● 鄭代良 章小東

中美兩國高層次人才政策的比較研究

● 鄭代良 章小東

21世紀國家間競爭其實質(zhì)是綜合國力競爭，綜合國力競爭的核心是軟實力，軟實力競爭的本質(zhì)是高層次人才競爭；高層次人才的培育、吸引、留住、使用與發(fā)展其關(guān)鍵在國家人才政策。中國與美國在高層次人才政策方面的思維方式、運作舉措、保障形式及變革走向等方面都有較大差異，審視與反思兩者差異，以求中國高層次人才政策更具國際視野和用更開放的心態(tài)去培養(yǎng)、延攬世界杰出人才，實現(xiàn)“中國夢”。

高層次人才 人才政策 軟實力 人才強國戰(zhàn)略

一、問題的提出

中國正處于全面建成“小康社會”和實現(xiàn)“中國夢”的社會轉(zhuǎn)型時期，又處于全球全面綜合國力競爭的歷史轉(zhuǎn)折時期；中國既要破解“錢學森之問”，又要突破“諾貝爾情結(jié)”。在此歷史交匯點，中國必須在一個核心關(guān)鍵詞——高層次人才——做文章、下功夫、抓落實、求突破。中國作為世界第二大經(jīng)濟體和軍事大國，硬實力業(yè)已被國際所共認，但軟實力卻是“軟肋”，“何謂軟實力？它是一種依靠吸引力，而非通過威逼或利誘的手段來達到目標的能力。這種吸引力源于一個國家的文化、政治理念和政策?！保s瑟夫·奈，2013）2007年5月至7月人民日報海外版和人民網(wǎng)聯(lián)合進行了一項“海歸為中國帶來了什么？”大型調(diào)查，其中回答“你認為目前國內(nèi)的環(huán)境哪些最理想”時，“政策環(huán)境”僅占11%（湯向陽等，2007）；同時中國雖然頒布了《中共中央國務院關(guān)于進一步加強人才工作的決定》、《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》等綜合性政策法規(guī)，但目前為止中國還沒有一部專門引進國外人才方面的法律法規(guī)，“這與世界上主要發(fā)達國家通過成熟完備的法律制度吸引人才的方式存在較大差距，是制約我們事業(yè)改革發(fā)展的最大瓶頸”，國家外專局局長張建國如此說（崔清新，2015）。這充分說明中國在高層次人才政策這個軟實力方面應有更大的作為。

眾所周知，美國是當今世界上獲得諾貝爾獎人數(shù)最多國家，也是中國海外移民首選地，對比研究兩國高層次人才政策，既是現(xiàn)實反思，也是未來前瞻。雖然鄭代良和鐘書華等（2012）認為中國高層次人才政策有自身演變歷程及典型特色，但與中國的“弱法律化”、“激勵官本化”、“項目碎片化”、“弱企業(yè)化”、“重引進輕自主培養(yǎng)化”等特征相比，美國高層次人才政策具有“強法律法規(guī)化”、“強企業(yè)行為化”、“激勵待遇環(huán)境化”、“政策系統(tǒng)整體化”、“引進與自主培養(yǎng)并重化”等顯著特征，從而“當一個國家的政策被外界視為合理時，其軟實力也會相應增強。美國長期以來不乏軟實力” （約瑟夫·奈，2013）。為實現(xiàn)向全球人才開放的“中國夢”，為實現(xiàn)中國由人才大國到人才強國歷史轉(zhuǎn)變，提高國家軟實力，本文從政策思維、運行舉措、保障形式和改革走向等四個維度對比審視和反思中美兩國在高層次人才政策方面的差異，以求改革創(chuàng)新與發(fā)展完善中國高層次人才政策，真正實現(xiàn)高層次人才為中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會發(fā)展進步的核心驅(qū)動力。

