□劉永德

加快編制《原子能法》是歷史賦予的光榮使命

□劉永德

2014年4月，習(xí)近平總書記就完善涉核領(lǐng)域法規(guī)體系作出重要指示。國防科工局圍繞全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)，認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹總書記批示精神，將《中華人民共和國原子能法》（下稱《原子能法》）立法工作作為建設(shè)法治軍工工作的重中之重加以推進(jìn)，并取得歷史性的突破。

制定《原子能法》是核工業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然要求

一是依法治國、依法行政的需要。原子能工業(yè)創(chuàng)建至今，發(fā)展規(guī)模、運(yùn)行機(jī)制和管理體制均發(fā)生了很大變化。首先，應(yīng)用領(lǐng)域廣泛，特別是核能在能源領(lǐng)域的快速發(fā)展，已成為我國國民經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重要支撐，同時(shí)原子能事業(yè)研究、開發(fā)、利用的數(shù)量以及發(fā)展規(guī)模均有了大幅度增加。

其次，主體呈現(xiàn)多元化態(tài)勢，股份制企業(yè)、民營企業(yè)、中外合資企業(yè)等多種所有制形式主體進(jìn)入原子能領(lǐng)域，原子能的研究、開發(fā)和利用的社會關(guān)系也日益廣泛和復(fù)雜。另外，管理部門分散，既包括行業(yè)管理、綜合管理、應(yīng)用管理部門，也包括獨(dú)立行使安全監(jiān)管職責(zé)的核安全監(jiān)管部門，行業(yè)管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度、規(guī)范管理難度加大。因此，迫切需要制定《原子能法》，運(yùn)用法律手段規(guī)范和調(diào)整政府部門、企事業(yè)單位和個(gè)人之間的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)關(guān)系，進(jìn)一步規(guī)范和推進(jìn)我國原子能研究、開發(fā)和利用活動，實(shí)行依法治企、依法行政。

二是原子能事業(yè)高效、安全發(fā)展的需要。原子能事業(yè)是關(guān)系到國家安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，經(jīng)過60年的發(fā)展，我們建立了完整的核工業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，核能領(lǐng)域取得了舉世矚目的成就。

進(jìn)入21世紀(jì)，我國核電建設(shè)步伐加快，截止目前，運(yùn)行機(jī)組23臺，裝機(jī)容量2118萬千瓦，核電約占全國發(fā)電總量的2.3%，在建機(jī)組26臺，在建規(guī)模居世界首位。核燃料循環(huán)產(chǎn)業(yè)作為核能發(fā)展的堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)，也進(jìn)入了良性發(fā)展軌道，保障了國防建設(shè)和核能發(fā)展的需要。核技術(shù)在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療、衛(wèi)生等各領(lǐng)域得到越來越廣泛的應(yīng)用。初步統(tǒng)計(jì)，2014年全國核技術(shù)應(yīng)用總產(chǎn)值達(dá)到1300億元人民幣。

在核能快速發(fā)展的同時(shí)，核擴(kuò)散、核恐怖襲擊的風(fēng)險(xiǎn)，對世界和平發(fā)展和人類的安全構(gòu)成了挑戰(zhàn)，核能如何安全發(fā)展成為全球共同面臨的課題。習(xí)總書記在去年出席核安全峰會時(shí)首倡“理性、協(xié)調(diào)、并進(jìn)”的中國核安全觀，為我們原子能事業(yè)安全、高效發(fā)展指明了方向。我國原子能事業(yè)發(fā)展過程中需要通過制定《原子能法》，明確原子能事業(yè)發(fā)展的政策、制度及發(fā)展戰(zhàn)略，厘清管理界面；完善核安全、核應(yīng)急、核安保、核損害賠償、核進(jìn)出口、防擴(kuò)散等基本制度和協(xié)調(diào)機(jī)制，確保原子能事業(yè)高效、安全發(fā)展。

三是履行國際義務(wù)、樹立負(fù)責(zé)任大國形象的需要。冷戰(zhàn)結(jié)束后，伴隨著核不擴(kuò)散、核裁軍以及全球核能復(fù)興，特別是福島核事故后，社會對核安全更加關(guān)注，維護(hù)全球核安全已成為國際社會的共識。作為世界負(fù)責(zé)任的核大國，我國于1984年加入國際原子能機(jī)構(gòu)并成為13個(gè)指定理事國之一；截止目前，已批準(zhǔn)加入了《國際原子能機(jī)構(gòu)規(guī)約》《及早通報(bào)核事故公約》《核事故或輻射緊急情況援助公約》《核材料實(shí)物保護(hù)公約》《不擴(kuò)散核武器公約》《核安全公約》《制止核恐怖行為國際公約》《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》等8項(xiàng)原子能領(lǐng)域的國際公約，承諾了履行公約的國際義務(wù)。

