張雪艷　何霄嘉　孫傅

摘要 自2007年國務院發(fā)布《國家應對氣候變化方案》以來，我國政府制定并實施了一系列適應氣候變化政策，有力推動了我國適應氣候變化工作的快速發(fā)展。本文通過對我國已經(jīng)發(fā)布的適應政策進行梳理，采用適應政策組成要素評估方法，對適應政策的目標設定、適應能力與資源評估、決策、實施與評估等4個階段進行系統(tǒng)評估，結果表明：根據(jù)適應政策要素組成評估框架，單個適應政策可獲得的最高綜合評分為38分，我國發(fā)布的8項針對性的適應氣候變化政策平均得分為15.8分，約為總分的41.6%，與美國、英國和澳大利亞的57項適應政策平均評分為總分的37%相當，整體處于相近水平。從適應政策制定的四個階段來看，適應政策的目標設定平均為11.5分，適應能力與資源評估平均為2.6分，決策平均為6.6分，實施與評估平均為9.2分。適應政策的目標設定較清晰，適應能力與資源評估是主要的短板。同時，提出我國適應政策仍存在的問題包括：我國適應政策的目標與對應的適應能力與適應資源不匹配，需要加強適應氣候變化人力資源、資金、社會資本、自然資源和實物資本等方面的投入。我國適應政策決策重視利益相關方和影響評估基礎，但適應政策中忽視了對非氣候因素的評估，對當前氣候變化領域的科學假設和不確定性考慮不足，對適應決策很關鍵的未來風險評估仍欠缺。適應政策推廣部署較好，我國部門適應政策向下傳達渠道明確，政策主要由省級政府和相關機構負責實施，實施機制相對較完善，但監(jiān)督與評估不足，適應政策多數(shù)對監(jiān)督機制、成效評估沒有明確的表述。

關鍵詞 氣候變化；適應；政策；評估

中圖分類號 X32；F205 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2015）09-0008-05

doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.09.002

氣候變化已對我國的糧食安全、水安全、生態(tài)安全、能源安全、城鎮(zhèn)運行安全以及人民生命財產(chǎn)安全構成嚴重威脅，適應氣候變化任務繁重[1]。適應政策是政府為實現(xiàn)我國適應氣候變化目標制定的強制任務、行為準則、行動方式、步驟和措施的統(tǒng)稱，具體包括規(guī)劃、政策和法規(guī)等，是適應行動措施得以落實的重要保證[2-3]。自2007年國務院發(fā)布《國家應對氣候變化方案》以來，政府各部門相繼發(fā)布和實施一批適應氣候變化相關的政策與法規(guī)指導適應行動[4]。根據(jù)國際經(jīng)驗，適應政策執(zhí)行中需要開展監(jiān)控和評估，以了解政策實施的進展和效果，加深對政策及其實施機制和障礙的認識，有利于及時加以調(diào)整或為今后政策制定和實施提供經(jīng)驗借鑒[5]。

適應氣候變化政策評估可分為政策制定過程評估、政策組成要素完整性和合理性評估和實施效果評估。Preston等[7]對美國、英國和澳大利亞的57項適應氣候變化的政策組成要素完整性進行評估，發(fā)現(xiàn)沒有一項政策涵蓋了評估框架的全部評價要素，對非氣候因素、適應能力等的作用考慮不夠，政策平均評分為總分的37%。Lempert和Groves對美國Inland Empire公用事業(yè)局《城市水管理規(guī)劃》適應未來氣候變化的實施效果進行評估，并提出了規(guī)劃方案調(diào)整建議[8]。Hardee和Mutunga[9]評價了41個最不發(fā)達國家的《國家適應行動計劃》，發(fā)現(xiàn)其適應戰(zhàn)略不能很好地滿足發(fā)展需求。Bouwer[10]發(fā)現(xiàn)英國、意大利、西班牙、瑞典和波蘭在執(zhí)行歐盟水框架中考慮氣候變化適應時政策設計和實施存在顯著差異。Biesbroek發(fā)現(xiàn)“國家適應戰(zhàn)略”在歐洲國家實施過程中面臨多層次治理和政策整合等困難 [11-12]。Urwin & Jordan通過以英國的農(nóng)業(yè)、生態(tài)保護和水資源政策為例，指出現(xiàn)有跨部門適應政策需要考慮整合及協(xié)同問題[13]。以上開展的一系列的適應政策評估，對各國適應政策的制定、要素完整性和實施效果進行評估，深入的揭示了各國適應政策中存在的問題和不足。

本文首次嘗試系統(tǒng)地對我國現(xiàn)有的適應政策與行動進行梳理，通過統(tǒng)一的適應政策評估框架和方法，對國家和部門層面的適應政策進行半定量評估，旨在了解適應政策實施的進展和效果，加深對政策及其實施機制和障礙的認識，為今后政策制定和實施提出可供決策參考的建議。作為發(fā)展中大國以及易受氣候變化不利影響的脆弱國家之一，我國的適應經(jīng)驗可為國際社會特別是其他發(fā)展中國家提供借鑒。

