文/人社部社會(huì)保障研究所等聯(lián)合課題組

《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施情況評(píng)估研究報(bào)告

文/人社部社會(huì)保障研究所等聯(lián)合課題組

2010年10月28日，《社會(huì)保險(xiǎn)法》正式頒布。《社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒布具有里程碑意義，標(biāo)志著我國社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)進(jìn)入法制化軌道。為總結(jié)《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布實(shí)施以來取得的成就和經(jīng)驗(yàn)，分析存在的突出問題，探討如何促進(jìn)貫徹落實(shí)《社會(huì)保險(xiǎn)法》并進(jìn)一步完善相關(guān)政策措施，今年以來，人社部社會(huì)保障研究所與北京、黑龍江、山西、浙江、四川和廣西等六個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人社廳（局）以及清華大學(xué)法學(xué)院組成聯(lián)合課題組，對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估研究，組織開展實(shí)地調(diào)研，深入調(diào)查《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布實(shí)施以來取得的進(jìn)展情況和存在的問題，并對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》部分條款問題進(jìn)行深入分析，廣泛聽取有關(guān)各方的意見和建議，對(duì)從上述六省市隨機(jī)抽選的2900名職工進(jìn)行問卷調(diào)查。通過上述調(diào)查研究，對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的實(shí)施情況進(jìn)行比較全面、系統(tǒng)和客觀的評(píng)估。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布以來取得的主要成就

1.社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)走向法制化?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》頒布后，國務(wù)院和相關(guān)部委根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》授權(quán)，并依據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》制定出臺(tái)了40多個(gè)配套的法規(guī)政策，為當(dāng)前的制度建設(shè)提供了法律依據(jù)和保障。與《社會(huì)保險(xiǎn)法》相關(guān)的其他領(lǐng)域的法律法規(guī)在后來的制定與修改中，也都做到了與《社會(huì)保險(xiǎn)法》的有機(jī)銜接。2014年全國人大常委會(huì)對(duì)《刑法》第266條做出了司法解釋，將社保欺詐明確列入刑法罪名，實(shí)現(xiàn)了《社會(huì)保險(xiǎn)法》與《刑法》的對(duì)接。

2.社會(huì)保險(xiǎn)改革發(fā)展步伐加快，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和制度整合。《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布實(shí)施后，我國迅速實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋，今年啟動(dòng)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。普遍開展醫(yī)療付費(fèi)方式改革探索，推進(jìn)異地就醫(yī)結(jié)算，將失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取人員納入城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)。修訂并出臺(tái)新的《工傷保險(xiǎn)條例》，提高待遇標(biāo)準(zhǔn)，開展工傷預(yù)防和康復(fù)試點(diǎn)，制定了有別于傳統(tǒng)參保方式的建筑企業(yè)職工參加工傷保險(xiǎn)辦法。在人群覆蓋方面，將進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民納入職工社會(huì)保險(xiǎn)體系，推動(dòng)被征地農(nóng)民參加社會(huì)保險(xiǎn)，建立外國人參保制度。在全面建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加快了制度整合。尤其是在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，將分立的新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)整合為“職工+居民”養(yǎng)老保險(xiǎn)，促進(jìn)了制度的公平發(fā)展。與此同時(shí)，制定和完善跨制度、跨統(tǒng)籌地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，保障了流動(dòng)人員的社保權(quán)益，也進(jìn)一步促進(jìn)了人員的自由流動(dòng)。2015年，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，根據(jù)各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收支狀況，適當(dāng)降低了失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)費(fèi)率，在一定程度上減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)。

3.解決歷史遺留問題，不斷擴(kuò)大社保覆蓋范圍?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)后，國家全面解決了國有企業(yè)老工傷問題，集中解決了未參保集體企業(yè)在職人員和退休人員等的養(yǎng)老保障問題，以及關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)退休人員和困難企業(yè)職工醫(yī)療保障問題，有效化解了體制轉(zhuǎn)軌中的社會(huì)矛盾，保障了這部分人的權(quán)益，促進(jìn)了制度的全覆蓋。《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施5年來，各地依法擴(kuò)面，5項(xiàng)險(xiǎn)種覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。2014年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋8.42億人，比2010年增加了133%，基本實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”目標(biāo)。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，2014年全國醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)達(dá)到13.9億人，比2010年增加了10%。排除重復(fù)參保等情形，醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率超過95%，基本實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)保。失業(yè)、工傷和生育等就業(yè)關(guān)聯(lián)型保險(xiǎn)項(xiàng)目覆蓋人數(shù)均有大幅增加。

