王卓宇　雷蕓

摘要 喜馬拉雅地區(qū)水資源豐富，各國都積極開發(fā)水電資源，對環(huán)境和人文可能會造成負面影響。特別涉及跨國水域時，國家之間已經(jīng)開始出現(xiàn)利益沖突，影響到了地區(qū)和平與友好關(guān)系。國際法在跨國水域問題上發(fā)展迅速，已經(jīng)形成一系列的條約、習(xí)慣和基本原則。但與其他國際環(huán)境法一樣，內(nèi)容模糊，法律強制力有限。本文主要探討我國在開發(fā)水資源時，具體受到哪些國際法規(guī)則的約束，面臨哪些挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)實際上體現(xiàn)了人類需求增長與自然資源枯竭之間的矛盾。國際法在此類問題的規(guī)定上的模糊缺失使國家擁有更廣闊的自由度在國內(nèi)法律和政策上作出相應(yīng)調(diào)整來緩沖這些矛盾。對于涉及跨國水域國際法的最新發(fā)展，結(jié)合現(xiàn)實案例，提出建立地區(qū)性跨國水域協(xié)同管理機制，并以多邊條約等方式確立地區(qū)水資源利用的基本原則，在平等共贏的基礎(chǔ)上加強該地區(qū)國家的理解和交流。

關(guān)鍵詞 跨國水域；水資源；國際法；喜馬拉雅

中圖分類號 D996.9 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2015）09-0131-07 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.09.017

喜馬拉雅地區(qū)國家眾多，環(huán)境復(fù)雜，經(jīng)濟發(fā)展水平比較低下。這一地區(qū)一直是國際社會關(guān)注的核心地區(qū)之一。本文將從國際法角度分析我國開發(fā)喜馬拉雅地區(qū)跨國水域水資源的國際責(zé)任，涉及國際環(huán)境法、國際人權(quán)法和國際條約法，全面分析我國面臨的挑戰(zhàn)和應(yīng)對方式，為開發(fā)水利資源，保護環(huán)境，協(xié)調(diào)同周邊國家之間的關(guān)系提供依據(jù)。值得注意的是，水資源開發(fā)多通過國際投資方式進行，因此還涉及國際投資法、國際金融法和管轄權(quán)規(guī)則。項目依據(jù)規(guī)模不同還會牽涉國際組織和非政府組織等問題，留待后續(xù)研究。

1 喜馬拉雅地區(qū)水資源開發(fā)國際法問題研究意義

2011年 9月30日緬甸總理吳登盛宣布停建由中國投資興建的密松大壩項目。該項目屬國際投資中典型的BOT方式，涉及資金36億美元，由中國出資，并在建成后管理運營，90%的電力輸送到中國，50年后項目移交緬甸政府，在此之前，緬甸可以每年獲得5億美元的收入[1]。由于該項目從2009年已經(jīng)開始建設(shè)，中國電力投資集團已投入大量財力物力進行了前期建設(shè)，項目的停止將會給雙方帶來巨大的經(jīng)濟損失。中國和緬甸長期友好的外交關(guān)系面臨考驗[2]。

緬甸水利資源豐富，中國技術(shù)成熟，兩國經(jīng)濟發(fā)展均需要大量的電力。這次的合作本來是一次雙贏的機會，但是該項目卻遇到了來自緬甸國內(nèi)和國際的巨大反對，理由主要來自環(huán)境和人文兩個方面，認為該項目可能會對環(huán)境造成傷害，同時庫區(qū)遷徙居民可能會對該地區(qū)的傳統(tǒng)文化和民族權(quán)利構(gòu)成影響。緬甸政府迫于壓力，寧愿選擇違反兩國簽署的開發(fā)合同，承擔(dān)違約責(zé)任，也不愿意繼續(xù)進行投資過半，建設(shè)已完成十分之一的項目，原因涉及多個方面，值得深思。密松大壩并非中國和緬甸合作開發(fā)水能的唯一項目，根據(jù)兩國的協(xié)議，中國將在緬甸境內(nèi)投資開發(fā)七個水電項目。密松的停建讓其它項目的前景撲朔迷離。

