(yùn)營管理企業(yè)，支持企業(yè)跨地區(qū)開展業(yè)務(wù)，提供系統(tǒng)、規(guī)范的服務(wù)。可以預(yù)見，城市地下綜合管廊建設(shè)PPP模式的推進(jìn)，必將助推城市地下綜合管廊產(chǎn)業(yè)形成全新的經(jīng)濟(jì)增長模式和企業(yè)化、市場化的運(yùn)作機(jī)制，帶來廣泛的產(chǎn)業(yè)示范效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)社會效益。

2.4.1PPP模式將助推城市地下綜合管廊建設(shè)成為城市發(fā)展的新型經(jīng)濟(jì)增長點

中國將全面啟動地下綜合管廊建設(shè)，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》明確指出到2020年，將建成一批具有國際先進(jìn)水平的地下綜合管廊并投入運(yùn)營。住建部和財政部已經(jīng)聯(lián)合確定包頭等10個城市為地下綜合管廊試點城市，計劃3年內(nèi)建設(shè)地下綜合管廊389公里，總投資351億元。其中中央財政投入102億元，地方政府投入56億元，拉動社會投資約193億元。目前全國共有69個城市在建地下綜合管廊，總投資約880億元。

2.4.2PPP模式下城市的地下綜合管廊建設(shè)將帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的集群式發(fā)展

城市地下管廊的建設(shè)除帶來直接的效益外，還有利于帶動孵化新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)整個經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級。地下管廊建設(shè)涉及工程建設(shè)、建筑材料、機(jī)械設(shè)備、儀器儀表和測量企業(yè)以及信息傳輸與集成處理等上下游產(chǎn)業(yè)，間接帶動鋼材、水泥、機(jī)械設(shè)備等行業(yè)發(fā)展，以及大量人力的投入，都將對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大的拉動作用。

2.4.3PPP模式下的地下綜合管廊建設(shè)引進(jìn)資金助力城市發(fā)展和效益最大化

地下綜合管廊建設(shè)，中央補(bǔ)助力度空前，借用這股東風(fēng)可以極大的引進(jìn)資金進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。針對政府投入部分，政府一次性投入資金較大，通過PPP模式可有效利用上市公司融資平臺，延遲政府還款期限，規(guī)避政府舉債風(fēng)險，創(chuàng)造最大價值的后期收益，加快完成城市地下綜合管廊建設(shè)。同時，通過PPP模式的帶動，將中央的補(bǔ)貼資金引進(jìn)地方，以地下綜合管廊建設(shè)打造當(dāng)?shù)匦碌漠a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，通過地下綜合管廊的建設(shè)打造出一批龍頭企業(yè)，以企業(yè)帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3　城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP的運(yùn)作模式

上述4類城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP運(yùn)作模式的選擇，要考慮所提供產(chǎn)品與業(yè)務(wù)是否具有經(jīng)營屬性和收費(fèi)機(jī)制，并按照非經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和純經(jīng)營性的類屬進(jìn)行針對性地設(shè)計。對此，在《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）中也明確提出，PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目，但要基于經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目的不同特征來進(jìn)行運(yùn)作模式的設(shè)計。在上述4個領(lǐng)域的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中，公共照明改造和城市地下管廊建設(shè)主要為非經(jīng)營性公共項目；既有建筑節(jié)能改造主要為準(zhǔn)經(jīng)營性公共項目，部分兼具經(jīng)營性公共項目，城市靜態(tài)交通建設(shè)則主要為純經(jīng)營性公共項目，鑒于所對應(yīng)的產(chǎn)品屬性和經(jīng)營性差異，其PPP的運(yùn)作模式各不相同。從各國和國際組織對PPP的理解來看，PPP有廣義和狹義之分。狹義的的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，而廣義的的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含ROT、EPC、BOT、DBFO、BOOT、SBOT等多種模式。