4.待遇水平逐步提高，使公民共享發(fā)展成果。2014年，企業(yè)職工養(yǎng)老金繼續(xù)得到調(diào)整，月人均養(yǎng)老金達(dá)到2053元，比2010年增長51%。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金也有了一定幅度的增長，其中來自中央財(cái)政的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼水平從月人均55元增加到70元。職工和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保障水平持續(xù)提高，政策范圍內(nèi)的住院費(fèi)用支付比例分別達(dá)到80%和70%左右。工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)待遇水平也都隨工資增長和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到提高。

5.基金實(shí)力增強(qiáng)，基金安全性顯著提高。《社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)后，隨著更多的人參保和享受待遇，社?；鹗罩б?guī)模迅速擴(kuò)大。2014年全國5項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入合計(jì)3.98萬億元，支出合計(jì)3.3萬億元，累計(jì)結(jié)余合計(jì)5.23萬億元，分別比2010年增長106.6%、119.7%和124.1%。依據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》要求，不斷完善基金監(jiān)督制度。通過推動(dòng)基金監(jiān)管軟件聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用，提高基金監(jiān)管效率。組織開展社會(huì)監(jiān)督試點(diǎn)，建立懲防并舉機(jī)制，社保欺詐入刑加大了對(duì)欺詐行為的震懾和打擊力度。

6.經(jīng)辦管理體系建設(shè)加快，管理服務(wù)能力有了較大提升?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》頒布后，參保人群范圍擴(kuò)大，管理服務(wù)事項(xiàng)增多，在地方政府支持下，各地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建設(shè)進(jìn)一步得到加強(qiáng)，社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)組織體系和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不斷完善，并逐步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村延伸。通過“金保工程”建設(shè)，不斷提高社保管理服務(wù)信息化水平，目前基本實(shí)現(xiàn)部省市三級(jí)互聯(lián)、應(yīng)用軟件基本統(tǒng)一、數(shù)據(jù)資源集中管理，全國統(tǒng)一的技術(shù)支撐平臺(tái)逐步形成。另外，不少地方還開展了電子社保示范城市建設(shè)，推廣網(wǎng)上經(jīng)辦、自助服務(wù)等新的業(yè)務(wù)經(jīng)辦模式。截至2014年底，全國社會(huì)保障卡持卡人數(shù)達(dá)到7.12億人。通過加快社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定與應(yīng)用工作，推動(dòng)了管理服務(wù)規(guī)范化建設(shè)。通過開展系統(tǒng)內(nèi)部培訓(xùn)工作，不斷提高經(jīng)辦隊(duì)伍的法律意識(shí)，業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)化水平。

7.社會(huì)保險(xiǎn)意識(shí)增強(qiáng)，社會(huì)保險(xiǎn)法治環(huán)境得到改善。隨著《社會(huì)保險(xiǎn)法》的出臺(tái)，企業(yè)守法參保意識(shí)得到加強(qiáng)。問卷調(diào)查顯示，90%以上的正規(guī)企業(yè)職工參加了職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)，在目前未參保人群中，只有15%的人是因?yàn)槠髽I(yè)不給職工辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)而未參保的。73%的人表示對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)法了解；17.5%的人表示對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)政策“非常信任”，41.8%的人表示“比較信任”，29.8%的人表示“一般信任”。用人單位和職工的社會(huì)保險(xiǎn)意識(shí)不斷增強(qiáng)，這既是《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布實(shí)施以來取得的成效，同時(shí)也構(gòu)成了《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施的法律環(huán)境，有利于社會(huì)保險(xiǎn)法制化建設(shè)的不斷推進(jìn)。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施中存在的難點(diǎn)問題