密松大壩選址于緬甸北部克欽山區(qū)的伊洛瓦底江，如果建成將是緬甸最大的水電站。伊洛瓦底江發(fā)源于我國的喜馬拉雅山脈，上游即我國的獨龍江，是一條跨越中國和緬甸的國際河流。除了伊洛瓦底江，喜馬拉雅地區(qū)還有眾多的河流，如雅魯藏布江、印度河、恒河、湄公河、長江等，流經(jīng)中國、印度、緬甸、尼泊爾、不丹、巴基斯坦、孟加拉、越南等多個國家。這些河流是沿岸人民的生活和生產(chǎn)水源，為世界人口最稠密地區(qū)提供淡水供給。同時，這些河流又蘊藏了豐富的水電資源，沿岸各國都準備積極開發(fā)利用。除我國計劃修建多座水電站外，印度、巴基斯坦和緬甸都有上百座水電建設(shè)計劃，連最為封閉的國家不丹也計劃在境內(nèi)建設(shè)水電站，建成后的發(fā)電量相當(dāng)于英國全部核電站的發(fā)電總量。但這些計劃也都受到了來自各方的反對和壓力。比如印度的LoharinagPala大壩就因為非政府組織和學(xué)者的反對而在開工三年后停止[3]。

水電作為各種電能中最為經(jīng)濟便宜的能源，被越來越多的發(fā)展中國家所青睞。對我國來講，水電的二氧化碳排放量幾乎為零，發(fā)展水電資源可以降低我國的溫室氣體排放。盡管我國作為東京議定書發(fā)展中國家成員并不承擔(dān)強制減排的義務(wù)，但作為世界最大的二氧化碳排放國，仍然面臨很大的減排壓力。因此，在水資源極為豐富的喜馬拉雅地區(qū)開發(fā)水能，是我國的必然的選擇。但是，水電開發(fā)確實存在對周邊環(huán)境的負面影響，以及對庫區(qū)居民的搬遷要求。特別對喜馬拉雅地區(qū)的河流而言，大多數(shù)屬于國際河流。一國建設(shè)水電站，可能對該河流的下游國家造成影響。國際上已經(jīng)存在因此而引起兩國爭議的先例[4-5]。因此，無論是在我國境內(nèi)還是境外開發(fā)喜馬拉雅地區(qū)水利資源，都需要明確我國可能的國際法責(zé)任，避免國際沖突，和平發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟。

2 跨國水域國際法規(guī)則演變及主要原則

國際水法涉及的領(lǐng)域極為廣泛。海洋主要通過1982年國際海洋法公約調(diào)整[6]，而淡水資源則主要由兩個著名的公約和2000多個雙邊和多邊條約進行規(guī)范，世界上有200多條國際河流處于國際公約的調(diào)整范圍內(nèi)[7]。國際水法經(jīng)歷了一個以航運為核心到以資源為核心的變化過程。而跨國水域國際法則是這個變化中最新和爭議最大的領(lǐng)域。跨國水域是指位于兩國或多國領(lǐng)土范圍內(nèi)除海洋以外的水體，包括國際河流，國際湖泊和跨境地下水[8]。其中主要是淡水。淡水僅占地球水資源的3%，又大多以不可開發(fā)的冰川形態(tài)為主。各國對淡水資源都非常看重，因其不僅關(guān)系居民的生活需求，也關(guān)系國家的安全和經(jīng)濟發(fā)展?？鐕蛘嫉饺虻Y源的60%以上，涉及145個國家和地區(qū)[9]，國家之間關(guān)于淡水資源的沖突集中體現(xiàn)在跨國水域爭議中[10]。隨著環(huán)境惡化和全球氣候變暖，淡水資源的稀缺度不斷增加；人口的增加和經(jīng)濟的增長，又加劇了對淡水的需求?？鐕驙幎藢粩嘤楷F(xiàn)。要避免和解決這些爭議，除了要明確國家間的領(lǐng)土劃界之外，還需要明了各國對跨國水域的權(quán)利和責(zé)任，積極協(xié)商，友好共享?？鐕蚝竭\問題并非我們討論的內(nèi)容，本文僅關(guān)注水資源的非航運用途。

