■文/劉大偉

質(zhì)監(jiān)行政處罰案件的證明標(biāo)準(zhǔn)芻議

■文/劉大偉

在質(zhì)監(jiān)執(zhí)法實(shí)踐中，行政處罰案件的證據(jù)究竟達(dá)到何種程度，才能符合行政復(fù)議的內(nèi)部審查標(biāo)準(zhǔn)和行政訴訟的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，這涉及到行政處罰案件的證明標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題?，F(xiàn)行的行政法律法規(guī)中只規(guī)定了“事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿”，但什么情形屬于事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，會(huì)因執(zhí)法人員的執(zhí)法水平、具體案情以及裁判人員的不同而不同，實(shí)踐中一直莫衷一是。行政處罰案件的證明標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，會(huì)帶來(lái)行政執(zhí)法效率的低下，一定程度上放縱質(zhì)量違法行為；行政處罰案件的證明標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，會(huì)帶來(lái)行政執(zhí)法的履職風(fēng)險(xiǎn)，可能出現(xiàn)案件被撤銷(xiāo)、變更或者確認(rèn)違法。有鑒于此，對(duì)質(zhì)監(jiān)行政處罰案件的證明標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究，對(duì)于執(zhí)法實(shí)踐具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

證明標(biāo)準(zhǔn)的含義及類(lèi)別

1.證明標(biāo)準(zhǔn)的含義

證明標(biāo)準(zhǔn)是指利用證據(jù)對(duì)案件事實(shí)或爭(zhēng)議事實(shí)加以證明所要達(dá)到的程度。證明標(biāo)準(zhǔn)要解決的問(wèn)題是證據(jù)到什么程度時(shí)，才能認(rèn)定待證事實(shí)。

2.證明標(biāo)準(zhǔn)的類(lèi)別

關(guān)于證明標(biāo)準(zhǔn)的類(lèi)別，并未在現(xiàn)行法律法規(guī)中作具體規(guī)定，主要是訴訟法學(xué)理論界的一些標(biāo)準(zhǔn)。

排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)，是指案件主要事實(shí)均有相應(yīng)的證據(jù)證明，且證據(jù)之間及證據(jù)與案件事實(shí)之間沒(méi)有矛盾，或者雖有矛盾但能夠合理地排除。

優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)是指一方當(dāng)事人提供的證據(jù)相對(duì)于另一方當(dāng)事人提供的證據(jù)而言具有一定的優(yōu)勢(shì)幅度，足以使法官形成有利于本方的確信。這就要求一方達(dá)到比對(duì)方提供的證據(jù)更具說(shuō)服力、具有合理可信度。

高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)是指一般人在日常生活中能夠作為真實(shí)并據(jù)此認(rèn)識(shí)而安心地行動(dòng)這一程度上的高度蓋然性。

從我國(guó)現(xiàn)行的三大訴訟法律體系來(lái)說(shuō)，刑事案件的證明標(biāo)準(zhǔn)最高，刑事訴訟要解決司法機(jī)關(guān)是否對(duì)被告人進(jìn)行刑罰制裁的問(wèn)題，出于對(duì)個(gè)人自由和權(quán)利的保護(hù)和防止濫施刑罰的目的，故而采用較高要求的證明標(biāo)準(zhǔn)，其要求是“排除合理懷疑”，即證據(jù)必須能夠排除對(duì)被告人無(wú)罪的合理懷疑，否則不能認(rèn)為被告人有罪的事實(shí)成立。民事案件是平等主體的當(dāng)事人之間發(fā)生的民事?tīng)?zhēng)議。民事訴訟要求，誰(shuí)主張誰(shuí)舉證，對(duì)于一個(gè)待證事實(shí)，一方證據(jù)占有證明待證事實(shí)蓋然性上的優(yōu)勢(shì)，法官就據(jù)此認(rèn)定待證事實(shí)。行政案件中的行政處罰案件是行政機(jī)關(guān)對(duì)于當(dāng)事人違反行政管理秩序的行為給予的行政制裁，雖然與民事訴訟、刑事訴訟同屬法律適用的方式，但其具有專(zhuān)業(yè)性和效率性的特點(diǎn)。行政機(jī)關(guān)畢竟不是偵查機(jī)關(guān)，行政行為對(duì)效率的要求比較高，處罰作為維護(hù)秩序的手段，其時(shí)效性要求較強(qiáng)，因此，行政處罰案件的證明標(biāo)準(zhǔn)介于排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)與優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)之間。

