范如意

摘 要：目前，我國(guó)社會(huì)組織在社會(huì)管理中發(fā)揮的作用越來(lái)越突出，但是行政化色彩嚴(yán)重、公眾信任度不高、監(jiān)督管理不到位等因素仍然制約著其健康發(fā)展。黨的十八屆四中全會(huì)提出“依法治國(guó)”的重大決定，而社會(huì)組織作為多元社會(huì)管理力量中的一股重要力量，也應(yīng)該依法保障其參與社會(huì)管理的權(quán)力，探索其發(fā)展的法制化路徑，比如：進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、依法監(jiān)管、適度問(wèn)責(zé)及法律體系的完善等等，只有依法構(gòu)建良好的制度環(huán)境，才能推動(dòng)社會(huì)組織健康發(fā)展，從真正意義上實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織；社會(huì)管理；法制化

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）21-0033-03

2015年李克強(qiáng)總理在做政府工作報(bào)告的時(shí)候提出了“深化社會(huì)組織管理制度改革，加快行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤。支持群團(tuán)組織依法參與社會(huì)治理，發(fā)展專業(yè)社會(huì)工作、志愿服務(wù)和慈善事業(yè)”。說(shuō)明了黨和政府對(duì)社會(huì)組織的管理的認(rèn)識(shí)上升到了新的高度，簡(jiǎn)政放權(quán)，依法監(jiān)管是目前我國(guó)社會(huì)組織建設(shè)應(yīng)有的態(tài)度。因此，深刻把握我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的現(xiàn)狀、優(yōu)勢(shì)，并探尋其法制化建設(shè)路徑對(duì)加快我國(guó)實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)有著重要的理論指導(dǎo)意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展現(xiàn)狀及優(yōu)勢(shì)

改革開放以后，由于中國(guó)政治體制改革，政策放寬，中國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展非常迅速，截至1989年底，全國(guó)性的社團(tuán)發(fā)展到1 600個(gè)，地方性的社團(tuán)達(dá)到20多萬(wàn)個(gè)。1998年10月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，與此同時(shí)，民政部原社會(huì)團(tuán)體管理司改為《民間組織管理局》，社會(huì)組織于是成為“社會(huì)團(tuán)體”和“民辦非企業(yè)單位”“基金會(huì)”的統(tǒng)稱。自此以后，中國(guó)社會(huì)組織的規(guī)模發(fā)展空前壯大，據(jù)保守估計(jì)，每年都在以10%-15%的速度遞增。近幾年社會(huì)組織數(shù)量增長(zhǎng)較快，截至2013年底，全國(guó)依法登記的社會(huì)組織54.7萬(wàn)個(gè)，比上年增長(zhǎng)9.6%；吸納社會(huì)各類人員就業(yè)636.6萬(wàn)人，比上年增加3.8%；形成固定資產(chǎn)1 496.6億元。在這其中，社會(huì)團(tuán)體28.9萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)3 549個(gè)民辦非企業(yè)單位25.5萬(wàn)個(gè)[1]。這些數(shù)據(jù)只是反映了中國(guó)社會(huì)組織數(shù)量的一部分，在民間還存在著許多因?yàn)檎也坏街鞴軉挝换蛘卟环献?cè)條件的未注冊(cè)的社會(huì)組織，那些占我國(guó)社會(huì)組織數(shù)量的一大部分。由此可以看出，我國(guó)社會(huì)組織整體實(shí)力在不斷提升，已經(jīng)是政府職能轉(zhuǎn)移的重要承接者，而且在參與社會(huì)管理中有著其自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。

首先，滿足社會(huì)多元化的需求。政府作為公共產(chǎn)品的提供者，正是因?yàn)椴荒軡M足人們?nèi)找孀兓亩鄻踊男枨螅ъ`才會(huì)出現(xiàn)。而政府這方面的弱點(diǎn)恰恰是社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)，因?yàn)樯鐣?huì)組織種類繁多而且來(lái)源于基層，能夠先于政府了解人民群眾的需求，從而更容易獲得公眾的社會(huì)認(rèn)同感及歸屬感，提供給人們多元并且與其需要相符合的服務(wù)，達(dá)到資源有效利用，并且化解社會(huì)矛盾的效果。