但由于我國《原子能法》的長期缺位，這些承諾職能停留在政府形成層面上或反映在國務(wù)院相關(guān)法規(guī)中，與國際通行的作法不盡一致，難以得到國際社會充分理解，與我核大國地位極不相稱。為落實(shí)習(xí)近平主席在海牙核安全峰會上的講話精神，在維護(hù)全球核不擴(kuò)散、核安保、核安全體系中發(fā)揮積極作用，適應(yīng)原子能領(lǐng)域國際合作與交流的需要，迫切需要通過制定《原子能法》，將我國承諾的國際義務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)閲鴥?nèi)法的內(nèi)容，為樹立負(fù)責(zé)任的核大國形象、更好地履行國際義務(wù)提供法律保障。

四是完善涉核領(lǐng)域法規(guī)體系的需要。目前，我國核領(lǐng)域相繼頒布實(shí)施了一系列行政法規(guī)、部門規(guī)章，涉核領(lǐng)域法規(guī)體系框架初步形成，但是專門規(guī)范核領(lǐng)域的法律只有一部，即2003年6月全國人大常委會通過的《放射性污染防治法》，缺少統(tǒng)領(lǐng)原子能領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，難于對一些綜合性、全局性問題進(jìn)行有效調(diào)整，同時(shí)也存在立法工作不平衡，部分領(lǐng)域存在立法空白；不少法規(guī)不適應(yīng)新形勢，行政文件代替法律規(guī)范等問題。

從國際經(jīng)驗(yàn)看，用法律手段促進(jìn)和規(guī)范原子能開發(fā)利用活動，是核大國和開展原子能和平利用國家的普遍做法。例如美國、英國、俄羅斯、德國、日本、韓國、印度，以及我國臺灣地區(qū)等都在原子能事業(yè)的起步階段頒布《原子能法》，在促進(jìn)原子能開發(fā)利用活動，規(guī)范原子能開發(fā)利用秩序，保障原子能開發(fā)利用安全等方面發(fā)揮了積極作用。當(dāng)前，我國原子能事業(yè)進(jìn)入了快速發(fā)展的新階段，肩負(fù)著支撐戰(zhàn)略核力量建設(shè)和促進(jìn)核能利用的雙重使命，迫切需要制定一部在原子能開發(fā)利用活動中起統(tǒng)領(lǐng)作用的《原子能法》，為完善中國特色社會主義法律體系作出貢獻(xiàn)。

制定《原子能法》時(shí)機(jī)已成熟

一是黨中央和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)高度重視立法工作。特別是2014年3月習(xí)總書記出席海牙核安全峰會上發(fā)表重要講話，闡述了“四個(gè)并重”的新核安全觀，并鄭重承諾要鞏固和發(fā)展我國核法律框架，隨后又作出“完善涉核領(lǐng)域法規(guī)體系十分重要，務(wù)必高度重視，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、搞好軍民融合，確保核事業(yè)安全有序發(fā)展”的重要批示，立法推動層次之高、力度之大、涉及范圍之廣前所未有。

國防科工局作為核工業(yè)行業(yè)主管部門，高度重視涉核領(lǐng)域立法工作，為營造推進(jìn)立法工作氛圍，凝聚各方共識，于2014年4月25日在北京召開《原子能法》座談會。會議對加快推動《原子能法》立法工作達(dá)成高度共識。與會專家一致認(rèn)為《原子能法》是我國核法規(guī)體系的“基石”，是國家層面的法律，各部門應(yīng)站在國家利益的高度，大力協(xié)同，凝聚共識，制訂時(shí)間表，加快推進(jìn)《原子能法》制定出臺。

二是業(yè)界和政府有關(guān)部門已有普遍共識。核能是國際社會公認(rèn)的清潔、安全、可靠的能源，在減少溫室氣體排放、改善能源結(jié)構(gòu)、保障能源安全方面有著其他化石能源不可替代的作用。大力推動核能發(fā)展已經(jīng)成為當(dāng)前國民經(jīng)濟(jì)工作的重中之重。原子能事業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展，離不開健全的法律法規(guī)體系，從院士專家到全國人大和政府有關(guān)部門，從核有關(guān)企業(yè)集團(tuán)到科研院所，普遍呼吁盡早制定出臺《原子能法》，社會各界對《原子能法》立法工作寄予厚望。

