羅銀芬

2002年十六大報(bào)告要求“建立和完善巡視制度”，這是首次提出建立巡視制度。2003年12月頒布的黨內(nèi)監(jiān)督條例，將巡視確定為黨內(nèi)十大監(jiān)督制度之一。2007年10月，十七大修改后的黨章規(guī)定“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實(shí)行巡視制度”，這標(biāo)志著新時期重建巡視制度的探索得到了黨章確認(rèn)。2009年7月，黨中央頒布《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，并將中央紀(jì)委、中央組織部巡視組更名為中央巡視組，成立中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組。黨的十八大以后，中央與時俱進(jìn)修改巡視條例。2015年8月3日，新修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》正式頒布實(shí)施?！稐l例》修訂為七章42條內(nèi)容，內(nèi)容涵蓋了巡視工作的指導(dǎo)思想、工作原則、機(jī)構(gòu)人員管理、內(nèi)容和范圍、工作方式和權(quán)限、紀(jì)律與責(zé)任等。巡視制度之所以具有強(qiáng)大的生命力，在于其能夠因時而變、因勢而變。

從巡視主題看，“一個聚焦”—對準(zhǔn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭

黨的十八大以來，黨中央審時度勢，巡視主題聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，巡視重點(diǎn)更加強(qiáng)調(diào)“反腐”。在現(xiàn)行體制下，黨政“一把手”權(quán)力相對集中，責(zé)任重大，如果自身要求不嚴(yán)、組織監(jiān)督不到位，就很容易出問題。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，加強(qiáng)對“一把手”的監(jiān)督。巡視是發(fā)現(xiàn)“老虎”和“蒼蠅”的重要環(huán)節(jié)，是不讓腐敗分子有立足之地的重要保障。巡視是發(fā)現(xiàn)腐敗、遏制腐敗的“亮劍”，是黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督結(jié)合的重要方式。巡視過程中還有可能發(fā)現(xiàn)不少苗頭性和傾向性的問題，通過及時教育警示，達(dá)到預(yù)防腐敗“懲前毖后，治病救人”的目的。巡視工作釋放出了中央不放任下級腐敗的強(qiáng)烈信號，有利于凝聚人心、集聚人氣，讓人民群眾感受到中央與人民群眾心氣相同，從而堅(jiān)定反腐必勝的信心，積極支持和參與反腐倡廉建設(shè)。十八大以來聚焦反腐主題的巡視風(fēng)格，顯示中央懲治腐敗、全面從嚴(yán)治黨的決心。

從職責(zé)定位看，“兩個責(zé)任”—強(qiáng)調(diào)巡視職責(zé)，督促履職

“強(qiáng)調(diào)巡視組對重大問題應(yīng)該發(fā)現(xiàn)而沒有發(fā)現(xiàn)就是失職，發(fā)現(xiàn)問題沒有客觀匯報(bào)就是瀆職”。發(fā)現(xiàn)問題是巡視的生命線，把發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾確立為巡視的主要任務(wù)。巡視中發(fā)現(xiàn)的問題，是評價(jià)現(xiàn)有的反腐決策的重要依據(jù)，也是審視與完善反腐敗決策的重要動力。

十八大以前的巡視工作，也強(qiáng)調(diào)發(fā)現(xiàn)問題，但講成績的多，說問題的少。新修訂后的條例重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了各責(zé)任主體履行巡視工作的責(zé)任，努力構(gòu)建責(zé)任清晰、職責(zé)明確、標(biāo)準(zhǔn)具體、追責(zé)有據(jù)的巡視工作責(zé)任體系。中央多次明確要求，巡視干部要當(dāng)好發(fā)現(xiàn)問題的“千里眼”。巡視重在發(fā)現(xiàn)問題，但最終目的不是曬問題，而是推動解決問題。不能只重視巡視前期準(zhǔn)備了解而輕視巡視結(jié)果運(yùn)用。新修訂的條例第二章第六條明確規(guī)定：“巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組職責(zé)是研究巡視成果的運(yùn)用，分類處置，提出相關(guān)意見和建議”。習(xí)近平總書記指出“加強(qiáng)對主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任落實(shí)情況和組織紀(jì)律執(zhí)行情況的檢查監(jiān)督，促進(jìn)各級黨委（黨組）的責(zé)任擔(dān)當(dāng)”。通過“兩個責(zé)任”的規(guī)定，能夠更好地促使巡視組工作人員履職。

從組織機(jī)構(gòu)看，“三個不固定”—避免利益鏈條

巡視組長不固定。十八大之前，中央巡視組組長是固定的“鐵帽子”，十八大后建立中央巡視組長庫，巡視組組長不固定，“一次一授權(quán)”。從十八大首輪巡視公布的巡視組組長和副組長的名單可以看出，必須是原則性強(qiáng)、紀(jì)律觀念強(qiáng)、作風(fēng)硬、敢擔(dān)當(dāng)?shù)母刹?，對巡視組長的如黨性修養(yǎng)、政治素質(zhì)、責(zé)任擔(dān)當(dāng)要求更高?！耙淮我皇跈?quán)”，有利于激發(fā)巡視組組長的工作動力，促進(jìn)巡視工作的公正性與公信力。