二、人才政策思維比較：曼聯(lián)模式與皇馬模式

國內(nèi)學者李俠（2011）曾撰文歸納了人才隊伍建設的兩種模式：曼聯(lián)OR皇馬，即曼聯(lián)注重培養(yǎng)自己的二線球員，成才后再通過轉(zhuǎn)會賣出，結(jié)果該球隊戰(zhàn)績卓著且收益非凡；而皇馬則采用豪華國際明星陣容，同樣戰(zhàn)績非凡。中美兩國在高層次人才策略方面也可借用此隱喻，有事實與數(shù)據(jù)以佐證?！爸袊殉蔀槊绹Ｍ飧咧猩吹牡谝淮髧?013年，中國學生獲得赴美高中F1學生簽證的數(shù)字，是八年前50倍，兩年前的5倍。留學低齡化的井噴趨勢，究竟意味著什么？”（劉俊等，2014）這意味著一些優(yōu)秀苗子被目前的教育體制機制、應試教育方式和“變質(zhì)”教育環(huán)境“逼走異國”，這也意味著美國的一些高等教育理念、人才培養(yǎng)模式和學習環(huán)境、科研條件等吸引部分優(yōu)秀低齡中學生；這意味著中國部分“未來高層次人才”已由美國培養(yǎng)及為其服務。與此同時我國流失的頂尖人才數(shù)量居世界首位，其中科學和工程領(lǐng)域滯留率平均達到87%（盛若蔚，2013）。 2008年7月美國《科學》雜志發(fā)表題為《美國研究生教育：頭號博士培養(yǎng)學校來自中國》的文章指出，清華大學、北京大學已成為“最肥沃的美國博士培養(yǎng)基地”。另據(jù)“全國科學理事會”2006年統(tǒng)計，美國大約35%的科學與工程博士來自外國出生，其中有22%來自中國大陸，遠高于排在第二名的印度14%（王輝耀，2009）。在領(lǐng)軍人才方面，美國現(xiàn)有10位獲得自然科學領(lǐng)域諾貝爾獎的華裔，國家科學院與工程院有超過60名的華裔院士，還有無數(shù)不在院士之列的華裔科學家。另外武夷山（2009）根據(jù)1997-2006年10年間被SCI數(shù)據(jù)庫收錄論文的高被引作者出生地信息，分析得出“僅在美國的華人高端人才就至少是中國大陸高端人才的11.5倍”。然而，根據(jù)我國現(xiàn)行的外國留學生管理政策，外國留學生畢業(yè)后在中國無法繼續(xù)居留，留在我國的外國留學生人才數(shù)量幾乎為零（鄭金連等，2015）。這些事實與數(shù)據(jù)可以說明：美國在全球大力吸引和爭奪（未來）高層次人才，而中國（未來）高層次人才流失嚴重。

美國對高層次人才培養(yǎng)與重視的起源性標志事件是1862年通過第一個職業(yè)教育法案《贈地法案》（《Morrill Act》），它是美國歷史上第一次有組織地把基礎(chǔ)研究、應用研究和應用技術(shù)研究有機結(jié)合在一起，極大地促進了高技能人才的培養(yǎng)和國家創(chuàng)新體系的完善。對于吸引和培養(yǎng)國外高層次人才方面，美國自1946年實施《富布賴特計劃》，每年對參與者授予資助金，旨在培養(yǎng)高層次人才。中國的國家領(lǐng)導人歷來對高層次人才也十分重視，但很長歷史時期內(nèi)對怎樣培養(yǎng)和吸引高層次人才沒有明確的政策舉措。20世紀90年代以來，中國出臺了多項培養(yǎng)和引進高層次人才專項計劃，如“百人計劃”、“國家杰出青年科學基金”、“百千萬人才工程”等；從有關(guān)高層次人才政策可知：中國特別重視和強化對現(xiàn)有人才的培養(yǎng)、引進和支持，而對于潛在或未來的高層次人才缺乏有效的政策鼓勵與支持。正如美國華裔諾貝爾物理學獎得主朱棣文（Steven Chu）曾有感而發(fā)，“創(chuàng)新精神是最重要的，創(chuàng)新精神強而天資差一點的學生往往比天資強而創(chuàng)新精神不足的學生能夠取得更大的成績?！玫慕逃€在于批判性思考，敢于質(zhì)疑前人，我發(fā)現(xiàn)中國學生在這方面表現(xiàn)不足?！保ǜ睹篱牛?012）

