朱彧

【摘 要】PPP項目作為目前地方政府緩解債務壓力、獲取融資的重要途徑，得到從上至下的高度重視和大力推動。其內涵在于國家治理現代化的一次體制機制變革以及轉變政府職能的需要。充分發(fā)揮第三方專業(yè)機構作用、設計合理的風險分擔機制、約定合理的績效條款，對于保證項目順利運營、為公眾提供高效優(yōu)質的社會公共服務具有重要影響。

【關鍵詞】 PPP；內涵；風險管理；建議

PPP是Public-Private-Partnerships的縮寫，其中“Public”指政府方，“Private”指社會投資人，通常譯為“公私合作/合營”，2014年9月21日，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（外界熟知的國發(fā)43號文）出臺后，被統(tǒng)一描述為“政府與社會資本合作模式”。

一、PPP模式的內涵

PPP的定義為在基礎設施和公共服務領域，政府和社會資本建立的一種基于合同之上的長期合作關系，利用市場機制合理分配風險，提高公共產品和服務的數量、質量和效率。但事實上，這只是其狹義的范疇。廣義來看，在平等合作的基礎上，政府利用市場機制，提高政府資源利用效率，增加、改進和優(yōu)化公共產品和服務的供給，實現物有所值目標的行為，都可視為PPP行為，包括上個世紀70年代興起的土地承包責任制和90年代的國企改革。

PPP模式繼國發(fā)43號文出臺后備受熱捧，作為緩解地方財政壓力、創(chuàng)新融資途徑的新模式被各方寄予厚望。財政部在2014年10月23日發(fā)布的《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》中明確：“通過PPP模式轉化為企業(yè)債務的，不納入政府債務”。這對于債務爆表、平臺融資受限的地方政府來說，通過推動PPP突破債務瓶頸、保持地方基礎設施建設力度，是現實的不二選擇。

然而，不能簡單將PPP等同為一種融資手段。從推廣運用PPP的必要性上來說，它是國家治理現代化的一次體制機制變革以及轉變政府職能的需要。十八屆三中全會《全面社會體制改革決定》兩個核心為“依法治國”及“讓市場起決定性作用”，PPP是實現上述兩大核心目標的重要手段；同時，通過以PPP模式進行項目運作，能夠從機制上保障政府資源配置和管理效率提高，達成政府市場雙輪驅動的經濟發(fā)展“新常態(tài)”，從而實現物有所值，通過平滑財政支出，拓寬政府經濟發(fā)展空間，最終實現績效財政。因此，PPP的精髓和內涵在于以下四點：第一，依法平等合作，遵循規(guī)范、公正、公開的契約精神；第二，全生命周期績效管理；第三，風險分擔、利益共享；第四，物有所值，少花錢、多辦事、辦好事。總而言之，PPP不只是一場婚禮，而是一段婚姻。

同時，通過分析其內涵，也可以發(fā)現PPP固有的局限性包括：首先，流程全、標準細、耗時長；其次，政府可通過過度承諾掩飾長期債務，增加財政風險；第三，如果在模式中設計不當、交易結構不合理、采購競爭不充分、監(jiān)督不到位，則很難實現風險的真正有效分散轉移，影響項目執(zhí)行；最后，并不是所有項目都適合采用PPP模式，在采用該模式之前，需要完成市場測試（即物有所值評價）和財政可承受力評估，謹防PPP濫用。

二、建立合理的PPP模式風險管理機制

PPP項目本質是政府向社會資本購買公共產品和服務，其風險是多方面的，涉及法律政策調整、組織協(xié)調欠缺、融資不到位、運營收入不足、政府違約等多項風險。因此建立合理的風險管理機制，對保證項目順利運營、為公眾提供高效優(yōu)質的社會公共服務至關重要。

提升PPP項目的風險管理能力，首要措施是充分發(fā)揮第三方專業(yè)機構作用。一個PPP項目涉及項目識別、準備、采購、運營、移交等五個環(huán)節(jié)19個節(jié)點，第三方專業(yè)機構可在其中發(fā)揮專業(yè)顧問（編制項目實施方案或技術方案、物有所值評價、設計交易結構等）、財務顧問（進行資產確認、會計處理、物有所值定量分析等）、采購顧問、融資顧問、法律顧問（合同起草談判等）等五大作用，且鑒于其相對政府與社會資本兩方的中立性、客觀性和專業(yè)性，充分發(fā)揮其作用的重要性不言而喻。

PPP項目中對于風險的合理分擔是關系項目成敗的一個重要因素，設計一個合理的風險分擔機制，基本原則是風險由對控制該風險最有能力、最有效率的一方承擔。只有風險分配最優(yōu)化，綜合效益才能最大化。風險分配結果最終體現在收益回報機制中。通常來說，征收征用風險、法律變更風險、土地獲取風險和項目審批風險應由政府方承擔；融資交割風險、設計建設風險、運營維護風險和市場需求風險應由社會資本方承擔；自然不可抗力風險應由雙方視具體情況共同承擔。

PPP項目較過去BT模式最大亮點在于，由富于項目經驗的社會資本方進行生命周期的項目運營，政府僅按照PPP合同承擔明確的義務，享受約定的權利。因此，應尤其關注PPP合同中的“調價機制”、“超額收益分享機制（即項目公司根據PPP合同的約定向政府方支付應享有的超額收益的制度安排）”相關條款設計，以及項目實際績效優(yōu)于約定標準的獎勵條款、未達到標準的懲處或救濟措施制定，確保項目收益的合理性與可持續(xù)性，在提升社會資本的積極性、強化其責任心的同時，助推績效財政實現。