□ 文/本刊記者 田野

油氣體制改革釋放新信號

□ 文/本刊記者 田野

中共中央、國務(wù)院近日印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，這是新時期指導(dǎo)和推進(jìn)國有企業(yè)改革的綱領(lǐng)性文件。站在石油行業(yè)的角度，可以預(yù)計，在全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)放寬準(zhǔn)入，讓市場在資源配置中起決定性作用同時強(qiáng)化監(jiān)管，將成為新一輪油氣改革的重要特征。

回望1998年，我國啟動了以國家石油公司拆分合并為主要內(nèi)容的體制改革和產(chǎn)業(yè)重組，一改此前政企不分、亂開濫采、成本油走私等混亂現(xiàn)象，奠定了現(xiàn)行“三桶油”南北分治、三足鼎立的格局。17年后的今天，油氣行業(yè)的內(nèi)外環(huán)境都已發(fā)生巨變：老油田產(chǎn)量遞減加速，上游勘探開發(fā)多年難有大突破，中游管網(wǎng)建設(shè)速度放緩，下游油品質(zhì)量升級慢，油氣價格難以體現(xiàn)市場供需關(guān)系等，都成了亟待改革解決的難點。

新一輪改革將會在哪些方面、多大程度上改變油氣行業(yè)原有格局？礦權(quán)、管網(wǎng)、流通、煉化、價格、財稅等領(lǐng)域的改革怎樣推進(jìn)現(xiàn)代油氣市場體系建立？頂層設(shè)計的適時推出又將對石油石化行業(yè)帶來哪些積極影響？本期《專家訪談》將對話專家學(xué)者，和讀者共同感受油氣改革釋放的新信號，以及由此帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

記者：新一輪油氣體制改革總體方案已經(jīng)出臺，有哪些特點和亮點？能具體談?wù)勀壳爸萍s我國油氣行業(yè)健康發(fā)展的主要體制原因是什么？

李錦（國資委新聞中心首席專家、中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會副會長）： 宏觀來看，《指導(dǎo)意見》有四方面突出亮點：一是強(qiáng)調(diào)國有企業(yè)屬于全民所有，深化國有企業(yè)改革就是要保護(hù)好、使用好、發(fā)展好國有資產(chǎn)，做強(qiáng)做優(yōu)做大國有企業(yè)；二是強(qiáng)調(diào)國有企業(yè)要真正成為獨立的市場主體，提出一系列符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律的改革措施，破除體制機(jī)制弊端，激發(fā)企業(yè)活力；三是強(qiáng)調(diào)多措并舉加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)督，強(qiáng)化決策問責(zé)和監(jiān)督問責(zé)，從制度上遏制國有企業(yè)腐敗問題；四是加強(qiáng)和改進(jìn)黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)與完善公司治理統(tǒng)一起來。

具體到油氣領(lǐng)域，目前我國油氣產(chǎn)業(yè)從規(guī)模到水平、到效益，與發(fā)達(dá)國家相比仍有很大差距。主要表現(xiàn)在油氣生產(chǎn)和使用成本偏高，一定程度上削弱了我國經(jīng)濟(jì)在國際上的競爭力；油氣占一次能源消費比重偏低，尚未完成從煤炭時代向油氣時代的跨越；國內(nèi)資源勘探開發(fā)投入不足，國產(chǎn)油氣保障程度逐年下降；國有大型油氣企業(yè)大而不優(yōu)、大而不活，近年來經(jīng)營效益大幅滑落，人均產(chǎn)出遠(yuǎn)低于國外同類企業(yè)；國有資本收益低，油氣資源國家所有者權(quán)益體現(xiàn)不多，油氣財富沒有彰顯全民共享。

范必（國務(wù)院研究室綜合研究司副司長）：經(jīng)過拆分合并為主要內(nèi)容的體制改革和產(chǎn)業(yè)重組，我國油氣產(chǎn)業(yè)選擇了上下游一體化的國家石油公司經(jīng)營模式，這對迅速擴(kuò)大油氣企業(yè)規(guī)模、提高油氣產(chǎn)量發(fā)揮了積極作用。但企業(yè)上下游一體化經(jīng)營也扭曲了市場價格和供求關(guān)系，成為油氣供求矛盾加劇和價格扭曲的主要原因。油氣是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)時代管制最嚴(yán)格的領(lǐng)域之一，即使中國石油、中國石化、中國海油已在美、港等地上市，成為國際石油公司，但迄今為止仍沒有完成向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型。油氣體制既有計劃經(jīng)濟(jì)特征，也有市場經(jīng)濟(jì)特征，是典型的雙重體制。油氣產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)嵌嘀伢w制亞型復(fù)合體構(gòu)成的不完全市場產(chǎn)業(yè)鏈。