總之，中美兩國在高層次人才政策思維方面具有明顯差異，具體體現(xiàn)在3方面：（1）美國注重國內(nèi)培養(yǎng)和國外引進相結(jié)合；中國偏重國外引進而弱化國內(nèi)自主培養(yǎng)；（2）美國重視潛在或未來高層次人才的引進和培養(yǎng)，而中國偏重對現(xiàn)有人才的吸引與支持；（3）美國對高層次人才實施高額經(jīng)濟資助、營造良好的科研環(huán)境及提供一流的科研平臺，而中國偏重經(jīng)濟激勵和權(quán)力誘惑而弱化學術(shù)土壤的培育及科研條件支持。

三、人才政策措施比較：整體推進與重點突破

高層次人才培養(yǎng)是一個系統(tǒng)性、長期性的整體工程且需頂層設計，絕不能采取重金引進、即引即用、短期高效的思維；同時還需各種配套政策措施，并搭建科研平臺、營造學術(shù)氛圍和促進團隊合作意識等，這樣才有利于高層次人才的可持續(xù)發(fā)展，形成團隊作戰(zhàn)的態(tài)勢，故人才政策措施是國家培育、吸引和爭奪高層次人才宏偉目標和戰(zhàn)略意圖能否實現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

美國高層次人才政策措施具有整體推進和系統(tǒng)協(xié)調(diào)的特征，主要體現(xiàn)在：（1）重視高校教育與注重培養(yǎng)創(chuàng)新意識的科技人才有機統(tǒng)一。美國政府歷來都強調(diào)把高等學校作為培養(yǎng)高層次人才最重要基地，特別是二戰(zhàn)末期時任美國總統(tǒng)的F.D.羅斯福寫信問科學發(fā)展局主任V.布什：“為了發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)美國青年的科學才能，以便確保我國將來的科學研究水平及得上戰(zhàn)爭期間達到過的水平，能提出一個有效的方案嗎？”以致V.布什完成了關(guān)于戰(zhàn)后科學研究計劃提交總統(tǒng)的報告《科學——沒有止境的前沿》。他倡導“必須更新我們的科學人才”并認為“我們在任何科學領(lǐng)域里前進的快慢將取決于開發(fā)這個領(lǐng)域的訓練有素的、高水平的科學家的多少?！边@為“二戰(zhàn)”后美國高層次人才政策的制定與頒布提供了一份具有指導性、前瞻性和系統(tǒng)性的影響力報告。值得注意的是，美國1958年通過的《國防教育法》最大特點是“明確了國防和教育的關(guān)系”，“把高等教育的發(fā)展視為關(guān)系國家安危乃至生死存亡的一個關(guān)鍵性因素”，“雖然其通篇圍繞加強國防、滿足國家的需求，但落腳點卻是促進教育改革，提升教育質(zhì)量，培養(yǎng)高質(zhì)量的人才，尤其是國防尖端科技人才”（鄭宏，2011）。1962年美國發(fā)布了《人力發(fā)展和訓練法案》并且宣布實行全國統(tǒng)一的人才政策，隨之1965年又頒布了美國歷史上第一部高等教育立法即《高等教育法》，其宗旨是保證高等院校的教育條件，保障貧困學生的教育權(quán)利。總之，教育成為美國經(jīng)濟、科技和社會發(fā)展的強大動力，也為美國培養(yǎng)了世界上龐大、優(yōu)秀的高層次人才。（2）培養(yǎng)與吸引高層次人才政策與配套政策措施有機統(tǒng)一。美國歷屆政府都把人才培育、教育投資作為國家發(fā)展的基礎(chǔ)，比如早在20世紀80年代美國就提出了以提升美國人的科學素質(zhì)為主要目標的教育創(chuàng)新計劃——“2016計劃”；1994年發(fā)布了《符合國家利益的科學》報告中，提出了5個戰(zhàn)略目標，其中就確立了“造就21世紀最優(yōu)秀的科學家和工程師”和“提高全體美國人民的科學技術(shù)素養(yǎng)”的戰(zhàn)略目標（張衛(wèi)峰等，2004）。2010年奧巴馬政府公布的《國家安全戰(zhàn)略報告》中明確指出，美國長期的領(lǐng)導地位依賴于我們能否培養(yǎng)出未來的科學家和創(chuàng)新者。可知，美國把創(chuàng)新與發(fā)展教育、造就高層次人才作為實現(xiàn)“國家繁榮”與“領(lǐng)導地位”的核心競爭力要素之一，且上升為國家安全戰(zhàn)略高度；同時通過各種政策法規(guī)大力吸引世界各地的優(yōu)秀人才既是美國的歷史傳統(tǒng)又是現(xiàn)實舉措，其政策法規(guī)的立足點是通過確立美國所需的高層次人才在移民法中優(yōu)先地位并制定相應的配套措施如科研基金激勵、親屬移民等來解決這些優(yōu)秀人才的經(jīng)濟、生活及家屬問題，為這些優(yōu)秀人才提供良好的科研平臺、經(jīng)濟資助和生活保障。