2.1 跨國水域國際法規(guī)則演變回溯

國際社會從第一次世界大戰(zhàn)以后開始關(guān)注跨國水域的非航運規(guī)制[11]。該領(lǐng)域的國際爭端由來已久[12]。早在1937年，國際常設(shè)法院就審理過荷蘭和比利時之間的默茲河爭議[5]。聯(lián)合國對這一經(jīng)常引起國際爭端的因素非常重視，1970年聯(lián)合國大會敦促國際法學(xué)會就跨國水域的國家權(quán)利義務(wù)起草條約進行規(guī)制[13]。

1966年，國際法學(xué)會首先通過了國際河流赫爾辛基規(guī)則（簡稱赫爾辛基規(guī)則）[14]。赫爾辛基規(guī)則成為跨國水域國際法的指導(dǎo)性文件，盡管屬于軟法，沒有法律強制力，但對之后的跨國水域國際法的形成起到了里程碑式的作用。國際法學(xué)會繼續(xù)在赫爾辛基規(guī)則的基礎(chǔ)上與各國進行協(xié)調(diào)。到1997年，國際法學(xué)會終于促成了聯(lián)合國跨國水域非航運用途國際公約（簡稱跨國水域公約）在聯(lián)合國大會的通過[8]。該公約是跨國水域國家權(quán)利義務(wù)的框架公約，僅對主要原則進行了籠統(tǒng)地規(guī)定，要求沿岸國就每一不同水域協(xié)商制定雙邊或多邊條約進行具體協(xié)調(diào)和規(guī)制。公約因批準國數(shù)量未達到要求而未生效。盡管如此，該公約作為跨國水域最重要的框架公約仍然具有綱領(lǐng)性地位。

與聯(lián)合國跨國水域公約具有同樣重要地位的另一公約是聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會（UNECE）在1992年通過并生效的保護與利用跨國水域與國際湖泊公約[15]（簡稱赫爾辛基公約）。該公約的簽署國都是歐盟、北美和前蘇聯(lián)解體后的東歐國家，代表了西方發(fā)達國家對跨國水域問題的態(tài)度。該公約在1999和2003年又分別通過了兩個補充議定書。赫爾辛基公約的核心理念與跨國水域公約不同。前者將環(huán)境放在最重要的地位，對人類需求刻意回避，并從環(huán)境角度重新定位可持續(xù)發(fā)展和公共利益；而跨國水域公約將經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護放在同樣重要的位置上，強調(diào)人類需求[8]。兩個公約的差異體現(xiàn)了發(fā)達國家和發(fā)展中國家的價值鴻溝。

國際法學(xué)會并未停止對跨國水域國際法的推動工作。2004年，該學(xué)會再次通過水資源柏林規(guī)則（簡稱柏林規(guī)則），將跨國水域的范圍從地表水?dāng)U大到地下水[16]。柏林規(guī)則最終發(fā)展為2008年跨境地下蓄水層法律草案[17]?？鐕驀H法在近年來不斷發(fā)展。但國家實踐卻表現(xiàn)出一種不愿意通過普遍性框架公約規(guī)范權(quán)利義務(wù)的趨勢，大部分跨國水域都處于地區(qū)性或雙邊條約的調(diào)整范圍。

2.2 跨國水域國際習(xí)慣及普遍原則

在這些條約和軟法基礎(chǔ)上，國際法發(fā)展出了一些調(diào)整跨國水域的習(xí)慣法和基本原則。國際環(huán)境法的習(xí)慣法和原則對跨國水域當(dāng)然適用，但我們在這里不再重述，僅分析跨國水域的特殊法，為我國開發(fā)水資源提供參考。

大部分的跨國水域國際習(xí)慣法都可以在聯(lián)合國跨國水域公約中找到[8]。公約雖然沒有生效，但是在國際法院的判決中，多次表達了該公約一些內(nèi)容是習(xí)慣法的觀點[4，18]。以下的主要原則就是國際社會普遍接受的跨國水域習(xí)慣法，我們將會逐一加以分析。