1.部分配套政策和實(shí)施細(xì)則尚未制定出臺(tái)，導(dǎo)致相關(guān)規(guī)定執(zhí)行無據(jù)。（1）病殘津貼和遺屬撫恤金5年來一直處于缺失狀態(tài)，地方不得已采取臨時(shí)應(yīng)對(duì)方式。（2）養(yǎng)老金和傷殘津貼銜接辦法不明確，不少領(lǐng)取養(yǎng)老金的1—4級(jí)傷殘人員，因?yàn)榇稣{(diào)整機(jī)制等原因，待遇水平低于一直領(lǐng)取傷殘津貼的人，也低于普通退休人員。（3）失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法缺失，人員流動(dòng)后，不能按規(guī)定享受根據(jù)累計(jì)繳費(fèi)年限計(jì)發(fā)的失業(yè)保險(xiǎn)金。（4）補(bǔ)繳政策不清晰，比如從什么時(shí)候開始補(bǔ)，以什么基數(shù)補(bǔ)，補(bǔ)哪些險(xiǎn)種，是否繳納利息和滯納金，都沒有統(tǒng)一規(guī)定，這對(duì)跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)也造成一定困難。（5）視同繳費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼政策缺失，目前一些地方，特別是老工業(yè)基地基金收不抵支，急需國家兌現(xiàn)對(duì)國企老職工視同繳費(fèi)年限的財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任，以減輕基金壓力。（6）社保欺詐缺乏明確界定，如缺乏對(duì)欺詐類型和數(shù)額的確定，在行刑銜接方面，目前也沒有具體的規(guī)則和流程。（7）失業(yè)保險(xiǎn)條例尚未依法修改。

2.部分條款可操作性差，執(zhí)行成本高。工傷保險(xiǎn)先行支付缺乏實(shí)施細(xì)則和財(cái)務(wù)處理辦法，由于沒有相應(yīng)的追償機(jī)構(gòu)，支付資金很難追回，同時(shí)，可能造成企業(yè)逆向選擇不參保。為此，各地審慎實(shí)施。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)強(qiáng)制征繳是依法征繳的尚方寶劍，但是各地也很少開展，原因是沒有具體的實(shí)施辦法，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的執(zhí)行成本很高，相關(guān)部門不予配合。

3.部分條款雖然有明確規(guī)定，但沒有得到全面執(zhí)行。（1）雙基數(shù)繳費(fèi)。現(xiàn)實(shí)中很多地方都按單基數(shù)繳費(fèi)，并沒有執(zhí)行《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定的雙基數(shù)。有的地方為了穩(wěn)經(jīng)濟(jì)保稅收，自行確定繳費(fèi)基數(shù)，還有的在征繳時(shí)實(shí)行按工資總額打折的政策。（2）分段計(jì)發(fā)待遇。目前養(yǎng)老保險(xiǎn)跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)，未按《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定的分段計(jì)發(fā)辦法計(jì)算，而是按待遇支付地個(gè)人指數(shù)化繳費(fèi)工資和社平工資統(tǒng)一支付。（3）未就業(yè)配偶享受生育醫(yī)療待遇未得到普遍執(zhí)行。（4）生育女職工的生育津貼一般都按本人上一年繳費(fèi)工資確定，絕大多數(shù)未按《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定的按用人單位上年度職工月平均工資計(jì)發(fā)。（5）外國人參保目前很多地區(qū)尚未開展，已開展的地區(qū)面臨外國人不實(shí)行計(jì)劃生育，不進(jìn)行失業(yè)登記，如何支付相應(yīng)待遇的難題。（6）醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系因?yàn)橹晦D(zhuǎn)繳費(fèi)年限，不轉(zhuǎn)統(tǒng)籌基金，造成各地轉(zhuǎn)出容易，轉(zhuǎn)入難。（7）部分群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)也不夠順暢。一是機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)為企業(yè)職工時(shí)，只轉(zhuǎn)視同繳費(fèi)年限，不轉(zhuǎn)基金和個(gè)人賬戶，加之各地對(duì)視同繳費(fèi)年限的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不同，很難進(jìn)行轉(zhuǎn)移。 二是在不少地方，非城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)民工不能以個(gè)人身份參保，限制了在轉(zhuǎn)入地沒有用人單位接收時(shí)的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移。上述問題的產(chǎn)生在于：立法本意很好，但是由于沒有平衡好各方利益，缺乏執(zhí)行層面的共識(shí)。