相對美國的整體推進策略，中國在高層次人才培養(yǎng)與引進方面的策略是“急需急用、重點突破”，這可從20世紀90年代以來國家層面還是區(qū)域性及地方性的人才專項計劃得以佐證（參見表1和表2）， “千人計劃”、“萬人計劃”就具有代表性和典型性，比如 “萬人計劃”的目標任務為：圍繞建設創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略部署，從2012年起，用10年左右時間，有計劃、有重點地遴選支持一批自然科學、工程技術(shù)和哲學社會科學領(lǐng)域的杰出人才、領(lǐng)軍人才和青年拔尖人才，形成與“千人計劃”相互銜接的高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才隊伍建設體系。區(qū)域性還是地方性高層次人才計劃基本上如出一轍，其目標任務可表述為：用5-10年時間，圍繞區(qū)域或地方重點發(fā)展戰(zhàn)略目標的人才需求，引進或遴選支持一批緊缺急需的海內(nèi)外高層次人才。這些高層次人才計劃的共同特征體現(xiàn)在：一是時間短，5-10年；二是選擇性，緊缺急需的行業(yè)或領(lǐng)域；三是高投入，資金政策支持100萬/人及以上；四是成才型，既引進或遴選的都已是人才而非“潛力型”；五是非系統(tǒng)性，體現(xiàn)為人才計劃傳承性差且配套政策措施不完善。

中國要實現(xiàn)從“人才大國”到“人才強國”的轉(zhuǎn)變，要培育具有戰(zhàn)略眼光的高層次人才，絕不能靠短期選擇性的“拔苗助長”，更不能靠巨額資金投入以求引進掌握尖端技術(shù)、核心技術(shù)的高層次人才，不能僅重視遴選現(xiàn)有高層次人才而忽視培養(yǎng)潛在、未來的高層次人才。

四、人才政策保障比較：國家立法與黨政發(fā)文

通過立法強化對教育的重視并以此加速高層次人才培養(yǎng)進而增強國家競爭力，在美國早有先例，其中最為凸顯的是1958年，美國曾因1957年蘇聯(lián)的人造衛(wèi)星上天而通過《國防教育法》，借助該法，聯(lián)邦政府要求學校教育要從“生活適應的教育”轉(zhuǎn)向“基礎(chǔ)科學知識的教育”，要培養(yǎng)未來尖端科技人才；21世紀以來，美國為提高其在科技和教育方面的競爭力以確保自己在日趨激烈的全球競爭中保持領(lǐng)先或領(lǐng)導地位，2007年8月時任總統(tǒng)布什簽署了《為有意義地促進卓越的技術(shù)、教育和科學創(chuàng)造機會法》（America Creating Opportunities to Meaningfully Promote Excellence in Technology， Education ，and Science Act），從而啟動了美國確保一流人才培養(yǎng)與促進國家創(chuàng)新和競爭力的立法程序，同時設立了“總統(tǒng)創(chuàng)新和競爭力委員會”，以制定全面的行動日程來促進公共部門和私營部門的創(chuàng)新；2010年12月美國國會又通過了《美國競爭力法案》（America Competes Act），該法案進一步加強對基礎(chǔ)研究機構(gòu)和教育等方面的預算投入，其目的是確保美國的創(chuàng)新能力并培育出各行業(yè)各領(lǐng)域杰出的人才以保持其國際領(lǐng)先地位。