三是具有很好的工作基礎(chǔ)?！对幽芊ā妨⒎üぷ饕褮v時(shí)30多年，共研究編制了4版《原子能法》草案，期間有關(guān)部門和專家開展了多次調(diào)研和研討，形成了多個(gè)調(diào)研報(bào)告和專題研究報(bào)告，行業(yè)多數(shù)專家都參與了歷次《原子能法》立法工作?？梢哉f，目前《原子能法》立法工作有著很好的工作基礎(chǔ)，原子能領(lǐng)域的基本制度和政策已經(jīng)研究得比較透徹，技術(shù)層面已無障礙。

四是有國外成熟經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。目前全世界已有77個(gè)國家建立了核法律制度，其中37個(gè)國家制定了《原子能法》。在擁有核電的29個(gè)國家和地區(qū)中，有19個(gè)國家和地區(qū)制定了《原子能法》。有核電計(jì)劃的國家，大多有比較完善的核法律體系，不僅有基本法《原子能法》，還有若干配套的專門法規(guī)，而且為執(zhí)行這些法律，通常都輔以細(xì)化和具體的實(shí)施條例，管轄范圍涵蓋核電、核燃料循環(huán)以及核技術(shù)應(yīng)用等所有核活動。這些將為《原子能法》立法起到很好的借鑒作用。

加快《原子能法》出臺是核工業(yè)人的歷史使命

目前，我國原子能事業(yè)發(fā)展正面臨前所未有的新形勢：一是黨中央、國務(wù)院更加重視。2014年以來，習(xí)總書記等中央領(lǐng)導(dǎo)對戰(zhàn)略核力量建設(shè)和核工業(yè)改革發(fā)展多次作出重要批示，對核工業(yè)今后的發(fā)展提出了明確要求。二是在維護(hù)國家安全方面的地位更加突出。2014年4月15日，習(xí)總書記在國家安全委員會第一次會議上，首次將核領(lǐng)域安全納入國家安全體系，核工業(yè)作為國家安全重要基石的地位更加凸顯。三是核能利用快速發(fā)展帶來更多機(jī)遇。一方面核電進(jìn)入新一輪快速發(fā)展期，核電“走出去”已上升為國家戰(zhàn)略，同時(shí)核技術(shù)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)也將加快發(fā)展。四是安全發(fā)展對核工業(yè)提出更高要求。國際社會和公眾對核工業(yè)安全管理水平和技術(shù)水平更加關(guān)注。可以說，核工業(yè)迎來了自“兩彈一艇”輝煌成就以來的最重要的戰(zhàn)略發(fā)展機(jī)遇期，機(jī)遇與挑戰(zhàn)同在，考驗(yàn)前所未有，任務(wù)異常艱巨。

《原子能法》作為核領(lǐng)域全局性、綜合性、基礎(chǔ)性的法律，對其他相關(guān)法律、規(guī)章將發(fā)揮原則性、指導(dǎo)性作用，無論是從保障國防建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，還是完善國家法制建設(shè)的需要來看，加快制定出臺《原子能法》都非常重要。

當(dāng)前，《原子能法》立法工作正以前所未有的力度向前推進(jìn)，有望于2016年提交全國人大常委會審議。2014年底，《原子能法》報(bào)送國務(wù)院正式進(jìn)入受理程序。2015年初，《原子能法》作為國家全面依法治國、全面深化改革急需的項(xiàng)目納入國務(wù)院2015年立法工作計(jì)劃。近期中國法學(xué)會、中國核學(xué)會分別組織召開專家研討會進(jìn)行深入研究，國務(wù)院法制辦組織征求了130多家單位的意見。

站在新的歷史起點(diǎn)上，我們應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到，這是歷史賦予我們的光榮使命，我們要抓住機(jī)遇、乘勢而上，以敢為人先的工作熱情，開創(chuàng)原子能事業(yè)發(fā)展的新紀(jì)元，并在世界原子能立法格局中增添濃重一筆，為實(shí)現(xiàn)我國由核工業(yè)大國向核工業(yè)強(qiáng)國的轉(zhuǎn)變，奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)?！?/p>

（作者單位國家國防科技工業(yè)局系統(tǒng)司）