油氣領(lǐng)域市場化改革滯后，導(dǎo)致我國油氣企業(yè)自身效益下降，進(jìn)而影響了我國經(jīng)濟(jì)的全球競爭力。油氣產(chǎn)業(yè)集中度高，企業(yè)上下游一體化經(jīng)營，如果單獨對某個企業(yè)、某個產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)或某個區(qū)域進(jìn)行改革，都難以實現(xiàn)市場對油氣資源配置起決定性作用的改革目的。此次頂層設(shè)計以產(chǎn)業(yè)鏈為主線，從政府、市場、企業(yè)三個維度出發(fā)，對油氣產(chǎn)業(yè)上下游各主要環(huán)節(jié)，包括礦權(quán)出讓、勘探開發(fā)、管網(wǎng)運輸、流通、煉化等進(jìn)行全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龌母?，對建立公平競爭、開放有序、市場對資源配置起決定性作用的現(xiàn)代油氣市場體系具有重大意義。

張春曉（國務(wù)院國資委研究中心咨詢部部長）：目前制約我國油氣行業(yè)健康發(fā)展的主要問題是礦權(quán)、管網(wǎng)和流通問題。在礦權(quán)方面，與國際上普遍采用招標(biāo)方式出讓油氣礦權(quán)相比，我國長期實行“申請在先”的礦權(quán)出讓方式，三大油氣企業(yè)獲得國內(nèi)大部分油氣區(qū)塊探礦權(quán)。油氣礦權(quán)持有成本低，未能充分體現(xiàn)國家對資源所有者權(quán)益和企業(yè)有償使用礦權(quán)的原則。在我國實行的油氣勘探開發(fā)專營權(quán)制度和對外合作專營權(quán)制度下，除少數(shù)國有企業(yè)外，不允許其他各類市場主體進(jìn)入勘探開發(fā)領(lǐng)域，限制了油氣領(lǐng)域的對外開放，制約了上游市場的發(fā)展。

在管網(wǎng)方面，存在建設(shè)運營不向第三方開放、缺少有效監(jiān)管機(jī)制現(xiàn)象。上世紀(jì)80年代以來，大部分發(fā)達(dá)國家對網(wǎng)絡(luò)型行業(yè)進(jìn)行了網(wǎng)運分開、放松管制的改革，而我國油氣管網(wǎng)設(shè)施的建設(shè)和運營仍集中在少數(shù)企業(yè)手中，實行縱向一體化經(jīng)營。隨著油氣上、下游市場主體逐步走向多元化，相關(guān)市場主體對于油氣管網(wǎng)改革的需求日益凸顯。

在流通方面，存在個別國企專營、形成市場壁壘現(xiàn)象。在進(jìn)口環(huán)節(jié)，我國對原油仍實行國有貿(mào)易管理，5家國有企業(yè)原油進(jìn)口總量占整個原油進(jìn)口的90%以上。原油國有貿(mào)易配額只能用于兩大石油公司的煉廠加工業(yè)務(wù)。沒有國企的煉化生產(chǎn)計劃文件，民企進(jìn)口的原油不能通關(guān)、鐵路不能安排相應(yīng)運力。這種制度安排客觀上限制了其他市場主體的進(jìn)入。在天然氣進(jìn)口方面，國家盡管沒有明確禁止性法規(guī)，但限于進(jìn)口基礎(chǔ)設(shè)施的排他性，民營企業(yè)很難實現(xiàn)從國外進(jìn)口天然氣，一般是通過三大油氣企業(yè)代為進(jìn)口。

記者：頂層設(shè)計定調(diào)之下，新一輪油氣體制改革藍(lán)圖漸漸清晰，但具體推進(jìn)應(yīng)遵循怎樣的目標(biāo)思路和基本原則？改革涉及的既有利益主體主要包括哪些？

