● 寧海縣編辦

政社聯(lián)動，扎實推進政府職能轉移
——寧海縣向社會組織轉移政府職能的實踐

● 寧?？h編辦

黨的十八屆三中全會明確要激發(fā)社會組織活力，適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔，這為社會組織承接政府職能提出了新的更高的要求。浙江省寧海縣結合自身的發(fā)展實際，在實踐中不斷探索多元化的方式，其特點是建設樞紐型社會組織，以樞紐型社會組織為中心，采用“平臺+單元”、“承接+設計”、“公益+市場”、“人工+網(wǎng)絡”四種方式，促進社會組織發(fā)展，也為社會組織承接政府職能探索新路子。

從2012年5月開始，寧?？h成立了經(jīng)濟和社會服務中心①，并在此平臺上開展市場化運作，承接政府轉移職能工作。目前這些社會組織已與11個政府工作部門、18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立合作關系，主要在安全隱患排查、安全標準化、安全托管、用工風險評估、勞動關系管理、高新企業(yè)申報、政策項目申報、人民調解等領域發(fā)揮作用。到2014年11月，共為1829家企業(yè)提供服務58.07萬次，其中，公益服務29.53萬次，有償服務28.54萬次。

第一，構建“平臺+單元”的樞紐型社會組織，探索解決了“誰來做”的問題。寧海采用“平臺+單元”的混合型組織形式，其中，“平臺”即建設樞紐型社會組織，搭建公共服務平臺；“單元”即加盟的服務性公司②，是形成樞紐型社會組織的實體單位。這種混合型組織的好處是：“一套人馬，兩塊牌子”，既可承接政府轉移的職能，又能開展營利性業(yè)務，社會組織微利經(jīng)營，加盟單元獲取利潤。在這種模式中，平臺由社會組織運營，服務政府，服務社會，各加盟單元抱團發(fā)展。

第二，構建“承接+設計（推送）”的轉移模式，探索解決了“做什么”的問題。目前，政府向外轉移職能多由政府部門制定并公布職能轉移項目目錄，社會組織根據(jù)要求、條件承接。寧海在此基礎上進行了創(chuàng)新，變“被動承接”為“主動設計”。由于樞紐型社會組織的實體是一個個的加盟單元，他們生存的壓力更大、發(fā)展的動機更強，因此，他們在研究安全生產(chǎn)、人力資源、環(huán)保、司法、經(jīng)信、科技等政府部門服務項目后，主動設計出政府歡迎、企業(yè)急需的“適銷對路”的公共服務產(chǎn)品，解決了“轉（做）什么”的問題。

比如，在對縣人力社保部門相關服務內容進行了深入分析后，共同參與了“和諧勞動關系標準化管理”研究課題，設計出“職工養(yǎng)老保險繳費”等業(yè)務。在此基礎上，縣人力社保部門出臺了《推進勞動用工管理社會化服務指導意見》，在用工信息采集、管理評估、用工指導、行為監(jiān)測等方面向社會組織購買服務。該部門還邀請社會組織深入調研各項業(yè)務，擬將輔助性業(yè)務全部進行轉移，今后新增的事務也盡量通過向社會組織購買服務，加大“放權”力度。再比如，這些組織開發(fā)了中小微企業(yè)環(huán)保社會化監(jiān)測、政策符合性評估、企業(yè)資產(chǎn)流動性評估、企業(yè)經(jīng)營合法合規(guī)性評估、社會化普法等系列公共服務產(chǎn)品。依據(jù)政府部門的業(yè)務特點精心設計個性化產(chǎn)品，由政府部門先進行“體驗”后實施“點菜消費”。

讓社會組織及服務對象參與到公共服務的設計中，促進了公共服務產(chǎn)品的多樣性和有效性，解決了政府職能“轉什么”的問題。

第三，打造“公益+市場”的盈利模式，探索解決了“怎么做”的問題。利潤低、積極性不高是政府部門轉移職能的攔路虎。寧?？h將社會組織和企業(yè)抱團發(fā)展。一方面社會組織有選擇地承接政府轉移的職能做公益項目；另一方面加盟機構開展市場化運作促進業(yè)務，獲取利潤，反哺公益業(yè)務。這種兩條腿走路的模式切實解決了利潤薄、分配難、介入難的問題。以縣人力社保部門勞動關系工作為例。該部門針對縣內中小微企業(yè)勞動用工糾紛多的現(xiàn)狀，向社會推出了200家企業(yè)的“勞動用工風險排摸”服務外包工作這項業(yè)務，要求完成相關企業(yè)勞動基礎信息收集、風險評估、用工指導工作，每排摸一家企業(yè)補助500元。雖然補助金額遠遠不足，但寧海縣商會企業(yè)服務中心主動承接了這項公益性業(yè)務，并完成了此項任務。通過風險評估，發(fā)現(xiàn)企業(yè)潛在勞動風險千余項，涉及金額上億元。在了解到存在的風險和問題后，31%的企業(yè)主動要求服務中心幫助整改。服務中心下屬加盟機構協(xié)助這些企業(yè)開展了勞動規(guī)章制度制定、工資合法化、勞動合同、社保工傷代辦等服務，收入近60萬元。加盟機構向服務中心繳納10%的管理費，也解決了服務中心開展項目經(jīng)費不足的問題，實現(xiàn)了三方共贏。

通過公益性業(yè)務的有效開展，社會組織獲得了企業(yè)的認可，其背后的加盟單位也與企業(yè)建立了良好的合作關系，得到了其他附加業(yè)務的“入場券”，人力資源管理、金融、法律、企業(yè)項目申報等高附加值的市場化業(yè)務紛紛開展。