4.部分條款依法實(shí)施后，帶來新的矛盾與沖突。一是依法擴(kuò)面與私營小微企業(yè)無力參保之間的矛盾。私營企業(yè)、小微企業(yè)、有雇工的個(gè)體工商戶的參保比例較低，其中既有社會(huì)保險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，不了解自己權(quán)利和義務(wù)的因素，也有繳費(fèi)能力不足的實(shí)情，因?yàn)槟壳坝糜谏绫＠U費(fèi)的社平工資統(tǒng)計(jì)只包括非私營單位，存在虛高情況。二是實(shí)行五險(xiǎn)合征政策，對(duì)農(nóng)民工群體參保帶來兩種影響：一種是在私營小微企業(yè)就業(yè)的，因?yàn)闆]有能力參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，導(dǎo)致無法參加急需的其他險(xiǎn)種；另一種情形是，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)參加五險(xiǎn)的同時(shí)，可能重復(fù)參加了新農(nóng)合和新農(nóng)保。問卷調(diào)查顯示，在城鎮(zhèn)企業(yè)正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)雙重參保比例達(dá)到10%左右。

5.法律援助渠道漫長，職工維權(quán)不易。勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法將因社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)生的爭議定性為勞動(dòng)爭議，但沒有具體規(guī)定爭議情形和處理方式，各地操作不同。從調(diào)研了解到，法院不受理社會(huì)保險(xiǎn)糾紛的情況屢見不鮮，通過勞動(dòng)仲裁又經(jīng)常會(huì)遭遇取證、執(zhí)行方面的困難，勞動(dòng)者維權(quán)不易。其中，工傷保險(xiǎn)是爭議最多的險(xiǎn)種，發(fā)生工傷后，如果用人單位推卸責(zé)任，職工維權(quán)途徑則更為漫長，在工傷認(rèn)定和支付環(huán)節(jié)，都有可能經(jīng)過一裁兩審，不利于工傷職工及時(shí)得到救助，不少人因此采取私了方式，在一定程度上損害或放棄了自己的合法權(quán)益。

6.執(zhí)法強(qiáng)制力不足。執(zhí)法監(jiān)督是確保社會(huì)保險(xiǎn)制度正常運(yùn)行，保障職工權(quán)益的重要手段?，F(xiàn)實(shí)中，社保執(zhí)法監(jiān)督存在一些矛盾和不足：一是多頭執(zhí)法，導(dǎo)致職能分散。如《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定社保行政部門負(fù)責(zé)管理社會(huì)保險(xiǎn)，但實(shí)際上新農(nóng)合由衛(wèi)計(jì)部門管理。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳部門不統(tǒng)一，從各地征繳管理體制來看，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和稅務(wù)機(jī)構(gòu)大體上各占半壁江山，有的省同時(shí)有兩個(gè)征繳部門。在稅務(wù)征收的地區(qū)，稅務(wù)和社保機(jī)構(gòu)的配合也很成問題。二是社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為執(zhí)行社會(huì)保險(xiǎn)政策的核心部門，執(zhí)法手段沒有保證，表現(xiàn)為絕大部分地區(qū)的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員都沒有執(zhí)法證，導(dǎo)致社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在執(zhí)行征繳任務(wù)時(shí)，權(quán)威性嚴(yán)重不足。部分地方社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)反映，無法進(jìn)入企業(yè)進(jìn)行稽核和欠費(fèi)催繳。三是相關(guān)部門缺乏配合?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》明確規(guī)定銀行、金融機(jī)構(gòu)、法院、公安、民政、工商多個(gè)部門在社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理中的配合義務(wù)。而調(diào)研了解到，部門之間缺乏配合，有的甚至對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施產(chǎn)生了一定的掣肘作用。

