王卓宇　雷蕓

摘要 喜馬拉雅地區(qū)水資源豐富，各國(guó)都積極開(kāi)發(fā)水電資源，對(duì)環(huán)境和人文可能會(huì)造成負(fù)面影響。特別涉及跨國(guó)水域時(shí)，國(guó)家之間已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)利益沖突，影響到了地區(qū)和平與友好關(guān)系。國(guó)際法在跨國(guó)水域問(wèn)題上發(fā)展迅速，已經(jīng)形成一系列的條約、習(xí)慣和基本原則。但與其他國(guó)際環(huán)境法一樣，內(nèi)容模糊，法律強(qiáng)制力有限。本文主要探討我國(guó)在開(kāi)發(fā)水資源時(shí)，具體受到哪些國(guó)際法規(guī)則的約束，面臨哪些挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)實(shí)際上體現(xiàn)了人類需求增長(zhǎng)與自然資源枯竭之間的矛盾。國(guó)際法在此類問(wèn)題的規(guī)定上的模糊缺失使國(guó)家擁有更廣闊的自由度在國(guó)內(nèi)法律和政策上作出相應(yīng)調(diào)整來(lái)緩沖這些矛盾。對(duì)于涉及跨國(guó)水域國(guó)際法的最新發(fā)展，結(jié)合現(xiàn)實(shí)案例，提出建立地區(qū)性跨國(guó)水域協(xié)同管理機(jī)制，并以多邊條約等方式確立地區(qū)水資源利用的基本原則，在平等共贏的基礎(chǔ)上加強(qiáng)該地區(qū)國(guó)家的理解和交流。

關(guān)鍵詞 跨國(guó)水域；水資源；國(guó)際法；喜馬拉雅

中圖分類號(hào) D996.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2015）09-0131-07 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.09.017

喜馬拉雅地區(qū)國(guó)家眾多，環(huán)境復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低下。這一地區(qū)一直是國(guó)際社會(huì)關(guān)注的核心地區(qū)之一。本文將從國(guó)際法角度分析我國(guó)開(kāi)發(fā)喜馬拉雅地區(qū)跨國(guó)水域水資源的國(guó)際責(zé)任，涉及國(guó)際環(huán)境法、國(guó)際人權(quán)法和國(guó)際條約法，全面分析我國(guó)面臨的挑戰(zhàn)和應(yīng)對(duì)方式，為開(kāi)發(fā)水利資源，保護(hù)環(huán)境，協(xié)調(diào)同周邊國(guó)家之間的關(guān)系提供依據(jù)。值得注意的是，水資源開(kāi)發(fā)多通過(guò)國(guó)際投資方式進(jìn)行，因此還涉及國(guó)際投資法、國(guó)際金融法和管轄權(quán)規(guī)則。項(xiàng)目依據(jù)規(guī)模不同還會(huì)牽涉國(guó)際組織和非政府組織等問(wèn)題，留待后續(xù)研究。

1 喜馬拉雅地區(qū)水資源開(kāi)發(fā)國(guó)際法問(wèn)題研究意義

2011年 9月30日緬甸總理吳登盛宣布停建由中國(guó)投資興建的密松大壩項(xiàng)目。該項(xiàng)目屬國(guó)際投資中典型的BOT方式，涉及資金36億美元，由中國(guó)出資，并在建成后管理運(yùn)營(yíng)，90%的電力輸送到中國(guó)，50年后項(xiàng)目移交緬甸政府，在此之前，緬甸可以每年獲得5億美元的收入[1]。由于該項(xiàng)目從2009年已經(jīng)開(kāi)始建設(shè)，中國(guó)電力投資集團(tuán)已投入大量財(cái)力物力進(jìn)行了前期建設(shè)，項(xiàng)目的停止將會(huì)給雙方帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)損失。中國(guó)和緬甸長(zhǎng)期友好的外交關(guān)系面臨考驗(yàn)[2]。