曾興球（中化國際石油勘探開發(fā)有限公司原總經(jīng)理）：制約我國油氣行業(yè)健康發(fā)展的問題不僅僅存在于礦權(quán)、管網(wǎng)和流通領(lǐng)域，同樣存在于煉油化工、價格機(jī)制和財稅體制上。在煉化領(lǐng)域，對煉化項目的審批權(quán)高度集中于國家有關(guān)部門，大型煉化項目往往多年得不到批準(zhǔn)。煉化是資本密集型產(chǎn)業(yè)，拿不到國家的批件，銀行不給貸款，地方不給批地，而市場對成品油需求旺盛，于是小煉化企業(yè)在各地遍地開花。在價格機(jī)制方面，盡管我國已明確了原油和成品油與國際接軌的定價原則，但定價機(jī)制仍不健全，國內(nèi)原油價格被動跟蹤國際油價，不能準(zhǔn)確反映國內(nèi)市場真實的供求關(guān)系和成本變化，無法發(fā)揮價格杠桿調(diào)節(jié)供求關(guān)系的作用。國有油氣企業(yè)不能參與國際期貨市場交易，既不利于我國參與國際石油定價，也無法對沖油價波動的風(fēng)險。

在財稅體制方面，稅費功能界限不夠清晰，各方經(jīng)濟(jì)利益亟待平衡。在現(xiàn)有稅費政策下，油氣企業(yè)除繳納企業(yè)所得稅、增值稅、消費稅和營業(yè)稅外，還須繳納礦業(yè)權(quán)（探礦權(quán)、采礦權(quán)）使用費、礦業(yè)權(quán)價款（實際未征收）、資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費（礦區(qū)使用費）和石油特別收益金。這些稅費基本上延續(xù)了計劃經(jīng)濟(jì)下按生產(chǎn)環(huán)節(jié)收取的形式，經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵與邊界比較模糊，沒有反映出國家與企業(yè)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在分配中，中央和地方利益不夠平衡，沒有兼顧到相關(guān)利益主體的訴求。

李錦：今年是我國油氣體制重大改革措施真正落地之年，雖然具體細(xì)則尚未正式出爐，但透過近期政府及油氣企業(yè)在緊鑼密鼓推進(jìn)的一些改革措施來看，未來我國油氣體制改革的藍(lán)圖已較為清晰。大致是油氣上游勘探開發(fā)領(lǐng)域的開放將取得突破性進(jìn)展；新疆將可能成為油氣改革綜合試驗區(qū)；政府價格部門將由價格制定者向價格監(jiān)管者轉(zhuǎn)變；以進(jìn)口原油使用權(quán)放開倒逼原油進(jìn)口權(quán)放開；以油氣管網(wǎng)第三方公平準(zhǔn)入為突破口，大力推動廠網(wǎng)、網(wǎng)銷、輸配、儲運的分離，最終實現(xiàn)管網(wǎng)獨立。

新一輪油氣改革的目標(biāo)是推進(jìn)油氣產(chǎn)業(yè)從不完全市場產(chǎn)業(yè)鏈向市場化產(chǎn)業(yè)鏈的根本性轉(zhuǎn)變，為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，改革的總體思路是圍繞“一條主線、三個維度、多個環(huán)節(jié)”進(jìn)行“鏈?zhǔn)礁母铩薄?/p>

張春曉：推進(jìn)油氣體制改革應(yīng)堅持三個基本原則：一是樹立新的能源安全觀，充分利用兩個市場、兩種資源。在全球化條件下，一個國家完全靠本國能源資源滿足發(fā)展需要，既不可能也無必要。二是堅持市場取向，構(gòu)建單一市場體制。從黨的十一屆三中全會提出“計劃經(jīng)濟(jì)為主、市場調(diào)節(jié)為輔”，到黨的十八屆三中全會明確“市場在資源配置中起決定性作用”，我國走了一條市場化改革的道路。油氣行業(yè)在改革開放頭20年經(jīng)歷了放權(quán)讓利、政企分開，與全國改革保持了同步。但1998年以后，油氣領(lǐng)域加強(qiáng)了行業(yè)集中，弱化了競爭，市場化改革陷于停滯。未來油氣體制改革將堅持市場化方向，建立單一的市場體制，而不是計劃與市場并存的雙重體制。三是堅持激勵相容，形成各參與方共贏的格局。在市場化改革中，每一個參與者首先關(guān)心的是自身在改革中的收益。油氣體制改革涉及多方面的既得利益，在研究制定市場化改革方案時，應(yīng)當(dāng)堅持激勵相容的原則，對各利益主體的收益預(yù)期進(jìn)行充分評估，盡可能兼顧相關(guān)利益方，使改革后各參與方的收益預(yù)期大于改革前。

