■文/赫成剛

學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會精神 全面加強法治質(zhì)檢建設(shè) 質(zhì)監(jiān)法治實現(xiàn)“良法之治”的路徑探討

■文/赫成剛

隨著對市場在資源配置中起決定性作用的理性尊重，法治中國建設(shè)特別是法治政府建設(shè)全面加快，面對新形勢、新任務(wù)，如何保障法治質(zhì)監(jiān)在法治之路上健步前行，在認真繼承優(yōu)良法治傳統(tǒng)的同時，進一步打造良法成為前提——

首先，質(zhì)監(jiān)法律制度價值的科學(xué)定位。效率和公正是行政法治也是質(zhì)監(jiān)法治的根本價值追求。隨著權(quán)力清單、責(zé)任清單的明確和落實，“法無授權(quán)不可為”、“法定責(zé)任必須為”正在和必將成為包括質(zhì)監(jiān)部門在內(nèi)的政府部門工作的新常態(tài)，旨在提高行政效率。而公正如何體現(xiàn)和保障，則成為質(zhì)監(jiān)法律制度設(shè)計追求的首要目標(biāo)。

一是實體法律制度的公正。主要是一方面全面堅持同等對待原則。該原則是“法律面前一律平等”的憲法原則在質(zhì)監(jiān)法律體系中的具體體現(xiàn)。這就意味著質(zhì)監(jiān)法律在確定影響行政相對人權(quán)利義務(wù)法律制度時，不能因相對人的身份、所有制形式、運行體制甚至國別的不同而區(qū)別對待。例如：對于工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可產(chǎn)品檢驗技術(shù)機構(gòu)的甄別，應(yīng)該是所有具備法定檢驗資質(zhì)的都應(yīng)在考量之列，而不應(yīng)再進一步縮小范圍確立承擔(dān)許可檢驗的資質(zhì)。否則，即是對其他競爭者的行政歧視。另一方面要堅持比例原則。即為了實現(xiàn)某種正當(dāng)?shù)男姓康牟坏貌粚ο鄬θ藱?quán)益產(chǎn)生不利影響時，也應(yīng)體現(xiàn)“最小干預(yù)”和“最不激烈手段”。也就是經(jīng)濟干預(yù)原則。

二是程序法律制度的公正?！俺绦蚴欠ㄖ魏晚б舛蔚姆炙畮X”?，F(xiàn)代行政法治在要求實體公正與程序公正權(quán)重相當(dāng)、并行不悖的同時，還極力突出程序公正的獨有價值和作用。程序公正的法律制度設(shè)計應(yīng)突出以下三個主要節(jié)點：第一，自己不能做自己案件的法官。就質(zhì)監(jiān)部門的行政審批制度，發(fā)端于2006年，迄今在全國全面推開的“審查、審批、監(jiān)督”三分離的模式，就是對此項原則很好的詮釋。第二，不單方接觸。此項原則要求質(zhì)監(jiān)部門在處理質(zhì)監(jiān)申訴時需申述雙方同時到場，也包括主持行政處罰聽證過程需有被處罰人到場。第三，行政行為應(yīng)前后一致。此項原則要求質(zhì)監(jiān)部門在作出行政處罰、行政審批等高權(quán)行政行為，特別是通過行政合同購買檢驗結(jié)果等柔性行政行為時，應(yīng)當(dāng)同案同罰、同事同果。

三是執(zhí)行公正?！胺傻纳υ谟趯嵤?。”執(zhí)行公正即要求質(zhì)監(jiān)部門及其執(zhí)法人員要嚴格執(zhí)法。要突出解決強勢執(zhí)法、趨利執(zhí)法、選擇性執(zhí)法和隨意性執(zhí)法，變質(zhì)監(jiān)管理為質(zhì)監(jiān)治理。以法律規(guī)范的角度完善責(zé)任制度、獎懲制度、預(yù)算制度、裁量權(quán)規(guī)范制度等建設(shè)。

其次，嚴謹?shù)牧⒎w制的再造。中共十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》在“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施”部分，對完善立法制度和深入推進科學(xué)立法、民主立法的規(guī)定，對于今后質(zhì)監(jiān)法律體系建設(shè)的指引是全方位的。對于享有行政立法權(quán)的國家質(zhì)檢總局而言，從全國質(zhì)監(jiān)法治建設(shè)的實際需要出發(fā)，應(yīng)注意以下問題的把握：