行政處罰案件的證明標(biāo)準(zhǔn)

1.行政處罰案件證明標(biāo)準(zhǔn)的含義

行政處罰的證明標(biāo)準(zhǔn)是指行政機(jī)關(guān)在行政處罰程序中利用證據(jù)證明違法案件事實(shí)和行政處罰程序事實(shí)所要達(dá)到的程度，也就是行政機(jī)關(guān)對(duì)待證事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定的最低（必要）限度。當(dāng)用來(lái)證明一個(gè)待證事實(shí)的證據(jù)達(dá)到這個(gè)限度或者要求時(shí)，這個(gè)待證事實(shí)就成為法律事實(shí)，在法律上視為真實(shí)存在。行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)的確定是行政機(jī)關(guān)認(rèn)定案件事實(shí)的前提。

行政機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為進(jìn)行查處，作出行政處罰決定，必須經(jīng)得起行政復(fù)議的內(nèi)部審查以及行政訴訟的司法審查，因此，行政處罰案件的證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與行政復(fù)議、行政訴訟中審查具體行政行為時(shí)的復(fù)議機(jī)關(guān)、法院采用的證明標(biāo)準(zhǔn)一致。

2.現(xiàn)行法律法規(guī)中對(duì)于行政處罰案件證明標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定

《行政處罰法》第四條第二款規(guī)定：“實(shí)施行政處罰應(yīng)當(dāng)以事實(shí)為依據(jù)”；第三十條規(guī)定：“給予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)必須查明事實(shí)；違法事實(shí)不清的，不得給予行政處罰?！?第三十八條第一款第（三）項(xiàng)規(guī)定：“違法事實(shí)不能成立的，不得給予行政處罰”。

《行政復(fù)議法》第二十八條第一款第（三）項(xiàng)第1目規(guī)定撤銷(xiāo)、變更或者確認(rèn)具體行政行為違法的情形是“主要事實(shí)不清、證據(jù)不足”。

《行政訴訟法》第四條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩?！钡谖迨臈l第（二）項(xiàng)規(guī)定：“主要證據(jù)不足的，判決撤銷(xiāo)或部分撤銷(xiāo)具體行政行為?！?/p>

《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第三條規(guī)定：“辦理行政處罰案件，應(yīng)當(dāng)做到事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿”。第十四條第一款規(guī)定：“案件承辦人員應(yīng)當(dāng)對(duì)案件進(jìn)行全面調(diào)查，收集認(rèn)定案件事實(shí)的證據(jù)。”《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰案件審理規(guī)定》第十二條第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定：“違法事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿的，依法給予行政處罰”、第（二）項(xiàng)規(guī)定：“違法事實(shí)不能成立的，不予行政處罰”。

3.行政處罰的證明標(biāo)準(zhǔn)是證據(jù)確鑿和證據(jù)充足

前述法律法規(guī)對(duì)于行政處罰案件作出了“以事實(shí)為依據(jù)”、“查明案件事實(shí)”以及“主要事實(shí)清楚、主要證據(jù)充足”等要求?！耙允聦?shí)為依據(jù)”、“查明案件事實(shí)”這樣的規(guī)定，并沒(méi)有為行政機(jī)關(guān)提供證明標(biāo)準(zhǔn)這一認(rèn)定事實(shí)的最低限度。因?yàn)椤耙允聦?shí)為依據(jù)”的要求在實(shí)踐中只能落實(shí)為“以認(rèn)定的事實(shí)為依據(jù)”；而“查明案件事實(shí)”是對(duì)行政機(jī)關(guān)的最高要求，不是最低的限度。什么情況下算“查明案件事實(shí)”，還是沒(méi)有作出明確規(guī)定。《行政復(fù)議法》規(guī)定 “主要事實(shí)不清、證據(jù)不足”的，撤銷(xiāo)、變更或者確認(rèn)具體行政行為；《行政訴訟法》規(guī)定“主要證據(jù)不足”的，撤銷(xiāo)或部分撤銷(xiāo)具體行政行為。根據(jù)前述規(guī)定，如果行政處罰決定依據(jù)的事實(shí)被認(rèn)定屬于主要證據(jù)不足，則行政處罰決定就會(huì)被行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者人民法院否定，進(jìn)而被撤銷(xiāo)、變更或者確認(rèn)違法。法律從否定的角度明確了一個(gè)原則即如果主要證據(jù)不足，案件事實(shí)就不能進(jìn)行認(rèn)定。它告訴行政機(jī)關(guān)，當(dāng)收集的證據(jù)達(dá)到一個(gè)最低程度，即“不屬于主要證據(jù)不足”時(shí)，待證事實(shí)就被法律視為真實(shí)，行政機(jī)關(guān)就可以認(rèn)定事實(shí)了。這其實(shí)可以看作法律對(duì)行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。