表1　20世紀90年代以來中國培養(yǎng)和引進高層次人才專項計劃一覽表

表2　中國20世紀90年代以來代表性區(qū)域或地方培養(yǎng)和引進高層次人才計劃一覽表

同時美國對優(yōu)秀人才的吸引突出體現(xiàn)在移民法的制定，最早可追溯到20世紀90年代的《移民配額法》，該法案通過職業(yè)移民（技術(shù)移民）政策吸引或留住所需高層次人才和緊缺人才，向具有特殊專業(yè)才能的人才提供合法便利的移民通道?！?952年移民法》、《1965年移民法》以及《1990年移民法》相繼出臺，奠定了其吸引或引進國外高層次人才的策略與方式。其移民法的基本理念為：只要是某一專業(yè)或行業(yè)的“精英”，不考慮國籍、資歷和年齡，一律允許優(yōu)先進入美國，如《1952年移民法》規(guī)定，全部移民限額中50%用于美國急需、受過高等教育、有突出才能的各類技術(shù)人員（技術(shù)類移民在限額制度中占有如此大的比重，這在美國歷史上還是第一次），同時制定了一系列科研資助和專項基金管理制度等配套措施，以各種優(yōu)惠條件和手段吸引杰出人才；《1965年移民法》對國外杰出人才的優(yōu)先考慮構(gòu)成了該法最大特點，每年專門留出2.9萬個移民名額給來自國外的高級專門人才， 為吸引外國優(yōu)秀人才奠定了堅實的立法基礎(chǔ)；《1990年移民法》其突出特點是設立技術(shù)移民所享有的限額優(yōu)先權(quán)，把家庭團聚和技術(shù)類移民分開，凸顯美國政府對高科技人才的高度重視。

2001年美國國會又出臺《加強21世紀美國競爭力法》，該法核心是要吸納并引進世界各國的高層次科技人才，計劃3年內(nèi)，每年從國外吸收19.5萬名技術(shù)人員，其目的就是要進一步吸納在科技、法律、藝術(shù)等廣泛領(lǐng)域擁有專業(yè)技術(shù)和技能、在美國工作但不申請居留的外國人；2006年5月美國國會參議院通過了一項移民法案，其中重要條款就是放寬在美國大學接受高等（碩士學位以上）科學、技術(shù)、工程、與數(shù)學教育的外國學生綠卡配額的限制，這將進一步吸引國外高層次人才留在美國且奠定了其人才競爭的基礎(chǔ)優(yōu)勢；2013年6月27日美國國會參議院以68：32的投票結(jié)果，通過移民改革法案。此次移民改革法案，將實現(xiàn)美國移民制度上一個重要轉(zhuǎn)折：從以往以家庭團聚為核心，轉(zhuǎn)為以技能為基礎(chǔ)的積分制度，即把職業(yè)簽證的比例提高到50%，親屬移民比例減少到近50%，而職業(yè)移民將采用積分制，考量因素包括教育程度、就業(yè)、生活在美國的時間等（林菁，2013），這是美國用立法形式吸納和留住國外高層次人才的又一重大戰(zhàn)略舉措?？傊绹鴼v屆政府都通過立法來保障高層次人才戰(zhàn)略的有效實施，而中國在高層次人才政策方面主要以黨和政府的文件形式頒布實施。