范必：油氣體制改革涉及的既有利益主體包括中央、地方、三大油氣企業(yè)、企業(yè)員工、地方煉油企業(yè)等。其中，三大油氣企業(yè)的情況比較復(fù)雜，既有主業(yè)，也有各種三產(chǎn)、多經(jīng)、油田、油服等。此外涉及的利益主體還包括各類期望進(jìn)入油氣領(lǐng)域的國有企業(yè)和多種所有制企業(yè)。為使各利益主體在改革中的收益增加，應(yīng)在油氣改革細(xì)則中注意以下幾點：

一是在礦權(quán)改革中，提高了油氣企業(yè)對礦區(qū)持有成本，有利于為競爭出讓礦權(quán)提供資源空間，吸引各類投資主體參與油氣勘探開發(fā)。三大油氣企業(yè)出售和調(diào)整下放的油田資產(chǎn)，將增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)實力、增加地方稅源，從而調(diào)動地方參與生產(chǎn)開發(fā)、消化分流人員和歷史遺留問題的積極性。二是三大油氣企業(yè)改革后，通過主輔分離，人員大幅度減少，會使主業(yè)更強(qiáng)、效益更優(yōu)，提高資本運行效率。輔業(yè)將形成新的油田服務(wù)市場，走專業(yè)化發(fā)展的道路，極大地降低企業(yè)主業(yè)經(jīng)營成本。剝離后的輔業(yè)形成的新企業(yè)，經(jīng)過股份制改造，可以利用資本市場注冊制改革的機(jī)遇上市融資，擴(kuò)大投資和經(jīng)營規(guī)模。三是管網(wǎng)獨立后，國家將核定管輸?shù)暮侠砘貓?，同時對各類投資主體開放。四是全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龌母锖?，各類投資主體可以進(jìn)入上游，投資傳統(tǒng)油氣和頁巖氣、煤層氣等非常規(guī)油氣；進(jìn)入中游，投資流通和管網(wǎng)運輸；進(jìn)入下游，投資煉化。

記者：新一輪油氣體制改革具體實施步驟怎樣？對其成效預(yù)期和政策建議有哪些？

曾興球：礦權(quán)改革參照國際做法，國家通過公開招標(biāo)有償出讓礦權(quán)；松綁勘查資質(zhì)，將探礦權(quán)出讓與勘查資質(zhì)分開，《勘查資格證》不再作為申請礦權(quán)的必要條件，取消上游油氣勘探開發(fā)的限制準(zhǔn)入條款；提高最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)，不能達(dá)到投入標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)要退出礦權(quán)，并允許企業(yè)在滿足法定條件下轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)或股份，以活躍礦權(quán)市場。

值得注意的是，國家在出讓油氣礦業(yè)權(quán)時，可以采用油氣租約形式，制訂一套油氣礦業(yè)權(quán)出讓行政合同，與受讓方約定權(quán)利義務(wù)。合同內(nèi)容包括出讓的油氣礦權(quán)范圍和性質(zhì)、礦權(quán)期限、勘探和開發(fā)義務(wù)、最低義務(wù)工作量、環(huán)保安全責(zé)任義務(wù)、爭議解決等必備條款等。