2.2.1 公平利用原則

1997年跨國水域公約第五條規(guī)定“沿岸國應(yīng)當(dāng)在其領(lǐng)土范圍內(nèi)公平及合理地利用跨國水域……”[8]。一方面強調(diào)了國家對跨國水域具有利用的權(quán)利，另一方面又要求國家之間應(yīng)當(dāng)公平合理。但是，第五條在解釋這一原則時用語十分模糊。原則本身并沒有給出公平利用的模式或方法，對公平的標準也只字不提。

盡管如此，這一原則被國際法院在之后的兩次判決中接受為國際習(xí)慣法，認為其雖然語句模糊，但仍然具有強制力[4][18][19]。公平利用原則是一系列跨國水域國際法原則的基礎(chǔ)。事先通知原則和協(xié)商處理原則都是從公平利用原則的發(fā)展而來。另外，其他的一些規(guī)則，比如跨國水域條約的繼承規(guī)則，避免影響航運規(guī)則和避免造成環(huán)境和人文重大損害的規(guī)則都與公平利用原則有密切的關(guān)系。從這個角度上講，公平利用原則是跨國水域國際法的第一原則并不為過。

2.2.2 事先通知原則

如果一個工程項目不會造成水量水質(zhì)的變化，從而不會對其他沿岸國造成航運及其他權(quán)利的損害，則一國只需要履行通知義務(wù)。這一原則最早出現(xiàn)在法國與西班牙的拉努湖仲裁中[20]，要求上游國家在跨國水域上建設(shè)重大工程項目之前，應(yīng)當(dāng)通知下游國家。從公平角度，下游國家對上游國家也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)同樣的義務(wù)。這一原則被聯(lián)合國大會的決議所重申[21]，但其國際習(xí)慣法的地位還不確定。

2.2.3 協(xié)商處理原則

拉努湖仲裁認為，如果法國修建大壩會對流入西班牙境內(nèi)的水量造成影響，則法國不僅僅需要事先通知西班牙，還需要同西班牙協(xié)商，得到其同意[20]。這一觀點發(fā)展為后來的協(xié)商處理原則，即如果一國在自己境內(nèi)的工程將可能對跨國水域的水量水質(zhì)造成影響，或可能侵害其他沿岸國權(quán)利時，則必須在工程開始前與其他沿岸國進行協(xié)商。

這一原則也體現(xiàn)在國際常設(shè)法院對默茲河爭議的判決中。常設(shè)法院認為，只要一國對河流的水量水質(zhì)不會造成影響，該國的行為就沒有違反國際法[5]。國際法院的判決對這一原則表述更加明確。法院認為，在他國沒有參與工程的前提下，一國的工程如果可能造成物種滅絕、生態(tài)退化或航行困難，則必須與他國進行事前協(xié)商[4]。

2.2.4 其它規(guī)則

除了以上討論的三個原則之外，跨國水域公約中還出現(xiàn)了一些其它國際環(huán)境法基本原則。這些原則是否構(gòu)成習(xí)慣法眾說紛紜。即使沒有法律強制力，這些原則仍然具有重要的地位。比如可持續(xù)發(fā)展的原則在公約中占據(jù)非常重要的地位。國際法院對該原則的態(tài)度比較模糊[4]，但法官的個人意見中認為該原則構(gòu)成國際習(xí)慣法[4]。環(huán)境影響評價制度也被很多學(xué)者認為構(gòu)成國際習(xí)慣法[22]。按照這個制度的要求，不參與工程的沿岸國，有機會通過一國公開的環(huán)境影響評價了解工程的設(shè)計原理、施工方式和環(huán)境后果，從而為國家間的協(xié)商提供信息。

3 喜馬拉雅地區(qū)各國履行國際法義務(wù)和責(zé)任評述

在討論跨國水域國際法的概況之后，必須面對的問題是我國如果要開發(fā)喜馬拉雅地區(qū)的跨國水域，可能要承擔(dān)什么樣的法律義務(wù)或責(zé)任，哪些國際法的規(guī)則可以利用。