從20世紀80年代的《關(guān)于引進國外人才工作的暫行規(guī)定》、《引進國外技術(shù)、管理人才計劃管理暫行辦法》和《關(guān)于出國留學人員工作的若干暫行規(guī)定》，到20世紀90年代的《關(guān)于加強選拔優(yōu)秀青年科技人員聘任高級專業(yè)技術(shù)職務工作的若干意見》、《關(guān)于進一步做好有突出貢獻的中青年科學、技術(shù)、管理專家工作的意見》和《關(guān)于培養(yǎng)跨世紀學術(shù)和技術(shù)帶頭人意見的通知》，以及21世紀以來頒布的《關(guān)于鼓勵海外高層次留學人才回國工作的意見》、《2002-2005年全國人才隊伍建設規(guī)劃綱要》及《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》等，再加上表1和表2中有關(guān)高層次人才專項計劃，中國人才方面的決策或規(guī)定全部都是黨和政府以政策文件形式頒布實施。換言之，以立法形式保障和推進中國人才政策的有效實施是當前人才工作的當務之急。正如學者沈榮華（2013）所言，“從政策規(guī)范走向法律規(guī)范，是人才工作走向科學化、民主化、制度化的當務之急，也是更好實施人才強國戰(zhàn)略的制度保證。通過中國特色人才法律法規(guī)體系建設，依法貫徹黨管人才原則，落實人才發(fā)展戰(zhàn)略和人才政策?！蓖瑫r，在《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中也公開強調(diào)要“加強人才工作法制建設”，要求“堅持用法制保障人才，推進人才管理工作科學化、制度化、規(guī)范化，形成有利于人才發(fā)展的法制環(huán)境。加強立法工作，建立健全涵蓋國家人才安全保障、人才權(quán)益保護、人才市場管理和人才培養(yǎng)、吸引、使用等人才資源開發(fā)管理各個環(huán)節(jié)的人才法律法規(guī)”?？梢钥闯觯褐袊瞬帕⒎繕艘讯?，能否實現(xiàn)關(guān)鍵在落實，期待中國第一部人才法。

五、人才政策走向比較：主動變革與被動順應

隨著中國經(jīng)濟實力增強和人才強國戰(zhàn)略的實施，國際地位不斷上升，國外人才來華或留學生回國追逐“中國夢”已成為人才流動的新趨勢。但目前中國外籍人才的比例相當?shù)?，?jù)聯(lián)合國經(jīng)濟與社會事務部發(fā)布的《2013國際移民報告》估計，2013年居住在我國境內(nèi)的外籍人員共84.45萬人，僅占我國總?cè)丝诘?.06%，遠低于發(fā)達國家和地區(qū)平均水平（10.8%），低于世界平均水平（3.2%），甚至低于發(fā)展中國家的平均水平（1.6%）和最不發(fā)達國家的平均水平（1.2%）；同時外籍人員獲得中國政府簽發(fā)的外國人永久居留證（即中國“綠卡”）人數(shù)太少，自2004年中國實施綠卡制度至2013年，外籍人員獲得綠卡的總?cè)藬?shù)僅為7356人（2013年來自中國大陸獲得美國永久居留權(quán)的人數(shù)就達71798人），其中2004-2013年，外籍高層次人才及家屬中僅4600多人取得中國“綠卡”；甚至自2008年中國啟動海外高層次人才引進計劃（“千人計劃”）以來，至2014年5月，也僅有1306名外籍人才及其家屬以及各部委和省級人民政府推薦的高層次人才獲得中國“綠卡”（王輝耀等，2015）。換言之，一方面中國成為越來越有吸引力的移民目的國，另一方面中國頂尖人才的流失量仍居世界首位；一方面中國急需破解“錢學森之問”和引進海外高層次人才，另一方面中國人才立法嚴重滯后及對海外高層次人才永久居住權(quán)設置較高“門檻”。這是目前中國高層次人才真實的“二面性”，其根本原因之一是人才政策的被動順應和滯后性。