3.1城市既有建筑節(jié)能改造PPP運(yùn)作模式——ROT模式

在城市既有建筑節(jié)能改造PPP的運(yùn)作模式上，鑒于既有建筑節(jié)能改造部分具有純公共產(chǎn)品非經(jīng)營性特征，需要通過引入社會資本來解決政府的財政壓力；另一方面，在不改變既有建筑節(jié)能改造純公共產(chǎn)品特征和確保節(jié)能改造效益的基礎(chǔ)上，可以延伸既有建筑節(jié)能改造的思維，通過屋頂加層或地下車庫建設(shè)等經(jīng)營性項目的拓展來實現(xiàn)社會投資方的利益回報并形成循環(huán)有序的投融資模式?；诖耍扔薪ㄖ?jié)能改造的PPP的運(yùn)作模式可選擇ROT（改造—運(yùn)營—移交）模式。在該模式下，承擔(dān)既有建筑節(jié)能改造項目的企業(yè)可以與政府簽訂定期運(yùn)行和維護(hù)合同，在協(xié)議的期限內(nèi)以大物業(yè)的管理模式，負(fù)責(zé)既有建筑節(jié)能改造項目資金的籌措、既有建筑節(jié)能改造后項目的運(yùn)行和維護(hù)，并將改造過程中拓展的經(jīng)營性項目（如屋頂加層后的項目運(yùn)營、地下車庫的出租等）以特許經(jīng)營的方式由投資企業(yè)運(yùn)營并以效益分享的方式回收投資和獲得合理收益。項目合同結(jié)束后，節(jié)能設(shè)備和相關(guān)的特許經(jīng)營項目等所有權(quán)無償移交給政府，以后所產(chǎn)生的節(jié)能收益和經(jīng)營效益由政府支配。在上述市場化運(yùn)作模式下，改造企業(yè)作為社會資本方承擔(dān)項目整體的融資職能及運(yùn)營維護(hù)等運(yùn)營職能，政府作為管理者和所有權(quán)代理人承擔(dān)監(jiān)督、管理和移交后的收益分配職能，從而實現(xiàn)政府規(guī)劃指導(dǎo)與企業(yè)市場化運(yùn)營的有機(jī)結(jié)合。其構(gòu)成見圖3。

圖3　城市既有建筑節(jié)能改造PPP的ROT運(yùn)作模式

在圖3所示的既有建筑節(jié)能改造的ROT模式中，建設(shè)資金主要由企業(yè)自行籌措，并負(fù)責(zé)完成既有建筑的節(jié)能改造工程。項目完工后，建設(shè)投資和收益通過政府支付約定的后續(xù)政府補(bǔ)貼性資金以及供熱物業(yè)單位支付的節(jié)能效益分享資金。也可以給予項目實施單位新增建設(shè)設(shè)施的特許經(jīng)營權(quán)來進(jìn)行置換，特許經(jīng)營權(quán)包含改造權(quán)及經(jīng)營權(quán)，項目實施單位負(fù)責(zé)項目的整體規(guī)劃實施，僅擁有一定年限的項目經(jīng)營管理權(quán)。這樣的方式既緩解了政府短期資金投入的壓力，保證了政府公共管理項目的快速建設(shè)，又提升了政府的社會服務(wù)水平，使得企業(yè)的投資能夠收回并獲得一定的經(jīng)營利潤。

3.2城市公共照明工程PPP運(yùn)作模式——EPC模式

在城市公共照明改造的PPP模式的運(yùn)作方式選擇上，由于公共照明工程屬于純公共項目，具有外部效應(yīng)，因此引進(jìn)社會資本之后無法通過對受益者的收費(fèi)和經(jīng)營等來完成投資和獲得回報。公共照明改造的市場化、社會化機(jī)制主要是通過合同能源管理（EnergyPerformanceContracting，EPC）模式來推進(jìn)的。合同能源管理機(jī)制的實質(zhì)是：一種以減少的能源費(fèi)用來支付節(jié)能項目全部成本的節(jié)能投資方式。這樣一種節(jié)能投資方式允許用戶使用未來的節(jié)能收益為工廠和設(shè)備升級，以及降低目前的運(yùn)行成本。依照節(jié)能收益共享模式，能源管理公司負(fù)責(zé)項目融資。在合同期內(nèi)，能源用戶與能源管理公司以規(guī)定比例共享節(jié)能收益。譬如，能源管理公司獲得80%的收益，用能單位獲得20%的收益。當(dāng)合同期滿后，能源用戶保有全部設(shè)備，從而在日后獲得持續(xù)的節(jié)能收益。其構(gòu)成見圖4。