行政處罰應(yīng)當(dāng)以事實(shí)為依據(jù)，但在大多數(shù)情況下（當(dāng)場(chǎng)處罰的情形除外），執(zhí)法人員不是違法事實(shí)的直接感知者，對(duì)于執(zhí)法人員來(lái)說(shuō)，違法事實(shí)是永遠(yuǎn)不可能重現(xiàn)的過(guò)去。對(duì)于未曾直接感知的過(guò)去，只能通過(guò)各種手段去認(rèn)識(shí)和判斷，而這一認(rèn)識(shí)及判斷過(guò)程所產(chǎn)生的結(jié)果，嚴(yán)格地講不是事實(shí)本身，而是一種對(duì)過(guò)去的確信或者懷疑的心理狀態(tài)。所以，作為行政處罰適用前提的違法事實(shí)，要靠執(zhí)法人員透過(guò)各種證據(jù)去認(rèn)定。當(dāng)這種認(rèn)定在法律上被認(rèn)為可以接受時(shí)，這種認(rèn)定就可以作為法律上的真實(shí)而成為法律適用的前提。從這個(gè)角度說(shuō)，在執(zhí)法人員眼中，只可能有法律上的真實(shí)，不可能有絕對(duì)的真實(shí)。例如，一個(gè)質(zhì)量違法案件的查處：12365投訴舉報(bào)中心接到舉報(bào)稱(chēng)，某公司涉嫌生產(chǎn)假冒的知名白酒，此時(shí)執(zhí)法人員對(duì)被舉報(bào)人是否實(shí)施了生產(chǎn)假酒行為并未直接感知，只能通過(guò)調(diào)查取證，收集一系列的證據(jù)（舉報(bào)人提供的購(gòu)買(mǎi)的白酒、由該公司開(kāi)具的發(fā)票、現(xiàn)場(chǎng)檢查發(fā)現(xiàn)涉嫌假冒的白酒、對(duì)涉案白酒的鑒定報(bào)告、該公司的銷(xiāo)售記錄等），最后，綜合前述證據(jù)，對(duì)該公司生產(chǎn)銷(xiāo)售假冒白酒的行為作出行政處罰。前述案件中，質(zhì)監(jiān)部門(mén)依據(jù)什么作出行政處罰呢？不是事實(shí)本身，因?yàn)檫@一事實(shí)只是在過(guò)去存在的，最后作出行政處罰的是執(zhí)法人員通過(guò)證據(jù)對(duì)當(dāng)事人過(guò)去曾經(jīng)有過(guò)生產(chǎn)銷(xiāo)售假冒白酒行為這個(gè)待證對(duì)象形成的確信。換句話說(shuō)，作為行政處罰適用前提的是證據(jù)，而不是事實(shí)本身。

從證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)角度出發(fā)，綜合考慮案件的性質(zhì)以及對(duì)當(dāng)事人權(quán)益影響大小等因素，作出行政處罰決定依據(jù)的證據(jù)，應(yīng)做到證據(jù)確鑿或者證據(jù)充足。

筆者認(rèn)為，行政處罰案件的證據(jù)確鑿標(biāo)準(zhǔn)是指：對(duì)當(dāng)事人涉嫌違法的事實(shí)來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)掌握了全部證據(jù)，即使當(dāng)事人提出了反證（證明其不存在違法行為的事實(shí)），行政機(jī)關(guān)依據(jù)掌握的證據(jù)足以否定當(dāng)事人提出的新的事實(shí)存在。證據(jù)確鑿標(biāo)準(zhǔn)適用于限制人身自由的行政處罰或者強(qiáng)制措施、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)證照、較大數(shù)額罰款、案情重大復(fù)雜等對(duì)公民、法人、其他組織的人身或者財(cái)產(chǎn)權(quán)益具有重大影響的行政處罰案件。