范必：在構(gòu)建獨立、多元油氣管網(wǎng)運輸體系改革中，首先是網(wǎng)運分開、獨立運行。成立多家管網(wǎng)公司，而不是成立單一的國家管網(wǎng)公司運營。這些管網(wǎng)公司只參與石油、天然氣輸送、不參與油氣生產(chǎn)、銷售，并按照“財務(wù)獨立-業(yè)務(wù)獨立-產(chǎn)權(quán)獨立”的步驟，推行“廠網(wǎng)分離”、“網(wǎng)銷分離”、“儲運分離”，漸次推動管網(wǎng)獨立。為便于對網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管和給網(wǎng)絡(luò)運輸定價，應(yīng)剝離管網(wǎng)公司下屬輔助性產(chǎn)業(yè)。其次是公平準(zhǔn)入、多元投資。新的管網(wǎng)公司按非歧視原則向第三方提供運輸服務(wù)，包括國外進(jìn)口和國內(nèi)煤制氣、頁巖氣、天然氣均可進(jìn)入管網(wǎng)運輸。允許各類投資主體以獨立法人資格參與管網(wǎng)和LNG接收站、儲油庫、儲氣庫等相關(guān)設(shè)施的投資經(jīng)營，逐步在全國形成多個管網(wǎng)公司并存、互聯(lián)互通的格局。再次是合理回報、有效監(jiān)管。政府制定管網(wǎng)的輸配價格、合理回報水平，對管網(wǎng)公司向第三方公平開放、執(zhí)行價格、合理回報進(jìn)行監(jiān)管。

張春曉：建立競爭性油氣流通市場體系，是油氣回歸商品屬性的關(guān)鍵。除了放開原油進(jìn)口權(quán)、成品油批發(fā)零售特許經(jīng)營權(quán)外，還要放開石油期貨交易參與主體限制，允許國有油氣企業(yè)參與交易，允許各類企業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)實物交割，同時增加上海石油期貨交易所的交易品種，擴(kuò)大交易規(guī)模。

在構(gòu)建多方利益平衡的財稅關(guān)系上，應(yīng)按照競爭性進(jìn)入、高風(fēng)險持有、收益合理共享原則進(jìn)行油氣稅收體制改革。油氣資源稅費體系包括礦業(yè)權(quán)使用費、探礦權(quán)采礦權(quán)價款、權(quán)益金。長遠(yuǎn)看來，權(quán)益金應(yīng)取代原有資源稅、資源補(bǔ)償費和特別收益金。在目前低油價環(huán)境、國內(nèi)油價成本過高情況下，可適當(dāng)保留資源稅進(jìn)行過渡。

李錦：新一輪油氣體制改革不應(yīng)是對原有體制的修修補(bǔ)補(bǔ)，而是要在市場化方向上邁出重大步伐。對改革的具體組織實施建議如下：一是制定覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的一攬子方案。二是分三步走推進(jìn)改革。第一步，在礦權(quán)改革、管網(wǎng)改革、國企改革、財稅改革四個關(guān)鍵點上率先突破。第二步，放開進(jìn)出口和流通準(zhǔn)入，放開價格管制。第三步，全面完善政府監(jiān)管。

這里需要說明的，一是關(guān)于改革的關(guān)鍵點。油氣改革中放開進(jìn)出口、流通和價格相對比較容易，但在沒有形成礦權(quán)市場、管網(wǎng)不獨立的情況下，放開進(jìn)出口、流通和價格后仍不能形成競爭性市場，改革的成效不明顯。所以改革首先要在形成競爭性市場的關(guān)鍵點上有大的突破，即進(jìn)行礦權(quán)、管網(wǎng)和流通領(lǐng)域改革。二是關(guān)于財稅改革。由于油氣改革涉及調(diào)整利益分配關(guān)系，財稅改革必須在改革之初優(yōu)先推進(jìn)，使各參與方明確自己在改革中的收益，這將有利于調(diào)動各方面參與改革的積極性。三是關(guān)于政府監(jiān)管。在油氣改革之初，政府部門應(yīng)將主要精力放在突破舊的體制上。隨著全產(chǎn)業(yè)鏈競爭性市場格局逐步形成，政府職能再轉(zhuǎn)向全面完善監(jiān)管。四是抓緊完善配套措施。由于改革會涉及大量的人員分流和社會穩(wěn)定問題，建議用財稅改革后的權(quán)益金收入、三大油氣企業(yè)改革中出讓資產(chǎn)收入、部分企業(yè)上繳的國有資本金預(yù)算共同建立石油基金，主要用于職工安置和解決歷史遺留問題。