對(duì)策和建議

1.依法加快制定和修改完善相關(guān)法規(guī)政策。目前，需要加緊制定和修改完善的政策主要包括以下七個(gè)方面：一是病殘津貼和遺屬撫恤金。該政策已晚出臺(tái)5年，期間積聚了大量的申請(qǐng)，很多地方承諾國家出臺(tái)政策后，補(bǔ)發(fā)或者補(bǔ)差，因此不宜從出臺(tái)之日起實(shí)施，而應(yīng)從法律實(shí)施之日實(shí)行。二是傷殘津貼與養(yǎng)老金的銜接。對(duì)于達(dá)到退休年齡時(shí)，滿足領(lǐng)取養(yǎng)老金條件的1—4級(jí)工傷人員，應(yīng)保證其養(yǎng)老金水平不得低于一直領(lǐng)取傷殘津貼的人，同時(shí)也要適度高于領(lǐng)取養(yǎng)老金的普通人。可以通過兩種方式實(shí)現(xiàn)：對(duì)工傷保險(xiǎn)基金補(bǔ)差部分進(jìn)行調(diào)整，或由單位一直為工傷職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，退休后繳費(fèi)年限不足30年的，由工傷保險(xiǎn)基金一次性補(bǔ)繳。三是明確社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)繳政策。《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施前的補(bǔ)繳，應(yīng)明確補(bǔ)繳的時(shí)點(diǎn)和基數(shù)，以避免各地自行其是，互不確認(rèn)。考慮到《社會(huì)保險(xiǎn)法》要求經(jīng)辦機(jī)構(gòu)定期寄送個(gè)人權(quán)益記錄單，因此，需要對(duì)于個(gè)人提出的補(bǔ)繳請(qǐng)求，設(shè)定一定的期限。四是完善外國人參保辦法，設(shè)計(jì)一套在價(jià)值導(dǎo)向上沒有爭議的政策，既保障其權(quán)利和義務(wù)匹配，同時(shí)也要避免其搭上本為國民提供的人人享有社保的福利便車。五是制定視同繳費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼政策，明晰財(cái)政對(duì)事業(yè)單位以及國有企業(yè)職工視同繳費(fèi)期間的補(bǔ)貼責(zé)任、補(bǔ)貼方式。六是制定完善失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，不僅應(yīng)轉(zhuǎn)移未享受待遇期間的繳費(fèi)年限，同時(shí)也要轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金。七是加快修訂和完善相關(guān)法規(guī)政策，盡早修訂《失業(yè)保險(xiǎn)條例》《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳條例》、社?；宿k法等一系列在《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布實(shí)施之前就已經(jīng)制定出臺(tái)的法規(guī)規(guī)章以及規(guī)范性文件，以便與《社會(huì)保險(xiǎn)法》的有關(guān)規(guī)定保持一致。

2.完善現(xiàn)行規(guī)定，使之更具有可操作性。（1）完善先行支付規(guī)定。一是加快參保擴(kuò)面工作，盡快實(shí)現(xiàn)全員參保。二是細(xì)化經(jīng)辦規(guī)程。三是制定先行支付財(cái)務(wù)處理辦法。四是加強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通，同時(shí)，協(xié)調(diào)公安機(jī)關(guān)等相關(guān)部門進(jìn)一步規(guī)范其出具的證明材料的內(nèi)容、形式，規(guī)范工傷保險(xiǎn)先行支付法律文書。