中國高層次人才政策的被動順應和滯后性具體體現(xiàn)為：一是高層次人才立法滯后性。究其原因是立法思維或行為模式具有計劃性，即事先必須有計劃安排才能列上立法議事日程。人才立法缺乏對社會渴求和民眾需求的靈活快速反應機制。二是中國現(xiàn)有移民政策的僵化性或非靈活性，如2004年頒布實施的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》規(guī)定了申請中國“綠卡”的門檻與條件，10多年過去了，其有關(guān)的申請條件和審批程序早已不適應海外高層次人才赴中國發(fā)展的需要，近幾年中央組織部也都表示，有關(guān)部門正積極研究修改“綠卡”審批管理辦法，降低綠卡門檻，設置更加靈活務實的申請條件，但這些還只是停留在表態(tài)層面。三是行政管理體制改革片面性或非系統(tǒng)性。華春雨（2014）指出，“目前，我國主要采用外國人在中國就業(yè)，外國專家在中國工作，留學生回國和在華留學生、外國人在華永久居留申請等多種制度并立的行政管理模式，相互之間沒有銜接，不成體系”，從而高層次人才政策制定和外籍高層次人才事務缺乏頂層設計和統(tǒng)一管理機構(gòu)等；另外中國雖然2013年9月1日實施新的外國人入境出境管理條例，完善了我國簽證審批制度，但有些制度方面還需進一步完善，如進一步簡化簽證審批程序、實行72小時免簽試點、規(guī)范境外簽證中介服務制度等。

相反，美國自建國以來一直在科技、經(jīng)濟、教育等領(lǐng)域收獲和享受巨大的“移民紅利”，原因在于其高層次人才政策歷來積極主動適時而變，以更好地吸引世界杰出人才為其服務。正如新加坡資政李光耀曾被問到如何看待中國和美國的發(fā)展，他巧妙回答說，中國是從13億人中挑選人才，而美國是從70億人中挑選人才（王輝耀，2013）。2014年6月5日美國政策國家基金會發(fā)布的移民助力美國科研的報告認為，美國移民政策的適時變化，特別是1965年國會通過的《移民和國籍法》廢除了關(guān)于國籍來源配額的種族歧視條款以及1990年通過的《移民法》增加了與工作相關(guān)的綠卡發(fā)放數(shù)量，吸引全世界人才并直接反映在美國的諾貝爾科學獎獲獎數(shù)量上，即1901-1959年美國只有25名移民科學家獲得諾獎；而1960-2013年則有72名移民科學家得獎（林小春，2014）。奧巴馬執(zhí)政以來，一直積極推動移民政策改革，他認為美國的移民體系漏洞百出或已支離破碎，問題長期得不到解決，使得執(zhí)法部門難以完成工作，他希望改善合法移民體系來吸引全球“最好最聰明”的人才來美國，因此推動移民改革不僅正確，也對美國經(jīng)濟、國土安全和民眾福祉都有益。正是在奧巴馬政府積極努力下，2013年6月美國參議院通過了全面改革移民法案，同時為繞開國會阻撓，奧巴馬2014年5月6日簽署了一項總統(tǒng)行政令，推出兩項移民政策新規(guī)，新規(guī)之一是允許H1B簽證持有者的配偶在等待綠卡審批過程中在美國工作，但僅限于科學、技術(shù)和工程領(lǐng)域的H1B簽證持有者；新規(guī)之二是更新現(xiàn)有法規(guī)，讓來自智利、新加坡和澳大利亞等國的專業(yè)人士更便于在美國就業(yè)并永久居留（鄒強，2014）。2014年11月20日奧巴馬繞開國會發(fā)表全國電視講話，宣布一系列行政命令推行移民改革計劃，其中主要內(nèi)容之一就是為排隊等候綠卡的高技能工人擴大工作授權(quán)，使移民合法化程序簡單化，以便推動美國經(jīng)濟，促進融合歸化。雖然美國眾議院2015年1月14日通過法案推翻奧巴馬總統(tǒng)移民改革計劃的行政命令，但美國移民政策隨著時代發(fā)展、社會需求和人才戰(zhàn)略目標適時改革的方向肯定不會變，美國高層次人才政策主動變革的理念和思維沒有變，這就是中國人才政策發(fā)展需要借鑒的核心元素之一；也正如《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010 -2020 年）》明確提出， 要實施更加開放的人才政策， 大力吸引海外高層次人才回國（來華） 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)?！谕晟啤熬G卡” 制度時， 需要轉(zhuǎn)變“管控”思路， 通過更加友好的“綠卡”制度， 讓更多外國人享受到在中國永久居留的合法權(quán)益和各項待遇，從而吸引更多國際人力資本為中國的社會經(jīng)濟發(fā)展做貢獻。