其次，能夠促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。十八大以來(lái)，政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題一直是關(guān)注的焦點(diǎn)，而社會(huì)組織正好能夠承接政府的部分職能，政府通過(guò)合同外包、公私合作即政府購(gòu)買的方式，將自身的一部分職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，“用權(quán)力的減法換取市場(chǎng)活力乘法”，不僅有效解決了政府部分職能轉(zhuǎn)變的問(wèn)題，政府與社會(huì)組織的有效合作問(wèn)題，還有利于解決決策的科學(xué)化與專業(yè)化。

最后，能夠促進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建。目前的社會(huì)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，處處都潛伏著危機(jī)，各地群體性事件頻繁發(fā)生，究其原因，主要是管理主體太單一，政府單一的行政手段的管理方式，常引起公眾的不滿，特別是貧富差距問(wèn)題、公平正義問(wèn)題、社會(huì)養(yǎng)老保障問(wèn)題，已經(jīng)嚴(yán)重影響到了社會(huì)穩(wěn)定。而幫助弱勢(shì)群體、助殘、助老等的一些社會(huì)組織通常能夠?qū)ζ潢P(guān)懷備至，促進(jìn)社會(huì)和諧。

二、我國(guó)社會(huì)組織參與社會(huì)管理存在的問(wèn)題

（一）社會(huì)組織行政化色彩比較嚴(yán)重

從歷史發(fā)展的角度來(lái)看，我國(guó)的社會(huì)組織大體可以分為兩類。一類是新中國(guó)成立初期經(jīng)過(guò)清理整頓被保留下來(lái)的，另一類則是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展逐漸建立的，這些新成立的社會(huì)組織中有相當(dāng)一部分是由政府部門創(chuàng)建并接受政府主導(dǎo)的，尤其是那些經(jīng)過(guò)合法登記的有重要影響的社會(huì)組織[2]。政府對(duì)于這些社會(huì)組織的主導(dǎo)作用，一是源自“掛靠制”，即行政機(jī)關(guān)作為主管機(jī)關(guān)必須對(duì)社會(huì)組織負(fù)政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；二是源自“變形記”，即許多行業(yè)的管理和服務(wù)類社會(huì)組織直接脫胎于行政體制改革中裁并縮編的機(jī)構(gòu)，因而與原有的或新設(shè)的政府管理部門保有密切的關(guān)系；三是源自“贅生法”，即政府部門在應(yīng)對(duì)新的治理難題或新增的管理功能時(shí)有意培植和培育了相關(guān)的社會(huì)組織[3]。另外，社會(huì)組織中的很多領(lǐng)導(dǎo)都由政府機(jī)關(guān)的官員擔(dān)任，這樣的話，他們可能會(huì)將管理政府機(jī)關(guān)模式帶入社會(huì)組織中，而這種管理模式實(shí)際上并不適合社會(huì)組織從而導(dǎo)致社會(huì)組織帶有濃厚的行政色彩，對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)，自治程度較低，也正是這種行政化的傾向，導(dǎo)致了我國(guó)現(xiàn)行立法中的種種問(wèn)題。

（二）公眾信任度不高

首先，由于社會(huì)組織的行政化色彩比較嚴(yán)重，公眾常常認(rèn)為其是政府的“派生機(jī)構(gòu)”，遇到問(wèn)題的時(shí)候，通常不能真正為人民謀利益，導(dǎo)致公眾對(duì)其信任度不高。比如，2014年泰州環(huán)境公益訴訟案中，由于泰興的六家化工企業(yè)將廢酸委托給沒(méi)有資質(zhì)的公司和個(gè)人處理，導(dǎo)致廢酸直接被倒入河中，引起當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境污染，泰州的社會(huì)組織環(huán)保聯(lián)合會(huì)作為公益組織，提起公益訴訟。在這過(guò)程中，由于其領(lǐng)導(dǎo)和成員都來(lái)自我國(guó)政府行政機(jī)關(guān)，而被認(rèn)為不具有公益訴訟的資格。