（2）完善養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策。結(jié)合機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革配套辦法，完善機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)入企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，實(shí)現(xiàn)視同繳費(fèi)年限期間、財(cái)政補(bǔ)貼同步轉(zhuǎn)移，杜絕地區(qū)之間因?yàn)闄?quán)責(zé)不對(duì)等而出現(xiàn)的扯皮現(xiàn)象。對(duì)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)，應(yīng)明確農(nóng)民工將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系向戶籍地轉(zhuǎn)移時(shí)，不論是否有接收單位，其戶籍所在地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)均應(yīng)為其辦理轉(zhuǎn)入手續(xù)，并允許到齡后不足繳費(fèi)年限的可以延繳或一次性繳費(fèi)，從而能夠領(lǐng)取職工養(yǎng)老金。隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的實(shí)行，允許非本地戶籍農(nóng)民工以靈活就業(yè)人員身份在就業(yè)地參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)于醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)，明確要轉(zhuǎn)移繳費(fèi)年限，并統(tǒng)一退休人員醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)年限規(guī)定。針對(duì)目前只轉(zhuǎn)個(gè)人賬戶、不轉(zhuǎn)統(tǒng)籌基金的做法對(duì)轉(zhuǎn)入地造成的基金壓力，可以考慮通過中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式予以解決。

（3）完善社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)強(qiáng)制征繳辦法。協(xié)調(diào)相關(guān)部門，共同制定社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)查詢參保單位銀行和金融機(jī)構(gòu)賬戶、申請(qǐng)劃撥賬戶金額以及申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的具體辦法，確保經(jīng)辦程序有章可循。

3.適時(shí)修改和完善《社會(huì)保險(xiǎn)法》相關(guān)條款。（1）明確核心條款的內(nèi)容。一是設(shè)定繳費(fèi)基數(shù)，首先需要合理確定平均工資，應(yīng)將私營小微企業(yè)、個(gè)體工商戶收入也納入統(tǒng)計(jì)范圍。其次，合理設(shè)定最低繳費(fèi)基數(shù)。在最低工資達(dá)不到社平工資60%的情況下，不應(yīng)將之設(shè)定為最低繳費(fèi)基數(shù)。再次，合理劃分繳費(fèi)責(zé)任。目前養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率偏高，在很大程度上是因?yàn)槌袚?dān)了制度轉(zhuǎn)軌費(fèi)用，《社會(huì)保險(xiǎn)法》明確規(guī)定了財(cái)政對(duì)國有企業(yè)、事業(yè)單位職工視同繳費(fèi)年限的補(bǔ)貼責(zé)任，為將來調(diào)整費(fèi)率留有空間。二是增加繳費(fèi)政策的靈活性。在當(dāng)前狀況下，考慮到勞動(dòng)密集型企業(yè)、小微企業(yè)在解決就業(yè)方面的貢獻(xiàn)，可以適當(dāng)降低其繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。根據(jù)企業(yè)經(jīng)營狀態(tài)，對(duì)困難企業(yè)，允許其緩繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)或者選擇最急需的險(xiǎn)種繳費(fèi)，以幫助企業(yè)暫渡難關(guān)。三是完善制度設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)持續(xù)繳費(fèi)。提高個(gè)人賬戶計(jì)息水平，吸引個(gè)人長期繳費(fèi)；針對(duì)大部分靈活就業(yè)人員參保15年后不再持續(xù)繳費(fèi)情況，建議在建立正常調(diào)整機(jī)制時(shí)，考慮按繳費(fèi)年限調(diào)整。另外，如果不能取消地方已經(jīng)在實(shí)行的最低養(yǎng)老金制度，應(yīng)考慮全面凍結(jié)最低養(yǎng)老金水平。四是明確待遇調(diào)整機(jī)制。從理論上看，如果職工養(yǎng)老金實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合模式和個(gè)人賬戶余額可以繼承，則應(yīng)重新審視統(tǒng)籌養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金性質(zhì)，并對(duì)其實(shí)施不同的調(diào)整機(jī)制，前者可分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，與通貨膨脹率和工資增長率掛鉤，后者則只宜與通貨膨脹率掛鉤，以求自身平衡與保值。