行政處罰案件的證據(jù)充足標(biāo)準(zhǔn)是指：對(duì)當(dāng)事人涉嫌違法的事實(shí)來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)掌握了主要證據(jù)，這些證據(jù)能夠充分證明當(dāng)事人實(shí)施了違法行為。相比證據(jù)確鑿標(biāo)準(zhǔn)而言，該標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于行政機(jī)關(guān)的證據(jù)收集要求及程度相對(duì)較低，因此，證據(jù)充足標(biāo)準(zhǔn)適用于簡(jiǎn)易程序、案情簡(jiǎn)單、處罰數(shù)額較少等行政處罰案件。

質(zhì)監(jiān)行政處罰案件的證明標(biāo)準(zhǔn)

質(zhì)監(jiān)部門(mén)執(zhí)法人員收集的證據(jù)可以證明到什么程度，才能認(rèn)定當(dāng)事人的違法行為成立，從而使得行政處罰行為具有合法性，這就是質(zhì)監(jiān)行政處罰的證明標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。

《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰案件審理規(guī)定》第六條第一款規(guī)定：“對(duì)擬作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證、較大數(shù)額罰款決定的，或者情節(jié)復(fù)雜、影響重大的行政處罰案件，應(yīng)當(dāng)由2/3以上委員進(jìn)行集體審理。對(duì)其他行政處罰案件，可以由3名以上委員進(jìn)行集體審理。”執(zhí)法實(shí)踐中，一些地方的質(zhì)監(jiān)部門(mén)將前述由2/3以上案審委委員進(jìn)行集體審理的案件俗稱(chēng)“大案審”，將由3名以上案審委委員進(jìn)行集體審理的案件俗稱(chēng)“小案審”，同時(shí)，在當(dāng)前質(zhì)監(jiān)部門(mén)的執(zhí)法實(shí)踐中，極少發(fā)生適用簡(jiǎn)易程序的案件。因此，筆者在此僅對(duì)適用大案審（較大數(shù)額罰款限定為罰沒(méi)款2萬(wàn)元以上；情節(jié)復(fù)雜、影響重大的案件包括上級(jí)督辦案件、因案情復(fù)雜向上級(jí)請(qǐng)示的案件、指定管轄案件、在本區(qū)域有重大影響案件以及“兩法”銜接案件等）和小案審的案件證明標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行簡(jiǎn)要闡述。

筆者認(rèn)為，適用大案審的處罰案件的證明標(biāo)準(zhǔn)是證據(jù)確鑿，適用小案審的處罰案件的證明標(biāo)準(zhǔn)是證據(jù)充足。具體來(lái)說(shuō)：

證據(jù)確鑿標(biāo)準(zhǔn)：

（1）案件基本事實(shí)即“五何”要素應(yīng)明確無(wú)誤?！拔搴巍?，即何人、何時(shí)、何地、何事、何情節(jié)。何人，是指違法主體的基本情況，以此確定行為人是否具備行政責(zé)任能力并最終確定行政處罰的當(dāng)事人。是法人、自然人、個(gè)體工商戶還是其他組織，這就包括營(yíng)業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證、居民身份證、法定代表人等證據(jù)。何時(shí)，即違法行為發(fā)生的時(shí)間以及查處的時(shí)間，涉及到相關(guān)違法行為是否過(guò)了追訴時(shí)效，以及是否在相關(guān)法律法規(guī)的有效期內(nèi)。例如：無(wú)證生產(chǎn)案件，需要證明當(dāng)事人是在查處公告規(guī)定的期限之后進(jìn)行生產(chǎn)行為或者是在生產(chǎn)許可證到期之后存在生產(chǎn)行為，這就需要生產(chǎn)記錄、產(chǎn)品合格證上的日期來(lái)證明。同時(shí)，何時(shí)也涉及到對(duì)于違法行為的違法所得以及貨值金額的計(jì)算。何地，指違法行為發(fā)生地。查清違法行為發(fā)生地，以此來(lái)確定是否具有管轄權(quán)。對(duì)于本地企業(yè)來(lái)說(shuō)，相應(yīng)證據(jù)包括營(yíng)業(yè)執(zhí)照、生產(chǎn)場(chǎng)所、送貨單、銷(xiāo)售發(fā)票等證據(jù)。何事，指構(gòu)成何種違法行為，涉及到對(duì)案件的定性。比如：從質(zhì)監(jiān)查處的違法行為大類(lèi)來(lái)分，包括質(zhì)量類(lèi)、標(biāo)準(zhǔn)類(lèi)、計(jì)量類(lèi)、特種設(shè)備類(lèi)、認(rèn)證類(lèi)等，這就需要通過(guò)相應(yīng)的書(shū)證、物證來(lái)證明，如產(chǎn)品檢驗(yàn)報(bào)告、計(jì)量檢測(cè)報(bào)告、認(rèn)證證書(shū)、現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)的涉案物品等。何情節(jié)，指違法主體實(shí)施違法行為的具體情況。當(dāng)事人是初犯還是屢犯，主觀上是否有故意，違法經(jīng)營(yíng)的時(shí)間長(zhǎng)短、貨值金額、違法所得、造成的危害后果，是否具有法定的從輕、減輕處罰情節(jié)。例如：銷(xiāo)售合同、發(fā)票、是否采取了退貨、召回補(bǔ)救措施、之前的違法行為查處記錄等證據(jù)。