一是要重視法律解釋的相關(guān)制度完善、加大法律解釋的力度。法律解釋是實現(xiàn)社會秩序穩(wěn)定性和社會關(guān)系變動性之間平衡的一個重要手段?；貧w質(zhì)監(jiān)法治建設(shè)的歷程不難發(fā)現(xiàn)，每出臺一部質(zhì)監(jiān)的法律、行政法規(guī)甚至行政規(guī)章，一般都有質(zhì)檢總局和全國人大相關(guān)機構(gòu)聯(lián)合發(fā)布條文釋義的讀本。由于發(fā)布單位的官方性和釋義編者的權(quán)威性，其釋義往往成為地方質(zhì)監(jiān)部門實施法律的具體參照。（也曾以總局局長令的形式發(fā)布過《計量法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法》等法律法規(guī)的解釋。）由于上述讀本對質(zhì)監(jiān)部門存在著擴大義務(wù)或者限縮權(quán)力解釋的個別現(xiàn)象，也成為各級紀(jì)檢乃至檢察機關(guān)追究相關(guān)質(zhì)監(jiān)人員行政和法律責(zé)任的依據(jù)。為做好法律解釋工作，亟需以行政規(guī)章的形式以規(guī)范有關(guān)行政解釋的法定形式、發(fā)布渠道、制作程序和法律效力。當(dāng)然，上述行政解釋的規(guī)定理應(yīng)也規(guī)范在日常工作中對地方質(zhì)監(jiān)部門請示問題的單獨答復(fù)。為了加強上述兩方面解釋的合法性和出于提高其效力，必要時可以信函或召開座談會等形式，聽取和吸納相關(guān)權(quán)力部門和司法部門的意見和建議。

二是要重視行政規(guī)章與相關(guān)技術(shù)規(guī)范（規(guī)則）之間的界限。行政規(guī)章在質(zhì)監(jiān)法律體系中承擔(dān)著承上啟下的作用毋容置疑。但是，質(zhì)監(jiān)行政規(guī)章在立法的編排上也存在以下瑕疵：第一，調(diào)整范圍過于狹窄。每一個規(guī)章的制定、宣貫和實施都意味著一次國家和社會人力、物力的巨大投入和相應(yīng)社會關(guān)系的巨大調(diào)整。范圍過窄在浪費相應(yīng)資源的同時，也降低了規(guī)章應(yīng)有的權(quán)威性。第二，更為關(guān)鍵的是，為了突出規(guī)章的普適性，大量的有關(guān)檢驗（檢測、檢定、鑒定）的技術(shù)規(guī)范（規(guī)則）將技術(shù)文本簡單轉(zhuǎn)換為法律文本加法律責(zé)任的形式以規(guī)章名義發(fā)布，一方面造成規(guī)章數(shù)量的膨脹，也造成了因法律用語的原則性而失去了技術(shù)規(guī)范應(yīng)有的精準(zhǔn)性。另一方面，即在導(dǎo)致行政規(guī)章濫觴的同時，也造成了技術(shù)規(guī)范的世俗化。這是非常有害的。當(dāng)務(wù)之急，一是要盡快確立行政規(guī)章的立項標(biāo)準(zhǔn)，從追求數(shù)量向追求質(zhì)量上轉(zhuǎn)變。二是借規(guī)章修改之際，開展規(guī)章編撰工作，合并調(diào)整范圍相近的規(guī)章。三是要在充分進行規(guī)章立法調(diào)研的前提下，出臺規(guī)章制定的計劃和規(guī)劃，用制度對規(guī)章“惜售”。

三是要重視案例匯編的指導(dǎo)作用。雖然從法治傳統(tǒng)上講，我們不接受判例法是法律淵源的立場。但隨著法治進程的推進，“兩高”匯編的司法案例在司法實務(wù)中具有指導(dǎo)作用自不言待。即便是質(zhì)監(jiān)部門，國家質(zhì)檢總局執(zhí)法司、地方質(zhì)監(jiān)部門以及個人也進行了大量的質(zhì)監(jiān)執(zhí)法案例匯編工作，編印了很多案例匯編資料。由于案例具有直觀、易懂的特點，深受一線執(zhí)法人員歡迎。但總的看來案例的新穎性、分析的法理性有待甄別和提高。

四是重視規(guī)范性文件的制作質(zhì)量。為推進依法行政，《決定》強調(diào)各級政府及其部門要健全依法決策機制。一是要保證民主參與。把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。二是要嚴格合法性審查。建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。以質(zhì)監(jiān)部門為例，在管理工作中的行政決策的顯現(xiàn)結(jié)果往往是大量的行政規(guī)范性文件的出臺。為確保規(guī)范性文件程序正當(dāng)、實體合法，國家質(zhì)檢總局、地方各級政府乃至部門質(zhì)監(jiān)部門本身制定了規(guī)范性文件的管理辦法。目前四級質(zhì)監(jiān)部門規(guī)范性文件制作過程中尚存在范圍界定不清、程序民主性不強、發(fā)布渠道不統(tǒng)一、事前審查不及時甚至缺失等缺陷，一定程度上影響了制作質(zhì)量。盡管《行政訴訟法》明確了對“行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”不服不得單獨提起訴訟，但是“被告對作出的行政行為負有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”的規(guī)定，也倒逼各級質(zhì)監(jiān)部門從規(guī)范性文件制作程序和實體的合法性上下苦功夫。