其次，社會(huì)組織本身“志愿失靈”，因?yàn)?，社?huì)組織本身是非營(yíng)利性的，但是，現(xiàn)在很多社會(huì)組織卻成了牟取個(gè)人私利的經(jīng)濟(jì)集團(tuán)，志愿精神極度缺乏，比如郭美美事件。因?yàn)樯鐣?huì)組織發(fā)展的很多資金來(lái)源是社會(huì)公眾的捐助，一旦公眾對(duì)其失去信任，其便失去了開展社會(huì)服務(wù)的一部分資金，無(wú)疑不會(huì)獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。

（三）監(jiān)督管理不到位

首先，社會(huì)公眾和新聞媒體作為監(jiān)督的主體之一，并沒(méi)有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。主要原因是一方面社會(huì)公眾和新聞媒體監(jiān)督意識(shí)還很薄弱，公民政治參與的熱情普遍不高；另一方面是因?yàn)樯鐣?huì)組織的信息公開程度還不夠，公眾對(duì)各類社會(huì)組織的服務(wù)范圍、機(jī)構(gòu)信息都缺乏基本的了解，社會(huì)組織并沒(méi)有做到讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，特別是財(cái)務(wù)方面的信息披露機(jī)制還不完善、公民缺乏監(jiān)督的渠道等等。

其次，我國(guó)對(duì)社會(huì)組織的管理實(shí)行的是雙重管理體制，不僅需要登記機(jī)關(guān)還需要主管單位。一方面，一些社會(huì)組織經(jīng)常忙于找主管單位而沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，有的甚至采用了商業(yè)注冊(cè)的方法，合法地位沒(méi)有得到官方保證，社會(huì)活動(dòng)自然也不會(huì)那么順利。李克強(qiáng)總理對(duì)2014年政府工作回顧時(shí)提到：“在創(chuàng)新社會(huì)治理方面，政府在大力推進(jìn)依法行政，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等四類社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)直接登記?！钡?，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，仍然有很多社會(huì)組織由于“不合法”而難以迸發(fā)其應(yīng)有的活力；另一方面，主管單位和登記機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)組織存在著過(guò)度監(jiān)督和管理的現(xiàn)象，對(duì)其管制和約束太多，培育扶持太少，社會(huì)組織的生存發(fā)展可謂是舉步維艱。

（四）立法體系不完善

首先，立法層次比較低。目前，我國(guó)對(duì)于社會(huì)組織立的相關(guān)規(guī)范比如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》都是行政性質(zhì)的或者只是地方性立法，一方面，地方性質(zhì)的行政法可能多帶有地方的局限性，不能適用于所有的社會(huì)組織，這樣一來(lái)，就難以對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行整體、統(tǒng)一的監(jiān)管；另一方面，由于規(guī)范往往是由相關(guān)的行政機(jī)關(guān)制定的，可能會(huì)造成其對(duì)社會(huì)組織干預(yù)太嚴(yán)重的現(xiàn)象，社會(huì)組織就難以獲得獨(dú)立的發(fā)展。

其次，社會(huì)組織的法律地位沒(méi)有得到明確的保障。因?yàn)樯鐣?huì)組織的成立是否直接由主管部門和登記機(jī)關(guān)直接決定的，法律地位沒(méi)有保障，即使社會(huì)組織對(duì)這種決定不服，也沒(méi)有辦法與之抗衡。即使成立了，也沒(méi)有獲得其應(yīng)有的法律主體應(yīng)該有的權(quán)力，當(dāng)行政機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行過(guò)度干涉的時(shí)候，社會(huì)組織并沒(méi)有相應(yīng)的權(quán)力與之抗衡，從而也是其獨(dú)立性喪失的原因。

最后，相應(yīng)的問(wèn)責(zé)制度還不完善。社會(huì)組織本來(lái)是本著“志愿”的性質(zhì)為社會(huì)提供公共服務(wù)的，但是，仍然有很多社會(huì)組織還存在著為了一己私利濫用資金的現(xiàn)象。它的這種違規(guī)行為，引起了公眾的不滿。而國(guó)內(nèi)外大量實(shí)例表明，僅僅依靠社會(huì)組織的自律還不能有效防止違法違規(guī)行為的出現(xiàn)[4]。究其原因，除了內(nèi)部自律不夠，外部監(jiān)督不到位之外，問(wèn)責(zé)主體太單一也是主要的原因之一。雖然政府是社會(huì)組織管理中主要的問(wèn)責(zé)主體，但是對(duì)其要么不聞不問(wèn)，要么就是管太多，而利益相關(guān)者（社會(huì)捐贈(zèng)者、公眾、媒體等）的多元主體問(wèn)責(zé)制度還不完善，給了社會(huì)組織違規(guī)的機(jī)會(huì)。