（2）應(yīng)充分滿足證據(jù)的“三性”。證據(jù)的三性即關(guān)聯(lián)性、合法性、真實(shí)性。關(guān)聯(lián)性方面，證據(jù)與違法事實(shí)應(yīng)有關(guān)聯(lián)，例如：質(zhì)監(jiān)部門(mén)對(duì)液化氣充裝站充裝過(guò)期瓶的違法行為進(jìn)行查處，執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)于該充裝站的液化氣進(jìn)行了抽樣檢驗(yàn)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)氣體中二甲醚的含量超標(biāo)，與當(dāng)事人充裝過(guò)期瓶的違法行為而言，液化氣的檢驗(yàn)報(bào)告不具有關(guān)聯(lián)性。合法性包括證據(jù)的來(lái)源和證據(jù)的表現(xiàn)形式是否合法兩個(gè)方面。證據(jù)的來(lái)源合法，是指不得違反法定程序收集證據(jù)、不得采用欺騙或者脅迫等手段。證據(jù)的表現(xiàn)形式合法，如復(fù)印件應(yīng)該與原件核對(duì)無(wú)誤后，加蓋“與原件核對(duì)一致”的章，現(xiàn)場(chǎng)照片應(yīng)注明拍攝時(shí)間、拍攝對(duì)象及證明內(nèi)容并讓當(dāng)事人確認(rèn)。真實(shí)性方面，證據(jù)必須是客觀存在的，如：現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄缺當(dāng)事人簽名、出具的執(zhí)法文書(shū)未注明日期等，均會(huì)被認(rèn)為真實(shí)性存在問(wèn)題。

證據(jù)充足標(biāo)準(zhǔn)：與證據(jù)確鑿標(biāo)準(zhǔn)相比，適用證據(jù)充足標(biāo)準(zhǔn)的案件對(duì)于當(dāng)事人權(quán)益的不利影響相對(duì)較小，因此，此類(lèi)案件的證據(jù)要求相對(duì)較低，基本滿足案件的“五何”要素和證據(jù)“三性”即可，某些情況下可以采納當(dāng)事人的“自認(rèn)”。關(guān)于這一點(diǎn)，《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第六十七條規(guī)定：“在不受外力影響的情況下，一方當(dāng)事人提供的證據(jù)，對(duì)方當(dāng)事人明確表示認(rèn)可的，可以認(rèn)定該證據(jù)的證明效力?！崩纾寒a(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查不合格的案件，不合格項(xiàng)目非關(guān)鍵項(xiàng)目，產(chǎn)品數(shù)量較少，同類(lèi)產(chǎn)品的市場(chǎng)銷(xiāo)售單價(jià)較小，調(diào)查過(guò)程中，當(dāng)事人無(wú)法提供銷(xiāo)售憑證（發(fā)票、收據(jù)）的，可以將當(dāng)事人在調(diào)查過(guò)程中陳述的價(jià)格作為該產(chǎn)品的單價(jià)，以此來(lái)認(rèn)定貨值金額。

綜上所述，在質(zhì)監(jiān)部門(mén)的執(zhí)法實(shí)踐中，就某一行政處罰案件究竟采用何種證明標(biāo)準(zhǔn)而言，需要綜合考慮違法行為的性質(zhì)、相應(yīng)的法律責(zé)任（處罰種類(lèi)）、涉案金額的大小、違法情節(jié)、案件復(fù)雜程度等因素，以此來(lái)確定采用證據(jù)確鑿標(biāo)準(zhǔn)還是證據(jù)充足標(biāo)準(zhǔn)，從而做到事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、法律適用正確、程序合法、處罰裁量合理適當(dāng)。

（作者單位：江蘇省蘇州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）