這一地區(qū)調(diào)整水資源的雙邊和多邊條約非常有限。我國雖然與俄羅斯、哈薩克斯坦和蒙古簽署過雙邊跨國水域條約，但并未與任何喜馬拉雅地區(qū)國家就跨國水域簽署條約。該地區(qū)也沒有具有法律強制力的多邊框架性條約存在。因此，該地區(qū)跨國水域的國際法權(quán)利和義務(wù)主要取決于習(xí)慣法和其他國際法淵源。

3.1 跨國水域公約及其原則的效力

盡管跨國水域公約文本1997年在聯(lián)合國大會得到通過，但聯(lián)大決議并不具有法律強制力。而且我國在表決時與布隆迪、土耳其等國投下了反對票[23]。根據(jù)國際法習(xí)慣法的效力規(guī)則，我國可以主張具有“持續(xù)反對國”地位，從而不受公約內(nèi)習(xí)慣法的約束[24]。

但公約里屬于環(huán)境法基本原則并已經(jīng)被我國的國內(nèi)法和批準的條約所接受仍然對我國具有約束力。比如環(huán)境影響評價制度在我國環(huán)境法中就有明確規(guī)定，因此對跨國水域水資源開發(fā)具有法律效力。

另外，我國的環(huán)境實踐也具有先例作用，特別是根據(jù)禁止反言的原則，如果一國之前有某種行為，之后一般也應(yīng)該保持一致。我國在2005年松花江污染事故之后，承諾對俄羅斯進行賠償[25]。如果在喜馬拉雅地區(qū)我國的某一項目導(dǎo)致跨國水域跨境污染或環(huán)境惡化，我國也要承擔(dān)賠償責(zé)任。

3.2 其它國際法條約下的義務(wù)與責(zé)任

雖然跨境水域公約及其原則對我國不具有強制力，但我國批準的其它條約也有涉及到跨境水域問題的條款，這些條款對我國具有法律強制力。我國開發(fā)喜馬拉雅地區(qū)水資源必須要考慮這些條約，否則可能引發(fā)國際爭端。

3.2.1 保護世界文化與自然遺產(chǎn)公約

中國和其他喜馬拉雅地區(qū)的國家都是1972年“保護世界文化與自然遺產(chǎn)公約”的成員國。公約第6條第3款規(guī)定：“本公約各締約國不得故意采取任何可能直接或間接損害本公約其他締約國領(lǐng)土的、第1條和第2條中提及的文化和自然遺產(chǎn)的措施”[26]。所有締約國不僅對本國境內(nèi)的世界文化和自然遺產(chǎn)有義務(wù)保護，也對在他國境內(nèi)的世界文化和自然遺產(chǎn)有不得損害的義務(wù)。

喜馬拉雅地區(qū)的世界文化與自然遺產(chǎn)非常豐富，數(shù)量在二十處以上[27]。其中位于我國境內(nèi)的云南三江并流地區(qū)就屬于世界自然遺產(chǎn)。而喜馬拉雅山南麓更是遍布文化和自然遺產(chǎn)。任何國家如果直接或間接損害這些自然文化遺產(chǎn)，都屬于違反公約，需要承擔(dān)違反國際法的責(zé)任。因此，我國在開發(fā)喜馬拉雅地區(qū)水資源時不能直接或間接損害世界文化和自然遺產(chǎn)。

3.2.2 生態(tài)多樣性公約

喜馬拉雅地區(qū)各國除緬甸外都是1992年“生態(tài)多樣性公約”的成員國。公約第14條第d款規(guī)定[28]：“如遇其管轄或控制下起源的危險即將或嚴重危及或損害其他國家管轄的地區(qū)內(nèi)或國家管轄地區(qū)范圍以外的生物多樣性的情況，應(yīng)立即將此種危險或損害通知可能受影響的國家，并采取行動預(yù)防或盡量減輕這種危險或損害”。

根據(jù)該條，喜馬拉雅地區(qū)國家在開發(fā)水資源時，不能對該區(qū)域的生物多樣性造成損害。如果項目可能會導(dǎo)致水流流量和水質(zhì)的明顯變化，以及周邊環(huán)境的重大影響，則可能對生物多樣性造成破壞。而這樣的破壞是對國際條約的直接違反，比如水壩截流對水域內(nèi)魚類和其他水生生物的影響。同時，下游國家興建水壩對我國的生物多樣性也可能造成傷害。作為公約締約國我國有權(quán)關(guān)注。