緬甸水利資源豐富，中國(guó)技術(shù)成熟，兩國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展均需要大量的電力。這次的合作本來(lái)是一次雙贏的機(jī)會(huì)，但是該項(xiàng)目卻遇到了來(lái)自緬甸國(guó)內(nèi)和國(guó)際的巨大反對(duì)，理由主要來(lái)自環(huán)境和人文兩個(gè)方面，認(rèn)為該項(xiàng)目可能會(huì)對(duì)環(huán)境造成傷害，同時(shí)庫(kù)區(qū)遷徙居民可能會(huì)對(duì)該地區(qū)的傳統(tǒng)文化和民族權(quán)利構(gòu)成影響。緬甸政府迫于壓力，寧愿選擇違反兩國(guó)簽署的開(kāi)發(fā)合同，承擔(dān)違約責(zé)任，也不愿意繼續(xù)進(jìn)行投資過(guò)半，建設(shè)已完成十分之一的項(xiàng)目，原因涉及多個(gè)方面，值得深思。密松大壩并非中國(guó)和緬甸合作開(kāi)發(fā)水能的唯一項(xiàng)目，根據(jù)兩國(guó)的協(xié)議，中國(guó)將在緬甸境內(nèi)投資開(kāi)發(fā)七個(gè)水電項(xiàng)目。密松的停建讓其它項(xiàng)目的前景撲朔迷離。

密松大壩選址于緬甸北部克欽山區(qū)的伊洛瓦底江，如果建成將是緬甸最大的水電站。伊洛瓦底江發(fā)源于我國(guó)的喜馬拉雅山脈，上游即我國(guó)的獨(dú)龍江，是一條跨越中國(guó)和緬甸的國(guó)際河流。除了伊洛瓦底江，喜馬拉雅地區(qū)還有眾多的河流，如雅魯藏布江、印度河、恒河、湄公河、長(zhǎng)江等，流經(jīng)中國(guó)、印度、緬甸、尼泊爾、不丹、巴基斯坦、孟加拉、越南等多個(gè)國(guó)家。這些河流是沿岸人民的生活和生產(chǎn)水源，為世界人口最稠密地區(qū)提供淡水供給。同時(shí)，這些河流又蘊(yùn)藏了豐富的水電資源，沿岸各國(guó)都準(zhǔn)備積極開(kāi)發(fā)利用。除我國(guó)計(jì)劃修建多座水電站外，印度、巴基斯坦和緬甸都有上百座水電建設(shè)計(jì)劃，連最為封閉的國(guó)家不丹也計(jì)劃在境內(nèi)建設(shè)水電站，建成后的發(fā)電量相當(dāng)于英國(guó)全部核電站的發(fā)電總量。但這些計(jì)劃也都受到了來(lái)自各方的反對(duì)和壓力。比如印度的LoharinagPala大壩就因?yàn)榉钦M織和學(xué)者的反對(duì)而在開(kāi)工三年后停止[3]。

水電作為各種電能中最為經(jīng)濟(jì)便宜的能源，被越來(lái)越多的發(fā)展中國(guó)家所青睞。對(duì)我國(guó)來(lái)講，水電的二氧化碳排放量幾乎為零，發(fā)展水電資源可以降低我國(guó)的溫室氣體排放。盡管我國(guó)作為東京議定書(shū)發(fā)展中國(guó)家成員并不承擔(dān)強(qiáng)制減排的義務(wù)，但作為世界最大的二氧化碳排放國(guó)，仍然面臨很大的減排壓力。因此，在水資源極為豐富的喜馬拉雅地區(qū)開(kāi)發(fā)水能，是我國(guó)的必然的選擇。但是，水電開(kāi)發(fā)確實(shí)存在對(duì)周邊環(huán)境的負(fù)面影響，以及對(duì)庫(kù)區(qū)居民的搬遷要求。特別對(duì)喜馬拉雅地區(qū)的河流而言，大多數(shù)屬于國(guó)際河流。一國(guó)建設(shè)水電站，可能對(duì)該河流的下游國(guó)家造成影響。國(guó)際上已經(jīng)存在因此而引起兩國(guó)爭(zhēng)議的先例[4-5]。因此，無(wú)論是在我國(guó)境內(nèi)還是境外開(kāi)發(fā)喜馬拉雅地區(qū)水利資源，都需要明確我國(guó)可能的國(guó)際法責(zé)任，避免國(guó)際沖突，和平發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)。