三、依法保障我國(guó)社會(huì)組織參與社會(huì)管理權(quán)力的路徑

總的來(lái)看，我國(guó)社會(huì)組織法制建設(shè)中還存在著許多問(wèn)題，黨的十八大以來(lái)，黨和中央一直都在提倡“依法治國(guó)”，因此要推動(dòng)社會(huì)的健康發(fā)展，也必須通過(guò)法制來(lái)規(guī)制社會(huì)組織與國(guó)家及民眾的關(guān)系，給社會(huì)組織留足空間，依法對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，構(gòu)建良好的制度環(huán)境，才能從真正意義上實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)。

（一）政府進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，給社會(huì)留足空間

我國(guó)社會(huì)組織行政化色彩太嚴(yán)重，對(duì)政府的依賴性太強(qiáng)，其主要原因就在于政社不分的體制，政府在轉(zhuǎn)換職能、簡(jiǎn)政放權(quán)的過(guò)程中，以行政手段組建民間社會(huì)組織來(lái)承接，因而，要干預(yù)它們的人事安排日常管理和業(yè)務(wù)活動(dòng)[5]。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷加強(qiáng)，政府管不好、不能管的事情越來(lái)越多，政府應(yīng)該給社會(huì)組織留足空間，權(quán)力下放勢(shì)在必行。一方面人事上不再任命政府機(jī)關(guān)人員擔(dān)任要職，給予社會(huì)組織自己招聘或者推選組織領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力。而且，應(yīng)該鼓勵(lì)高校畢業(yè)大學(xué)生積極主動(dòng)地參與到社會(huì)組織的工作中去，提升社會(huì)組織隊(duì)伍的專業(yè)性和年輕化；另一方面，在財(cái)政上，要主動(dòng)鼓勵(lì)社會(huì)組織自己從社會(huì)上尋找資金，在對(duì)提高社會(huì)組織信任度方面，政府應(yīng)該給予一定的政策支持，使其不僅能脫離靠政府財(cái)政支撐的困境，還提升了其獨(dú)立募集資金的能力，因?yàn)椤笆谌艘贼~不如授人以漁”。

李克強(qiáng)總理在2015年政府工作報(bào)告中指出：“要加大簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合改革力度，建立規(guī)范行政審批的管理制度，地方政府對(duì)應(yīng)當(dāng)放給市場(chǎng)和社會(huì)的權(quán)力，要徹底放、不截留?！睆闹?，我們可以看出黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)政府簡(jiǎn)政放權(quán)的認(rèn)可，并且也正全力推動(dòng)這項(xiàng)政策的實(shí)施。因?yàn)?，只有這樣，才能增強(qiáng)社會(huì)組織的獨(dú)立性與自治性，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)，才能構(gòu)建和諧社會(huì)。

（二）依法監(jiān)管，適度問(wèn)責(zé)

首先，必須改革雙重管理體制。雖然目前我國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了四類社會(huì)組織的直接登記，但是這還不夠，要想社會(huì)組織健康發(fā)展，成立條件這一道坎必須跨得漂亮。十八大中要“形成政社分開、權(quán)責(zé)分明、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”，這體現(xiàn)出了中央政府改革社會(huì)組織“雙重管理”現(xiàn)狀的決心，今后社會(huì)組織要把企業(yè)的管理方法納入其中，擁有完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，高效運(yùn)作、公開透明。社會(huì)組織的成立是其為人民服務(wù)的前提，沒(méi)有合法的身份地位和有力的監(jiān)督體系，社會(huì)組織之路必不會(huì)長(zhǎng)久。