3.2.3 拉姆薩爾公約

該公約的全稱是“關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約”。喜馬拉雅地區(qū)各國除緬甸、不丹之外都是公約的成員國。公約第5條規(guī)定[29]：“締約國應(yīng)就履行本公約的義務(wù)相互協(xié)商，特別是當(dāng)一片濕地跨越一個以上締約國領(lǐng)土或多個締約國共處同一水系時。同時，他們應(yīng)盡力協(xié)調(diào)和支持有關(guān)養(yǎng)護濕地及其動植物的現(xiàn)行和未來政策與規(guī)定?！边@一條體現(xiàn)了跨國水域問題協(xié)商處理的原則。比國家間定期協(xié)商更為有效的方式是建立多國管理體系，從立法到實施各層次設(shè)立常設(shè)機構(gòu)處理。這也是國際處理跨國水域問題的通行做法。

拉姆薩爾公約建立的初衷是從動植物保護的角度，但發(fā)展到今天已經(jīng)成為跨國水域國際法重要的組成部分。很多學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)進一步加強該公約在規(guī)范跨國水域中的作用[30]。如果公約建立起更強有力的管理機制，作為成員國中國的角色定位值得我們深思。與其消極等待，不如積極作為。

3.2.4 防治沙漠化公約

公約全名為“在發(fā)生嚴重干旱和/或沙漠化的國家特別是在非洲防治沙漠化的國際公約”。公約并沒有明確調(diào)整跨國水域，但第3條基本原則中體現(xiàn)了國際合作和可持續(xù)發(fā)展的原則。第3條b款規(guī)定：“締約方應(yīng)當(dāng)本著國際團結(jié)和伙伴關(guān)系的精神，改善分區(qū)域、區(qū)域以及國際的合作和協(xié)調(diào)，并更好地將資金、人力、組織和技術(shù)資源集中用于需要的地方”；c款強調(diào)了水資源的可持續(xù)利用：“締約方應(yīng)當(dāng)本著伙伴關(guān)系的精神在政府所有各級、社區(qū)、非政府組織和土地所有者之間發(fā)展合作，更好地認識受影響地區(qū)土地資源和稀缺的水資源的性質(zhì)和價值，并爭取以可持續(xù)的方式利用這些資源”[31]。

喜馬拉雅地區(qū)國家除緬甸外都是公約的締約國，因此在利用跨國水資源時，應(yīng)當(dāng)遵循可持續(xù)發(fā)展和國際合作的基本原則。公約強調(diào)同非政府組織合作，體現(xiàn)了非政府組織在國際環(huán)境法中的重要地位。喜馬拉雅地區(qū)是非政府組織活動積極的地區(qū)。中國應(yīng)當(dāng)重視非政府組織在環(huán)境問題中的作用，開發(fā)水資源時要考慮他們的意見。

4 開發(fā)喜馬拉雅地區(qū)跨國水域面臨挑戰(zhàn)

我國擁有開發(fā)中國境內(nèi)喜馬拉雅地區(qū)水資源的權(quán)利，但開發(fā)時必須遵守國際法的基本原則。國際法除環(huán)境法外，人權(quán)法也牽涉其中。開發(fā)水資源滿足了國內(nèi)日益增長的資源需求，是對人權(quán)的尊重和實現(xiàn)。但開發(fā)可能帶來的環(huán)境負面影響，在國際環(huán)境法領(lǐng)域會遭受詬病。如何平衡這兩個領(lǐng)域，是我國及所有地區(qū)國家面臨的挑戰(zhàn)。

自然人的水權(quán)雖然沒有明確規(guī)定在人權(quán)公約中，但已經(jīng)被接受為國際習(xí)慣法。1979年的“消除對婦女一切形式歧視公約”和1989年的“兒童權(quán)利公約”都有相關(guān)條款要求保障婦女和兒童獲得水供應(yīng)的權(quán)利[32-33]。另外，必須要提到的是“公民經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約”，公約第11條和第12條雖然沒有明確提到水權(quán)，但要求締約國保證境內(nèi)自然人的健康權(quán)和獲得基本生活保障的權(quán)利，而生活用水是健康和基本生活保障的必須要素。因此2002年人權(quán)委員對11條和12條作出的解釋中，肯定了獲得飲用水的權(quán)利是公約應(yīng)有之意，是基本人權(quán)之一[34]。喜馬拉雅地區(qū)各國除緬甸未加入經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利公約外，都是這三個公約的成員國，有義務(wù)保證本國境內(nèi)的所有自然人獲得基本的生活用水。