六、結(jié)語：高層次人才政策應具國際視野和開放思維

通過中美兩國高層次人才政策比較可知，美國高層次人才政策比中國更具體系性、更具前瞻性、更具吸引力，特別是人才立法保障及政策適時謀變，較好地培養(yǎng)國內(nèi)杰出人才和吸引世界頂尖人才為其服務并以此享受“人才紅利”或“移民紅利”。但21世紀以來，世界各國都意識到綜合國力競爭歸根到底是人才競爭，特別是高層次人才競爭，從而人才戰(zhàn)爭愈演愈烈，甚至美國一些政策觀察家疾呼美國正在流失大量頂尖人才或警惕美國遭遇人才逆流。比如印度，“與中國或新加坡為在歐美功成名就的科學家提供大量資源的做法不同，它通過建立資助項目支持博士后研究和新的獨立的實驗室從而說服在外國接受訓練的印度科學家回國”（Shubha Tole&Ronald D. Vale，2010）；另外，也是很重要的一點，對于一些海外杰出人才，所在國的人才政策或經(jīng)濟待遇或工作機會或科研環(huán)境再吸引人、再誘惑人，但夢牽祖國和回國貢獻的愛國情節(jié)是世界上任何人才政策和手段所不能比擬的，譬如錢學森、施一公、饒毅等一批頂尖科學家的回國就是最好例證。

中國領(lǐng)導人習近平同志2014年5月22日在上海召開外國專家座談會上強調(diào)，“現(xiàn)在，我們比歷史上任何時期都更需要廣開進賢之路、廣納天下英才。要實行更加開放的人才政策，不唯地域引進人才，不求所有開發(fā)人才，不拘一格用好人才，在大力培養(yǎng)國內(nèi)創(chuàng)新人才的同時，更加積極主動地引進國外人才特別是高層次人才”。習近平總書記的人才思想充分說明時代進步、社會發(fā)展和“中國夢”的實現(xiàn)須“擇天下英才而用之”、“綜合運用國際國內(nèi)兩種資源，培養(yǎng)造就更多優(yōu)秀人才”，因此中國高層次人才政策應具國際視野和更加開放的方式去發(fā)掘、培育、吸引、留住、使用并發(fā)展國內(nèi)外杰出人才，同時中國在人才立法、國籍戶籍制度改革、高層次人才管理機構(gòu)設置、科研環(huán)境改善等方面也應有所作為。

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■ 責編/倪超 E-mail：nc714@163.com Tel： 010-88383907

Comparative Research on Chinese and American High Level Talents Policy

Zheng Dailiang and Zhang Xiaodong
（College of Law and Public Administration， Institute of Wulingshan Public Governance， Huaihua University； All-China Federation of Industry and Commerce）

The 21st century， the essence of competition between countries is the competition of comprehensive national strength， the core of which is the competition of soft power， and the competition of which is high-level talents competition. The key to the cultivation， attraction， retention， use and development of high-level talents is the national personnel policy. There is a large difference on thinking method， operational measures， insurance forms and reform tendency of high-level talents policy between China and the United States. By comparing review and reflection of the differences，China’s high-level talents policy should be more international vision and with a more open mind to cultivate and recruit the outstanding talents in the world， realizing “China dream”.

High-level Talents；Personnel Policy；Soft Power；Talents Strategy for Powerful Nation

鄭代良，懷化學院法學與公共管理學院副院長，武陵山片區(qū)公共治理研究所所長，副教授，管理學博士。電子郵箱：zhengdailiang@126.com。

章小東，全國工商聯(lián)經(jīng)濟部，政工師。

本文受湖南省社科規(guī)劃辦項目“中國高層次人才政策研究”（11YBB296）資助。