其次，完善相應(yīng)的問(wèn)責(zé)制度。中國(guó)之所以會(huì)出現(xiàn)像郭美美事件這樣的丑聞，是因?yàn)閷?duì)社會(huì)組織服務(wù)的問(wèn)責(zé)沒(méi)有做到位。在這一方面，開創(chuàng)了公益捐款問(wèn)責(zé)先河的曹德旺做得很好。2010年，他通過(guò)中國(guó)扶貧基金會(huì)向云南、貴州等地捐款2億元，并提出善款必須在半年內(nèi)發(fā)放到位，誤差不超過(guò)1%的要求。若不合格率超過(guò)1%，中國(guó)扶貧基金會(huì)必須付30倍的賠償金。這一問(wèn)責(zé)的舉動(dòng)，不僅使善款順利發(fā)放，也大大提升了扶貧基金會(huì)的公眾信任度。對(duì)于問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立，一方面要完善社會(huì)組織信息公開制度，及時(shí)向公眾披露社會(huì)組織內(nèi)部信息，比如：資金流向、財(cái)務(wù)報(bào)告、年度審計(jì)報(bào)告等，切實(shí)做到對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管有法可依、依法辦事、違法必究。在確保社會(huì)組織自治性、獨(dú)立性的同時(shí)，防止其行為失范、服務(wù)失信、管理失控[6]；另一方面，不僅要拓寬利益相關(guān)者（社會(huì)公眾，政府）對(duì)社會(huì)組織的問(wèn)責(zé)渠道和提升問(wèn)責(zé)意識(shí)，還應(yīng)該建立第三方即與利益相關(guān)者相對(duì)的“旁觀者”評(píng)估機(jī)制，從而達(dá)到外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督的相制衡的效果。而且，可以在法律中明確規(guī)定其監(jiān)督的義務(wù)，將社會(huì)組織的“圖謀私利”之心扼殺在搖籃之中。但是，在這之中應(yīng)該注意把握問(wèn)責(zé)的程度問(wèn)題，盡量避免不問(wèn)責(zé)和問(wèn)責(zé)過(guò)度的這樣兩個(gè)極端現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（三）完善立法體系

首先，明確社會(huì)組織的法律地位。目前官方的社會(huì)組織包括三大類即社會(huì)團(tuán)體，民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)，但是《民法通則》中對(duì)法人的規(guī)定只涉及了社會(huì)團(tuán)體法人并沒(méi)有涉及民辦非企業(yè)單位法人和基金會(huì)法人，建議在《民法通則》中增加這兩項(xiàng)，在完全意義上保障社會(huì)組織的權(quán)利[7]。另外，應(yīng)該制定明確社會(huì)組織的自治范圍、政府部門對(duì)其的監(jiān)管范圍的相關(guān)法律，特別是當(dāng)政府部門監(jiān)管過(guò)度時(shí)，社會(huì)組織應(yīng)該采取什么樣的法律渠道來(lái)維權(quán)。

其次，我國(guó)現(xiàn)在對(duì)社會(huì)組織規(guī)范的只有《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等由行政機(jī)關(guān)訂立的相關(guān)法規(guī)，并沒(méi)有上升到法律的層次，所以常常出現(xiàn)違規(guī)但不違法的現(xiàn)象，對(duì)其懲罰力度也沒(méi)有司法懲罰那么嚴(yán)重和強(qiáng)制，這就讓那些打著公益的名義卻在謀取私利的社會(huì)組織鉆了法律的漏洞。而且，東西部、城鄉(xiāng)之間、發(fā)達(dá)落后地區(qū)之間的社會(huì)組織發(fā)展都不平衡，立法部門應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況，量體裁衣，制定符合地方特色的社會(huì)組織管理?xiàng)l例。最后，這些所謂的相關(guān)性法規(guī)都是以前訂立的，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)組織參與治理的問(wèn)題也越來(lái)越突出，之前的法規(guī)在今天已經(jīng)呈現(xiàn)出了其很大的缺陷，必須對(duì)其進(jìn)行重新立法，及時(shí)更新不合時(shí)宜的條款條例，特別是在“政府購(gòu)買，財(cái)務(wù)狀況，稅收優(yōu)惠”等缺漏方面進(jìn)行明確的法律規(guī)定，這樣，社會(huì)組織才能健康發(fā)展。

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