隨著喜馬拉雅地區(qū)冰川退化加劇，這一地區(qū)的水資源可能面臨枯竭的威脅。而在這個地區(qū)生活以及依賴這個地區(qū)水資源的居民，就面臨水權(quán)如何得到保障的問題。國家有義務(wù)保證自然人獲得基本生活用水，而采取的措施如果和環(huán)境保護相悖就面臨國際法之間的沖突。比如，我國計劃中的西水東送項目，可能在水資源枯竭時對喜馬拉雅地區(qū)自然環(huán)境造成影響，甚至?xí)爸苓厙?，但這又是為了保證基本人權(quán)。如何平衡這兩種權(quán)利是亟待解決的法律難題。

跨國水域公約第10條規(guī)定國家對跨國水域進行開發(fā)和利用時，必須要考慮到自然人的基本生存需要[8]。居民對水資源的需求構(gòu)成基本生存需要。在這一問題上，跨國水域公約和國際人權(quán)公約的規(guī)定趨于一致。這是否意味著出于保護人權(quán)的需要，國家可以不遵守國際環(huán)境法的規(guī)則，還有待實踐證實。但由于國際人權(quán)法的上述公約具有法律強制力，而跨國水域國際法法律效力較低，至少在現(xiàn)階段，國際人權(quán)法的規(guī)定應(yīng)當(dāng)優(yōu)先。

5 基本認識與政策建議

5.1 基本認識

喜馬拉雅地區(qū)國家眾多，環(huán)境復(fù)雜，經(jīng)濟發(fā)展水平比較低下。這一地區(qū)一直是國際社會關(guān)注的核心地區(qū)之一。無論是民族問題，環(huán)境問題還是領(lǐng)土爭議都不可能在短期內(nèi)給出滿意的答案。

在經(jīng)濟相對落后的西部，開發(fā)水資源對經(jīng)濟發(fā)展有強大的推動作用，但以環(huán)境換經(jīng)濟的時代早已過去，一味強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展、忽視環(huán)境保護從長遠來看必然要付出代價。水資源非常寶貴，在獲取電力時，必須要考慮對水量的長遠影響。政府間氣候變化專門委員會（IPCC）2007年的報告預(yù)測喜馬拉雅冰川將在2035年全部融化[35]。盡管這一報告因缺乏科學(xué)依據(jù)而被認為過度夸張，但喜馬拉雅地區(qū)冰川退化是不爭的事實[36]。在全球變暖的今天，也許在不久的將來，水量會大幅度下降，從而不僅對該地區(qū)居民生活造成影響，也對水能項目造成傷害。這些都是我們必須要考慮的現(xiàn)實。

喜馬拉雅地區(qū)的另一大國印度，也有開發(fā)水資源的迫切要求，印度對我國開發(fā)喜馬拉雅地區(qū)水資源主導(dǎo)態(tài)度是積極的。在我國開始建設(shè)雅魯藏布江藏木大壩時，印度表示了關(guān)注。經(jīng)過兩國的積極協(xié)商，印度前總統(tǒng)辛格明確表示相信中國興建的藏木大壩不會對印度造成影響[37]。從這一事件中，可以看出兩國對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和和平友好關(guān)系的共同追求。中國和印度合作管理喜馬拉雅地區(qū)跨國水域，有利于兩國解決長期存在的領(lǐng)土糾紛，共同發(fā)展經(jīng)濟，促進地區(qū)和平。

湄公河中國船員遇襲案更是將跨國水域管理問題擺在了桌面，缺乏強有力的跨國水域管理機制，對國家關(guān)系和航行安全也是重大的威脅[38]。積極建立和參與地區(qū)水域管理機制不僅是水資源管理需要，也是從國家和人民安全利益考慮。