第三，要注重法資源向柔性行政行為領(lǐng)域的傾斜。目前正在開展的從中央到地方的行政權(quán)力清單大致開列了以下11類行政行為：行政審批、非行政審批、行政處罰、行政強制、行政確認、行政征收、行政給付、行政裁決、行政獎勵、行政監(jiān)督和其他行政行為。質(zhì)監(jiān)職責(zé)的性質(zhì)除排除行政征收和行政給付外，在剩余的9類行為中，拒不完全統(tǒng)計，行政審批、行政處罰和行政強制和行政監(jiān)督四類高權(quán)行為占到95%以上，而諸如名牌產(chǎn)品評定、相關(guān)產(chǎn)品的“三包”和缺陷產(chǎn)品的召回等行政獎勵、行政指導(dǎo)、行政合同和行政確認等柔性行政行為很少，相對應(yīng)有關(guān)確立和規(guī)范上述有關(guān)柔性行政行為的法律規(guī)范少之又少，這與多元共治的質(zhì)監(jiān)工作格局極不相稱。在扭轉(zhuǎn)工作思路、探索多種工作模式的同時，應(yīng)及時以法律文件的形式固定化。

最后，要做好改革決策與立法的銜接。在處理改革創(chuàng)新與于法有據(jù)的關(guān)系上，《決定》指出：“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律?！睅啄陙?，全國質(zhì)監(jiān)部門在體制調(diào)整、職能劃轉(zhuǎn)和機構(gòu)改革中創(chuàng)新性的做了大量工作，取得豐厚的成果，許多改革舉措被證明都是行之有效的。譬如：在推進產(chǎn)品類行政許可工作機制改革中，河北、浙江等省份率先嘗試了無不良行為記錄復(fù)審許可的“兩免”（免收許可審查費、免于現(xiàn)場審核）制度、對同類產(chǎn)品相對集中的區(qū)域?qū)嵭小八募小保信嘤?xùn)、集中受理、集中審核、集中審批）的并聯(lián)審批制度、被許可人承諾下的“先證后核”制度等，在保證許可質(zhì)量的前提下，極大提升了許可的工作效率、降低了企業(yè)的申領(lǐng)成本，都應(yīng)盡快上升為行政規(guī)章予以確認。對“三證合一”的改革，在調(diào)研各地試點開展情況后應(yīng)及時與相關(guān)部門協(xié)商作出頂層設(shè)計。對檢驗檢測（認證）等技術(shù)機構(gòu)以及行業(yè)協(xié)會等社會機構(gòu)，結(jié)合相關(guān)改革政策應(yīng)對其法律地位、與質(zhì)監(jiān)等行政部門的工作關(guān)系等用法律文件予以明確。

“良法善治，世道人心?！比嫱七M依法治國的號角已經(jīng)吹響。讓我們以貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會法治精神為契機，主動適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，努力創(chuàng)造質(zhì)檢工作新水平，為建設(shè)法治質(zhì)監(jiān)作出應(yīng)有的貢獻。

河北省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）

新聞鏈接

何為“良法之治”

黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）也明確提出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提?！敝淦骄珠L在新近召開的全國質(zhì)檢工作會議上也再次強調(diào)，推進質(zhì)檢法治建設(shè)，首先“要建立完備的質(zhì)檢法律規(guī)范體系。加快消費品安全法、進出口食品安全條例、檢驗檢測機構(gòu)管理條例等立法研究，繼續(xù)推動《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《計量法》、《食品安全法》、《國境衛(wèi)生檢疫法》、《進出境動植物檢疫法》修訂工作。要堅持立改廢釋并舉、立法與改革相銜接，結(jié)合簡政放權(quán)等改革舉措，強化事中事后監(jiān)管的法規(guī)規(guī)章建設(shè)，做到重大改革于法有據(jù)、立法適應(yīng)改革需要。”可見，質(zhì)監(jiān)法治首先是良法之治。

法治通?？梢詮男问揭饬x、實質(zhì)意義兩方面來理解。從形式意義的角度，法治主要關(guān)懷的是法律地位的問題：法律就是法律，不容置疑、不可變通，必須嚴格執(zhí)行。而在實質(zhì)意義上，法治主要是關(guān)于法律標(biāo)準(zhǔn)的問題——良法為治、惡法非法，人們只應(yīng)服從良善規(guī)則的治理。

那么，良法的基本標(biāo)準(zhǔn)是什么呢？按照比較權(quán)威的說法應(yīng)從以下四個方面考量：

第一，價值合理是良法的核心要素。作為社會規(guī)則的法律有其內(nèi)在價值追求。良法的合理性是指，所有的法律必須尊重和保障人權(quán)，能夠為構(gòu)建社會主義和諧社會提供制度保障，符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。

第二，結(jié)構(gòu)合理是良法的形式表征。良法客觀上要求法的結(jié)構(gòu)合理完整、法律體系和諧統(tǒng)一、法律語言規(guī)范一致。

第三，體制合理是良法的實體要件。法律是國家權(quán)力的構(gòu)造書，更是公民權(quán)利的保障書。良法就是通過對國家權(quán)力體制的合理設(shè)定，防止國家機關(guān)越權(quán)、濫權(quán)和不作為，以保障和實現(xiàn)公民的權(quán)利和自由。

第四，程序合理是良法的運行保障。良法不僅要求其規(guī)范內(nèi)容、制定過程合理，更為重要的是適用程序也要合理。程序正義是獨立的正義。