2 跨國(guó)水域國(guó)際法規(guī)則演變及主要原則

國(guó)際水法涉及的領(lǐng)域極為廣泛。海洋主要通過(guò)1982年國(guó)際海洋法公約調(diào)整[6]，而淡水資源則主要由兩個(gè)著名的公約和2000多個(gè)雙邊和多邊條約進(jìn)行規(guī)范，世界上有200多條國(guó)際河流處于國(guó)際公約的調(diào)整范圍內(nèi)[7]。國(guó)際水法經(jīng)歷了一個(gè)以航運(yùn)為核心到以資源為核心的變化過(guò)程。而跨國(guó)水域國(guó)際法則是這個(gè)變化中最新和爭(zhēng)議最大的領(lǐng)域?？鐕?guó)水域是指位于兩國(guó)或多國(guó)領(lǐng)土范圍內(nèi)除海洋以外的水體，包括國(guó)際河流，國(guó)際湖泊和跨境地下水[8]。其中主要是淡水。淡水僅占地球水資源的3%，又大多以不可開(kāi)發(fā)的冰川形態(tài)為主。各國(guó)對(duì)淡水資源都非?？粗兀蚱洳粌H關(guān)系居民的生活需求，也關(guān)系國(guó)家的安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？鐕?guó)水域占到全球淡水資源的60%以上，涉及145個(gè)國(guó)家和地區(qū)[9]，國(guó)家之間關(guān)于淡水資源的沖突集中體現(xiàn)在跨國(guó)水域爭(zhēng)議中[10]。隨著環(huán)境惡化和全球氣候變暖，淡水資源的稀缺度不斷增加；人口的增加和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，又加劇了對(duì)淡水的需求?？鐕?guó)水域爭(zhēng)端將會(huì)不斷涌現(xiàn)。要避免和解決這些爭(zhēng)議，除了要明確國(guó)家間的領(lǐng)土劃界之外，還需要明了各國(guó)對(duì)跨國(guó)水域的權(quán)利和責(zé)任，積極協(xié)商，友好共享?？鐕?guó)水域航運(yùn)問(wèn)題并非我們討論的內(nèi)容，本文僅關(guān)注水資源的非航運(yùn)用途。

2.1 跨國(guó)水域國(guó)際法規(guī)則演變回溯

國(guó)際社會(huì)從第一次世界大戰(zhàn)以后開(kāi)始關(guān)注跨國(guó)水域的非航運(yùn)規(guī)制[11]。該領(lǐng)域的國(guó)際爭(zhēng)端由來(lái)已久[12]。早在1937年，國(guó)際常設(shè)法院就審理過(guò)荷蘭和比利時(shí)之間的默茲河爭(zhēng)議[5]。聯(lián)合國(guó)對(duì)這一經(jīng)常引起國(guó)際爭(zhēng)端的因素非常重視，1970年聯(lián)合國(guó)大會(huì)敦促國(guó)際法學(xué)會(huì)就跨國(guó)水域的國(guó)家權(quán)利義務(wù)起草條約進(jìn)行規(guī)制[13]。