圖4　城市公共照明工程PPP的EPC運(yùn)作模式

在圖4所示的城市公共照明工程PPP的EPC運(yùn)作模式中，參與公共照明改造的項目公司/節(jié)能服務(wù)公司與負(fù)責(zé)公共照明的政府相關(guān)職能部門（用能單位）以契約的形式確定老城區(qū)公共照明改造項目的節(jié)能目標(biāo)；節(jié)能服務(wù)公司基于自身的資源，負(fù)責(zé)對整個公共照明工程的設(shè)計、建造與相關(guān)的融資工作，基于公共照明改造節(jié)能目標(biāo)，通過引入先進(jìn)的LED燈源和智能化的照明控制系統(tǒng)等技術(shù)完成對公共照明的綠色智慧化改造；改造完成后，根據(jù)雙方實際監(jiān)測的數(shù)據(jù)，按照合同中規(guī)定的效益分享方式，政府相關(guān)職能部門（用能單位）以公共照明系統(tǒng)的節(jié)能效益即降低耗電量后的節(jié)省電費(fèi)來支付參與公共照明改造的項目公司/節(jié)能服務(wù)公司以及相關(guān)的融資方和合作方的投入及其合理的投資回報，實現(xiàn)政府與企業(yè)對節(jié)能效益的分享。因此，通過EPC模式來完成公共照明的改造工程，所有的改造費(fèi)用都由節(jié)能服務(wù)公司承擔(dān)，利用節(jié)約下來的能源費(fèi)用來支付節(jié)能改造的成本，不需要占用政府資金，真正做到政府“零投入”“零風(fēng)險”，有效地實現(xiàn)了政府與企業(yè)粗放式合作向權(quán)責(zé)一致、利益清晰的精準(zhǔn)化管理模式的轉(zhuǎn)變，系統(tǒng)地解決了地方政府在節(jié)能環(huán)保上的資金和技術(shù)問題。

3.3城市靜態(tài)交通建設(shè)PPP的運(yùn)作模式——BOT模式

在城市靜態(tài)交通建設(shè)PPP的運(yùn)作模式選擇上，鑒于城市靜態(tài)交通建設(shè)與居民停車需求密切相關(guān)并且居民可以為此需求支付相應(yīng)長期費(fèi)用（如租賃地下車庫）或短期費(fèi)用（如按小時支付停車費(fèi)）的純經(jīng)營性特征，因此在PPP模式運(yùn)作方式上應(yīng)該充分考慮到投資主體投資的能動性和經(jīng)營上的積極性并且構(gòu)建起二者的關(guān)聯(lián)性，從而充分發(fā)揮社會資本的作用?；诖?，城市靜態(tài)交通建設(shè)的PPP模式的運(yùn)作方式可選擇為BOT（Build-Operate-Transfer，建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）模式。BOT模式適合于公私合作框架下能產(chǎn)生收費(fèi)機(jī)制的新建公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，是最為常見的公私合營的投融資模式，在城市污水處理設(shè)備、公路、橋梁等收費(fèi)性質(zhì)的公共基礎(chǔ)上設(shè)施中得到了較為廣泛的應(yīng)用，見圖5。

在圖5所示的城市靜態(tài)交通建設(shè)的BOT模式下，首先政府授予投資方城市靜態(tài)交通建設(shè)與運(yùn)營的特許經(jīng)營權(quán)；其次，獲得特許經(jīng)營權(quán)的投資方/項目公司負(fù)責(zé)城市靜態(tài)交通的可行性論證、項目規(guī)劃、施工、驗收以及融資等事項；再次，建成后的地下停車場、小區(qū)地下車庫、景區(qū)生態(tài)停車場等靜態(tài)交通建設(shè)項目，按照特許經(jīng)營合同由投資方經(jīng)營這些停車場，并在特許經(jīng)營合同所規(guī)定的期限內(nèi)向用戶收取相關(guān)的費(fèi)用；最后，待特許經(jīng)營合同期滿后，投資方再將這些靜態(tài)交通建設(shè)項目的設(shè)施及其所有權(quán)移交給政府。通過BOT模式來完成城市靜態(tài)交通項目的建設(shè)與運(yùn)營，能夠通過社會資本的力量，緩解財政投入壓力。