第四，采取“人工+網(wǎng)絡”的服務方式，探索解決了“怎么做”的服務方式問題。目前，社會組織服務基礎是“三駕馬車”：社會組織自身配備管理和聯(lián)絡人員，承接的業(yè)務涵蓋安全、勞動、科技、管理、司法、財務金融、文化等方面；加盟單位配備專業(yè)技術人才，負責業(yè)務的具體實施工作；外聘專家顧問主要負責協(xié)調重大疑難問題。

同時，社會組織開發(fā)了企業(yè)網(wǎng)絡服務系統(tǒng)，提高網(wǎng)絡化水平。比如企業(yè)用工權益保護系統(tǒng)，旨在讓一個沒有任何法律專業(yè)知識的工作人員，通過簡單學習，使用該工具即可擬訂出符合法律法規(guī)、兼顧用工雙方權益的勞動合同等文書材料。該系統(tǒng)自2014年1月8日上線以來，幫助企業(yè)在職工入職、在職、離職各環(huán)節(jié)做好證據(jù)固定工作，預防工作，大幅度降低全縣勞動糾紛導致的賠償，推動了和諧勞動關系的形成。再比如：公共事務平臺中的社保網(wǎng)上申報系統(tǒng)是浙江省第一套從企業(yè)需求出發(fā)、管理和服務一體的社會保險網(wǎng)上申報系統(tǒng)。自2013年6月正式上線，使用企業(yè)有458家，累計辦理業(yè)務10萬多筆。

通過改革實踐探索，寧?？h在社會組織承接政府職能方面積累了不少好的經(jīng)驗，也為破解制度性、政策性難題提供了新的路徑選擇。針對當前普遍存在的問題，比如，政府職能轉移領域窄、財政支持力度弱、社會組織發(fā)育不好且不平衡、標準不統(tǒng)一、盈利模式等問題，寧?？h將繼續(xù)深化改革。

▲ 《古城一隅》 柯志國攝影

第一，加大樞紐型社會組織培育力度。當前，縣級社會組織力量都相當薄弱。建議設定過渡期，重點培育行業(yè)樞紐型社會組織，如繼續(xù)鼓勵以核心企業(yè)為中心發(fā)起組建工作，按照“平臺+單元”的成功模式，逐漸培育民政、農(nóng)林水利、商務、建設交通等目前政府轉移職能較少領域的龍頭社會組織。

第二，編制轉移職能清單。對各個政府部門的技術性、事務性、輔助性事項進行全面梳理，明確轉移內容，按照“應轉盡轉”的原則，形成政府職能轉移事項清單，予以公布。并按照“成熟一項轉移一項”、“設定合理過渡期”的原則，提上轉移日程。同時，凡是由機構編制等部門認定的技術性、事務性、輔助性的工作任務，能夠通過競爭性途徑招投標、社會組織能夠承接的，都要通過購買服務實施。對不屬于競爭性業(yè)務、或不能外包的，要限期說明原因。

第三，建立公共產(chǎn)品設計機制。公共服務產(chǎn)品表現(xiàn)形式多種多樣，而且有一定的生命周期。要廣泛了解民意、聽取民聲、凝聚民心、匯集民智，調動公眾、專家、各類機構的積極性，通過逆向思維，讓服務對象自己設計需要的服務。比如，縣人力社保部門新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險的理賠設計就是一個很好的案例。對比城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險，由該部門的醫(yī)保中心負責辦理，需要10名事業(yè)編制人員外加10名編外用工，服務對象為全縣17.7萬名城鎮(zhèn)職工。而新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險通過引入中國人壽管理后，設計了科學的管理辦法，只需要6名事業(yè)編制人員，就比較完美地解決了全縣44萬名農(nóng)民的醫(yī)療保險支付問題。這種需求導向型公共服務產(chǎn)品供給，顯然更加順應民心、反映民意、貼近民生。

第四，制定轉移工作量化標準。政府服務要外包，服務產(chǎn)品的標準化是關鍵。如果產(chǎn)品不標準化，那么大家對服務的理解不一致，就無法核算項目成本，無法確定標的金額，無法對項目進行績效評估。因此，編制政府部門要轉移職能的標準，明確轉移職能的量化工作內容是重要一環(huán)?？梢詫ω熑吻鍐沃修D移的事項進行進一步細化，明確工作內容和具體的考核指標，方便在購買服務時運用。

第五，加大財政支持力度。建議逐步建立“以事定費”的財政預算制度。政府部門轉移職能、購買服務的經(jīng)費應在年度預算中統(tǒng)籌考慮。設立政府購買公共服務專項科目，列入年度縣級和政府部門兩級財政預算，實行預算式管理，確保政府購買社會組織公共服務制度化、持續(xù)化、常態(tài)化。加大對社會服務機構扶持力度，設立培育發(fā)展社會服務機構專項資金。建議建立政府部門轉移職能和購買服務申報制度。由機構編制和財政部門負責統(tǒng)籌和監(jiān)督公共服務購買的申報、審批及資金撥付。由政府各職能部門根據(jù)核定職能，對本部門應轉移的公共職能、服務標準和成本核算，向機構編制部門申報，核定后由財政部門統(tǒng)一納入財政預算，按項目實施進度劃撥采購經(jīng)費，確保服務資金及時到位。多渠道籌措資金。以縣級財政資金為龍頭，積極引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、企業(yè)資金多方面投入，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。

①經(jīng)濟和社會服務中心直屬管理的服務組織有14個，加盟的組織有6個，稱為樞紐型社會組織。

②服務性公司包括協(xié)同社保公司、寧波天童司法鑒定中心、浙江正大會計師事務所等金融投資、人力資源、社會責任、檢驗檢測方面的公司。