1 適應政策評估對象和方法

1.1 評估對象

根據(jù)2008年至2012年我國發(fā)布的《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書[4]、中國第二次國家信息通報[6]以及公布的政府文件[14]等，自2007年國務院發(fā)布《國家應對氣候變化方案》以來中國政府部門共發(fā)布適應氣候變化相關政策與法規(guī)117項，構成了我國適應氣候變化政策的基本框架，為我國適應氣候變化工作提供了重要基礎，為開展適應行動起到重要的指導作用。但117項適應氣候變化相關政策與法規(guī)中絕大多數(shù)為將適應氣候變化納入到部門、行業(yè)主流業(yè)務的“主流化”適應政策，而針對性指導部門和行業(yè)開展適應行動的“專門化”政策較少。從2007年以來，我國政府制定的適應氣候變化“專門化”政策共有8項（見表1），此類政策從應對氣候變化的角度出發(fā)，深入的指導、協(xié)調(diào)與部署國務院及其組成部門如何開展適應氣候變化業(yè)務，具有顯著的典型性和代表性，也是適應氣候變化政策評估的研究對象。

1.2 適應氣候變化政策評估進展與方法

鑒于我國適應政策制定的過程、執(zhí)行效果相關信息的原始記錄保存、可獲得性等方面的因素，本文采用適應政策組成要素的完整性和合理性評估思路，采用Preston開發(fā)的適應政策組成要素評估框架[7]。將適應政策的制定劃分為4個階段，分別是目標設定、適應能力與資源評估、決策、實施與評估，并進一步細化為19個流程?；谶m應政策制定的階段和流程，設計我國適應政策評估指標體系（見表2），并根據(jù)每個流程實現(xiàn)的情況評分（見表3）。

2 評估結果

根據(jù)適應政策要素組成評估框架，最高綜合評分為38分，最低綜合評分為0分。評估結果如下：

（1）適應氣候變化政策平均分為15.8分，約為總分的41.6%。最高為《國家適應氣候變化戰(zhàn)略》24分，最低為《海洋領域應對氣候變化工作方案》和《應對氣候變化對外合作管理辦法》7分（見圖1）。適應政策平均分不足總分的50%，說明政策組成元素缺項較多，仍有較大的改進空間；《應對氣候變化國家方案》、《適應氣候變化國家戰(zhàn)略》和《應對氣候變化科技發(fā)展專項規(guī)劃》得分較高，是由于政策組成元素較全面。而《海洋領域應對氣候變化工作方案》和《應對氣候變化對外合作管理辦法》側重具體工作部署，對適應能力和資源配置、決策的科學和社會基礎表述不足。

（2）從適應政策制定的四個階段來看，適應政策的目標設定平均為11.5分，適應能力與資源評估平均為2.6分，決策平均為6.6分，實施與評估平均為9.2分。適應政策目標設定清晰，實施的主體和機制明確。適應政策的主要短板是實現(xiàn)適應目標的資源配置不清楚，決策的科學基礎表述模糊（見圖2）。

（3）從適應政策制定的19個流程來看，適應目標或優(yōu)先領域（O1）、與現(xiàn)有政策的一致性（D7）、主流化（D8）、適應政策傳達與推廣（I1）為12分以上。社會資本評估（A2）、非氣候因素（D3）評估為0分，自然資源評估（A3）、實物資本評估（A4）、清楚科學假設與不確定性（D5）為2分（見圖2）。突現(xiàn)出適應政策制定在自然資源評估、社會資本評估、實物資本評估、非氣候因素、科學假設與不確定等方面存在嚴重不足。

3 結 論

采用適應政策組成要素評估框架，對我國最有代表性的“專門化”適應氣候變化政策進行評價，認為我國適應政策平均評分為總分的41.6%，與美國、英國和澳大利亞的57項適應政策平均評分為總分的37%相當，整體處于相近水平。同時，揭示了我國適應氣候變化政策存在的問題：

（1）我國適應政策的目標清晰，但支撐落實的適應資源匹配不明確。適應目標設定較高，但與之對應的適應能力與適應資源匹配不明確；如現(xiàn)有適應政策僅提到適應氣候變化行動中人力資源的重要性、加強資金投入等，對適應行動所需的社會資本、自然資源和實物資本基本涉基本沒有涉及，使我國適應政策的實施面臨巨大的能力與資源的來源問題。

（2）我國適應政策決策重視利益相關方和影響評估基礎，但仍不完整。比較重視利益相關方參與，采用氣候因素評估的結果作為決策基礎，但忽視了對非氣候因素的評估，對當前氣候變化領域的科學假設和不確定性考慮不足；對氣候變化的影響相對重視，但對適應決策很關鍵的未來風險評估不足，使針對未來適應行動的科學基礎仍然較弱。

（3）適應政策推廣實施較好，但監(jiān)督不足，適應成效評估較弱。適應政策向下傳達渠道明確，由省級政府和相關機構負責實施，實施機制相對較完善，但對適應政策實施過程的監(jiān)督不足，只有《應對氣候變化國家方案》和《適應氣候變化國家戰(zhàn)略》有相對完整的實施與監(jiān)督機制，多數(shù)沒有明確的監(jiān)督機制表述。同時，現(xiàn)有政策對成效評估多數(shù)沒有明確的成效評估工作安排，需要進一步完善。

（編輯：李 琪）

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