李奇霖

近日，財政部PPP（政府和社會資本合作模式）融資支持基金正式啟動，規(guī)模為1000億元。同時，2億美元的PPP項目前期開發(fā)費用貸款已經(jīng)落戶財政部PPP中心，對于政府債務中的存量項目轉(zhuǎn)為PPP項目的，財政部或?qū)⒔o予2%的支持。而在此前，各地政府已經(jīng)先行啟動地方PPP融資支持/引導基金。其中，河南省規(guī)模達50億元，山東省800億元，江蘇省也達到100億元。

基金的成立形式主要是政府與金融機構(gòu)的協(xié)同合作。財政在1000億的融資支持中出資100億-200億元，剩余份額將由金融機構(gòu)、企業(yè)認購。從基金成立的效果來看，為財政資金起到增信作用，降低社會資本的擔憂，激發(fā)投資活力。

但從全國的PPP項目簽約率來看，明顯沒有跟上政策的推動步伐。那么，社會資本對PPP的擔憂在哪里？筆者以為，造成PPP項目簽約率低的主要原因是收益和風險。一些不可控風險（主要是政府風險）會間接降低項目的實際收益率。

而造成實際收益低于預期的原因，又分為兩種：一種是單純的評估不合理或者經(jīng)營不當造成的；一種是出現(xiàn)了難以預測的風險，比如服務需求量由于競爭性項目被分流、服務價格調(diào)整等。從梳理情況來看，大多數(shù)PPP項目失敗是由于各種非商業(yè)風險造成收益難以覆蓋成本。

在風險分配設(shè)計上，收益保障方面的設(shè)計要優(yōu)于風險分配的安排。提高社會資本收益主要途徑有三種：降低社會資本的初期資金投入、增加項目營業(yè)收入以及降低成本。但對于PPP參與方的風險分配如何實施，目前的政策安排仍存在模糊性，尤其是涉及到地方政府行為可能帶給社會資本的風險，似乎有回避之嫌。

筆者梳理了涉及到PPP項目社會資本與政府方風險分配的細節(jié)，主要文件包括《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（76號文）、《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金113號文）、《PPP項目合同指南（試行）》以及今年5月份《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。

其中，“76號文”指出對于PPP項目的參與方，應按照“風險由最適宜的一方承擔”的原則，合理分配項目風險，項目設(shè)計、建設(shè)、財務、運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，政策、法律和最低需求風險等由政府承擔；在此規(guī)定之上，后續(xù)的“財金113號文”又增加了“不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔”，但不可抗力風險內(nèi)容尚待明確。

在PPP項目實施中，雖然地方政府與社會資本屬于合作關(guān)系，但在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務提供中，地方政府要負責頂層設(shè)計，這又客觀造成政府與社會資本之間關(guān)系的不對等。鑒于此，地方政府的決策可以保證社會資本風險收益，也可能產(chǎn)生反作用。

目前的風險分配設(shè)計，對地方政府行為可能帶來的社會資本收益不達預期的風險，并沒有明確的解決方案。如何避免地方政府決策變化給社會資本可能造成的風險以及如何在風險發(fā)生時保證社會資本的權(quán)益，這是社會資本最需要解決的疑問。只有打消了社會資本的風險擔憂，才能進一步推動PPP在基建和公共服務領(lǐng)域大步前進。endprint