巡視對象不固定。在被巡視對象的選擇上，是靈活機(jī)動的，這次是地方，下次則可能是企業(yè)或事業(yè)單位。通過這種臨時公布，類似于突擊檢查的方式，可以大大減少被巡視單位的應(yīng)對準(zhǔn)備時間、確保巡視組了解到真實(shí)情況，從而進(jìn)一步增強(qiáng)巡視的震懾力。

巡視組與巡視對象關(guān)系不固定。中央巡視組之前按照巡視對象的不同，分為地方巡視組、企業(yè)巡視組、金融巡視組，每個巡視組都負(fù)責(zé)相對固定的?。▍^(qū)、市）。十八大后改變了這種固化的做法，不再有過去的地方、企業(yè)、金融巡視組之分，按序號統(tǒng)稱為第一至第十巡視組。通過實(shí)行“三個不固定”，體現(xiàn)了“巡”的流動性、靈活性的特色，是巡視工作的重要創(chuàng)新，有利于切斷利益往來，減少腐敗隱患。

從巡視內(nèi)容看，“四個著力”—使巡視工作定位更精準(zhǔn)

新修訂的條例嚴(yán)格按照落實(shí)全面從嚴(yán)治黨要求，將巡視內(nèi)容的四個著力調(diào)整為：“1.著力發(fā)現(xiàn)違反政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，存在違反黨的路線方針政策的言行，有令不行、有禁不止，陽奉陰違，拉幫結(jié)派等問題;2.違反廉潔紀(jì)律，以權(quán)謀私、貪污賄賂、腐化墮落等問題;3.違反組織紀(jì)律，違規(guī)用人、拉票賄選、買官賣官，以及獨(dú)斷專行、軟弱渙散、嚴(yán)重不團(tuán)結(jié)等問題;4.違反群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律，搞形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)等問題;以及派出巡視組的黨組織要求了解的其他問題”。這“四個著力”緊扣黨的六大紀(jì)律，盯住“重點(diǎn)人”“重點(diǎn)事”“重點(diǎn)問題”。既解決了過去巡視內(nèi)容過于寬泛的問題，又做到嚴(yán)格用紀(jì)律衡量規(guī)范黨員干部行為。

第一個著力發(fā)現(xiàn)體現(xiàn)了嚴(yán)守政治紀(jì)律。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)明黨的紀(jì)律，首要的就是嚴(yán)明政治紀(jì)律”，對于違背黨的紀(jì)律的領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴(yán)肅處理。第二個著力發(fā)現(xiàn)體現(xiàn)了嚴(yán)守廉潔紀(jì)律。對腐敗分子繩之以法，讓其受到黨紀(jì)國法的處分。第三個著力發(fā)現(xiàn)體現(xiàn)了嚴(yán)守組織紀(jì)律。第四個著力發(fā)現(xiàn)體現(xiàn)了嚴(yán)守群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律。這四個著力是巡視聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭這個中心的具體化，明確了巡視內(nèi)容，改變了之前巡視內(nèi)容泛化的不足，是巡視職責(zé)定位得以清晰化、精準(zhǔn)化的體現(xiàn)。

從工作程序看，“五大步驟”—重視整改落實(shí)

巡視工作可以分為三個階段：一是準(zhǔn)備階段;二是了解階段，主要是發(fā)現(xiàn)問題;三是了解后階段，主要是反映問題與推動解決問題，形成并運(yùn)用巡視成果。巡視工作有五大步驟：

巡視準(zhǔn)備：向中紀(jì)委監(jiān)察部和中組部、審計(jì)署、國家信訪局等了解被巡視地區(qū)、單位黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的有關(guān)情況，研究制定巡視工作方案，向被巡視地區(qū)、單位印發(fā)巡視通知等。

巡視了解：向被巡視地區(qū)、單位通報(bào)巡視目的和任務(wù)，公布巡視組監(jiān)督的范圍、工作安排和聯(lián)系方式，通過各種渠道了解被巡視地區(qū)、單位存在的問題。巡視期間，發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法等問題，及時向中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)告。

巡視匯報(bào)：巡視了解結(jié)束后向中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)告巡視情況，主要反映巡視發(fā)現(xiàn)的問題、提出意見建議。

巡視反饋：向被巡視地區(qū)、單位反饋巡視發(fā)現(xiàn)的問題，提出整改的意見建議。反饋工作應(yīng)嚴(yán)肅認(rèn)真，形成震懾。

移交督辦：對中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組決定的事項(xiàng)，依據(jù)干部管理權(quán)限和歸口管理、各司其職的原則，分別移交中紀(jì)委、中組部有關(guān)部門或中央有關(guān)職能部門處理并及時督辦。對被巡視地區(qū)、單位的整改情況，以適當(dāng)方式開展監(jiān)督檢查。

總體來看，經(jīng)過新的改革，巡視工作日益規(guī)范化、科學(xué)化，取得很大進(jìn)展。但當(dāng)下，腐敗行為日益隱蔽化，反腐敗形勢仍極為嚴(yán)峻復(fù)雜。在新起點(diǎn)，巡視制度擔(dān)負(fù)新的歷史使命，進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)巡視工作，可以借鑒國內(nèi)外反腐敗制度機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，形成“不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制，不想腐的社會氛圍”。隨著實(shí)踐的日益深入、制度的不斷完善，常態(tài)且長效的“巡視反腐”，必能抓早放小，形成震懾，不讓腐敗分子有立足之地，這也是全面從嚴(yán)治黨的必然要求。