圖5　城市靜態(tài)交通建設(shè)PPP的BOT運(yùn)作模式

3.4城市地下綜合管廊建設(shè)PPP的運(yùn)作模式——SBOT模式

基于城市地下綜合管廊建設(shè)項目的非經(jīng)營性和經(jīng)營性并存的特點，根據(jù)我國政府部門對城市地下綜合管廊項目的資金支持階段不同，城市地下綜合管廊建設(shè)PPP的運(yùn)作模式可以選擇為SBOT（建設(shè)期補(bǔ)償模式，SubsidizeinBuildingOperate andTransfer，SBOT）模式。其核心思想為城市地下綜合管廊的建設(shè)期資金來自于政府（中央政府和地方政府）財政投資補(bǔ)貼和項目公司的資金投入，在運(yùn)營階段產(chǎn)生的收益則由項目公司和政府按照合同約定進(jìn)行分成，并在特許合同結(jié)束后將城市地下綜合管廊移交給政府部門，見圖6。

圖6　城市地下綜合管廊建設(shè)PPP的SBOT運(yùn)作模式

在圖6所示的城市地下綜合管廊建設(shè)的SBOT模式下，在項目的建設(shè)期，將城市地下綜合管廊項目分為基礎(chǔ)部分和運(yùn)營部分，基礎(chǔ)部分為土建工程，政府一方面為了擁有項目將來的所有權(quán)，另一方面也為了保障項目質(zhì)量和保障項目的有效啟動，因此政府部門主要投資基礎(chǔ)部分，而運(yùn)營部分是將來項目建成后收益的主要來源，社會投資者投資的目的就是獲取收益，所以這部分的投資和運(yùn)作就由私人投資者來負(fù)責(zé)。政府與運(yùn)營管理公司通過簽訂協(xié)議與合同的形式，按照其服務(wù)、效益等指標(biāo)，對運(yùn)營管理公司進(jìn)行定期考查。在項目運(yùn)營期初期，由于城市地下綜合管廊剛剛開始運(yùn)作，各個方面的制度和措施都相對不完善，還處于摸索階段，這時不是項目的獲得收益的時期，政府可以將其投資建設(shè)的基礎(chǔ)部分不收租金或收取較少租金的形式交給公司使用。但是隨著運(yùn)營不斷完善，政府會通過一定的方法和方式將部分資產(chǎn)移交運(yùn)營公司，這時政府就要適當(dāng)提高其收取的城市地下綜合管廊的使用費(fèi)用，在此過程中政府可以通過調(diào)整其所出資額的比例及運(yùn)營效果的形式，回收部分資金額，同時也可相對減少運(yùn)營管理公司產(chǎn)生過多的收益；通常情況下，政府和項目公司在公司組成時就已在協(xié)議中明確規(guī)定了城市地下綜合管廊項目的所有權(quán)的交付時間，一般都是在特許經(jīng)營期限屆滿以后，政府將會無條件的收回項目。

4　結(jié)語

綜上，在城市地下綜合管廊建設(shè)的SBOT模式下，項目建設(shè)資金由政府和項目PPP公司共同承擔(dān)，降低政府的財政負(fù)擔(dān)，符合城市地下綜合管廊建設(shè)對巨額資金的迫切需要；運(yùn)營過程中，項目公司自負(fù)盈虧，激勵其提高運(yùn)營效率，努力降低成本，提高運(yùn)營管理水平，同時有利于服務(wù)質(zhì)量的提高，政府只負(fù)責(zé)監(jiān)管就可以，不用投入太多的人力，大大減少了政府的工作量，并且能夠有效地激發(fā)項目運(yùn)營公司的潛在能力，使其提高運(yùn)營管理技術(shù)，保證城市地下綜合管廊的有效運(yùn)營并取得穩(wěn)定的收益。

C93

C

1673-1093（2015）09-0024-08

10.3969/j.issn.1673-1093.2015.10.004

武雪瑩（1980），高級能源管理師，黑龍江省科顧委專家，哈爾濱商業(yè)大學(xué)MBA教育中心特聘教授，綠建科技有限公司總裁、哈爾濱圣明節(jié)能技術(shù)有限責(zé)任公司董事長，從事建筑節(jié)能與既有建筑綠色化改造研究。

2015-05-25；

2015-06-07

黑龍江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目（14E011）；黑龍江省教育廳人文社會科學(xué)青年博士項目（1254b006）；哈爾濱商業(yè)大學(xué)博士科研啟動項目（13DW006）；黑龍江省第三產(chǎn)業(yè)重點學(xué)科群建設(shè)規(guī)劃項目（2012-2015）；黑龍江省高等教育強(qiáng)省建設(shè)規(guī)劃——特色高水平大學(xué)建設(shè)一期項目。