5.2 政策建議

5.2.1 建立地區(qū)性多國管理機構(gòu)對水資源進行統(tǒng)籌管理

在喜馬拉雅地區(qū)建立多國管理體系，對跨國水域問題進行共同管理、定期協(xié)商和糾紛解決。喜馬拉雅地區(qū)國家的文化、經(jīng)濟和自然資源狀況接近，比較容易就水資源問題達成一致。這種機制還可以對地區(qū)的和平穩(wěn)定起到重要作用。我國作為地區(qū)大國，應(yīng)該對地區(qū)政治和經(jīng)濟發(fā)揮更大的作用，建立共同管理機制，有利于我國在地區(qū)事務(wù)中擴展空間。這一共同管理機構(gòu)還可以與東盟、亞投行等國際組織一起，拓展地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)，建立以中國為核心的亞洲經(jīng)濟框架。喜馬拉雅地區(qū)豐富的自然資源，將是經(jīng)濟和社會良性發(fā)展的最好保障。

5.2.2 以多邊條約等方式確立喜馬拉雅地區(qū)水資源利用的基本原則

喜馬拉雅地區(qū)復(fù)雜的民族構(gòu)成和地理特質(zhì)使水資源利用面臨復(fù)雜考驗。最近發(fā)生的尼泊爾八級地震也提醒我們，利用水資源必須考慮建立安全保障和可持續(xù)發(fā)展的維護機制。喜馬拉雅山地區(qū)缺乏多邊水資源利用的條約，因此，各國在利用時完全處于無序狀態(tài)。這種無序極可能導(dǎo)致水資源的浪費和過度開發(fā)，甚至影響到地區(qū)安全。這一地區(qū)大部分國家經(jīng)濟發(fā)展水平不高，中國需要引導(dǎo)這些國家確立水資源利用的基本原則。在基本原則下行動，相鄰國家的利益才能獲得保障。

5.2.3 加強與其它國家的溝通

我國開發(fā)水資源一方面迫于淡水資源缺乏的壓力，另一方面受到經(jīng)濟發(fā)展能源要求的驅(qū)使，是合理合法的選擇。但在開發(fā)時，需考慮到國際法上的義務(wù)和責(zé)任。比如三江并流地區(qū)因為水資源開發(fā)問題在2004年就已經(jīng)收到了世界遺產(chǎn)委員會的黃牌警告。喜馬拉雅地區(qū)涉及的政治、經(jīng)濟和文化問題復(fù)雜，地區(qū)敏感度很高，也需要加強我國與其他國家的交流合作。水資源開發(fā)嚴格按照國內(nèi)環(huán)境法的要求，做好信息披露和環(huán)境影響評價，有利于獲得其他國家的支持與理解。同時也是一個地區(qū)大國負責(zé)任的表現(xiàn)。我國的公司在境外進行水資源開發(fā)時，信息披露和環(huán)境影響評價也可以幫助他們順利的開展工作，避免因為交流不暢造成的停工損失。

喜馬拉雅地區(qū)水資源開發(fā)已經(jīng)成為該地區(qū)各國一致的選擇。國家之間積極合作和友好協(xié)商才能避免開發(fā)水資源可能帶來的一系列環(huán)境和人文問題。歐洲多國跨國河流合作的成功經(jīng)驗告訴我們，只有合作才是整個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的密鑰。我國作為地區(qū)大國，也應(yīng)該承擔(dān)更多的責(zé)任，為地區(qū)發(fā)展提供技術(shù)和經(jīng)濟支持。經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，水資源的可持續(xù)利用，是我們必須優(yōu)先考慮的問題。中國相對于地區(qū)其他國家有更好的水能開發(fā)經(jīng)驗和技術(shù)，應(yīng)該對其他國家提供幫助。同時，各國在開發(fā)時，也應(yīng)當(dāng)以平等利用為原則，尊重其他國家的利益，避免破壞喜馬拉雅地區(qū)的環(huán)境和資源，這片冰雪天堂才能持續(xù)散發(fā)她的魅力。

（編輯：徐天祥）

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