（2）針對(duì)一些不夠合適或難以落實(shí)的規(guī)定，進(jìn)行新的立法審查，重新明確是否執(zhí)行。如對(duì)未就業(yè)配偶享受生育醫(yī)療待遇，應(yīng)考慮是通過擴(kuò)大居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度中的生育醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷范圍和比例來實(shí)現(xiàn)，還是以可操作的方式依現(xiàn)行法律規(guī)定執(zhí)行。生育女職工享受生育津貼標(biāo)準(zhǔn)為單位平均工資的做法，脫胎于按單位管理模式，實(shí)際上不利于社會(huì)化發(fā)放，應(yīng)當(dāng)與個(gè)人繳費(fèi)工資掛鉤。有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)分段計(jì)發(fā)待遇的規(guī)定實(shí)際上完全沒有實(shí)行，并且被現(xiàn)行的政策規(guī)定所取代，已經(jīng)不具備實(shí)施的條件，可以考慮取消。

（3）針對(duì)當(dāng)前在社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)踐中超越法律規(guī)定的方面，應(yīng)予嚴(yán)格限定，以避免沒有法律依據(jù)或者違法。比如居民大病保險(xiǎn)的資金來源和交由商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦違背了《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定。失業(yè)保險(xiǎn)基金擴(kuò)大支出范圍、開展“防失業(yè)促就業(yè)”的做法，在現(xiàn)行法律和條例規(guī)定之中缺乏依據(jù)，需要在今后修訂《社會(huì)保險(xiǎn)法》時(shí)予以明確。

4.完善法律援助渠道，保障職工權(quán)益。一是完善有關(guān)民事訴訟的法律援助渠道，要求法院必須依法受理有關(guān)個(gè)人和用人單位的社會(huì)保險(xiǎn)糾紛案件，對(duì)用人單位不執(zhí)行仲裁裁決的，實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行，保障職工權(quán)益。二是鑒于社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的社會(huì)權(quán)屬性以及援助對(duì)象的弱勢地位，應(yīng)盡可能使當(dāng)事人通過最便捷、最經(jīng)濟(jì)的程序獲得援助，可適時(shí)開放社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的公益訴訟，并對(duì)原告方提供法律援助。同時(shí)，對(duì)企業(yè)惡意利用程序不支付待遇的行為，加大處罰力度。三是從長遠(yuǎn)看，可以考慮借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)有人社部門調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上，建立專門的勞動(dòng)和社會(huì)保障法院，審理勞動(dòng)和社會(huì)保障案件，在審判中充分體現(xiàn)勞動(dòng)和社會(huì)保障事務(wù)的特殊性，用司法程序保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

5.完善社會(huì)保險(xiǎn)執(zhí)法監(jiān)督體系，嚴(yán)格執(zhí)法。一是明確授權(quán)。通過修改《社會(huì)保險(xiǎn)法》，明確社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在征繳、稽核、審核等方面的行政執(zhí)法權(quán)。二是建立與其他相關(guān)部門的合作機(jī)制。建議由國務(wù)院牽頭各部門，建立《社會(huì)保險(xiǎn)法》依法行政分工合作機(jī)制，明確銀行、金融機(jī)構(gòu)、法院、民政、工商、公安等部門在社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)中的職責(zé)，由人社部與各部門分別聯(lián)合制定協(xié)調(diào)方式、工作流程，以便整合社會(huì)資源，提高公共服務(wù)效率。三是加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，制定社保欺詐行刑銜接實(shí)施細(xì)則，明確人社部門、公安部門、檢察院、法院在案件移交、受理、立案、起訴、判決過程中的職責(zé)以及案件移送和管轄程序，健全案件咨詢制度，建立刑行銜接工作的信息共享平臺(tái)。四是建立《社會(huì)保險(xiǎn)法》執(zhí)法監(jiān)督檢查工作機(jī)制。建議人社部門對(duì)地方和基層貫徹落實(shí)《社會(huì)保險(xiǎn)法》情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；全國人大對(duì)各地各部門貫徹落實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)法情況進(jìn)行執(zhí)法檢查，督促相關(guān)部門履責(zé)，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，建立追責(zé)制度，確保整改落實(shí)。（課題負(fù)責(zé)人：金維剛；其他成員單位：北京市人社局、黑龍江省人社廳、山西省人社廳、浙江省人社廳、四川省人社廳、廣西人社廳、清華大學(xué)法學(xué)院；主報(bào)告執(zhí)筆人：武玉寧）