1966年，國(guó)際法學(xué)會(huì)首先通過(guò)了國(guó)際河流赫爾辛基規(guī)則（簡(jiǎn)稱赫爾辛基規(guī)則）[14]。赫爾辛基規(guī)則成為跨國(guó)水域國(guó)際法的指導(dǎo)性文件，盡管屬于軟法，沒(méi)有法律強(qiáng)制力，但對(duì)之后的跨國(guó)水域國(guó)際法的形成起到了里程碑式的作用。國(guó)際法學(xué)會(huì)繼續(xù)在赫爾辛基規(guī)則的基礎(chǔ)上與各國(guó)進(jìn)行協(xié)調(diào)。到1997年，國(guó)際法學(xué)會(huì)終于促成了聯(lián)合國(guó)跨國(guó)水域非航運(yùn)用途國(guó)際公約（簡(jiǎn)稱跨國(guó)水域公約）在聯(lián)合國(guó)大會(huì)的通過(guò)[8]。該公約是跨國(guó)水域國(guó)家權(quán)利義務(wù)的框架公約，僅對(duì)主要原則進(jìn)行了籠統(tǒng)地規(guī)定，要求沿岸國(guó)就每一不同水域協(xié)商制定雙邊或多邊條約進(jìn)行具體協(xié)調(diào)和規(guī)制。公約因批準(zhǔn)國(guó)數(shù)量未達(dá)到要求而未生效。盡管如此，該公約作為跨國(guó)水域最重要的框架公約仍然具有綱領(lǐng)性地位。

與聯(lián)合國(guó)跨國(guó)水域公約具有同樣重要地位的另一公約是聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（UNECE）在1992年通過(guò)并生效的保護(hù)與利用跨國(guó)水域與國(guó)際湖泊公約[15]（簡(jiǎn)稱赫爾辛基公約）。該公約的簽署國(guó)都是歐盟、北美和前蘇聯(lián)解體后的東歐國(guó)家，代表了西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)跨國(guó)水域問(wèn)題的態(tài)度。該公約在1999和2003年又分別通過(guò)了兩個(gè)補(bǔ)充議定書(shū)。赫爾辛基公約的核心理念與跨國(guó)水域公約不同。前者將環(huán)境放在最重要的地位，對(duì)人類需求刻意回避，并從環(huán)境角度重新定位可持續(xù)發(fā)展和公共利益；而跨國(guó)水域公約將經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)放在同樣重要的位置上，強(qiáng)調(diào)人類需求[8]。兩個(gè)公約的差異體現(xiàn)了發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的價(jià)值鴻溝。

國(guó)際法學(xué)會(huì)并未停止對(duì)跨國(guó)水域國(guó)際法的推動(dòng)工作。2004年，該學(xué)會(huì)再次通過(guò)水資源柏林規(guī)則（簡(jiǎn)稱柏林規(guī)則），將跨國(guó)水域的范圍從地表水?dāng)U大到地下水[16]。柏林規(guī)則最終發(fā)展為2008年跨境地下蓄水層法律草案[17]?？鐕?guó)水域國(guó)際法在近年來(lái)不斷發(fā)展。但國(guó)家實(shí)踐卻表現(xiàn)出一種不愿意通過(guò)普遍性框架公約規(guī)范權(quán)利義務(wù)的趨勢(shì)，大部分跨國(guó)水域都處于地區(qū)性或雙邊條約的調(diào)整范圍。

2.2 跨國(guó)水域國(guó)際習(xí)慣及普遍原則

在這些條約和軟法基礎(chǔ)上，國(guó)際法發(fā)展出了一些調(diào)整跨國(guó)水域的習(xí)慣法和基本原則。國(guó)際環(huán)境法的習(xí)慣法和原則對(duì)跨國(guó)水域當(dāng)然適用，但我們?cè)谶@里不再重述，僅分析跨國(guó)水域的特殊法，為我國(guó)開(kāi)發(fā)水資源提供參考。

大部分的跨國(guó)水域國(guó)際習(xí)慣法都可以在聯(lián)合國(guó)跨國(guó)水域公約中找到[8]。公約雖然沒(méi)有生效，但是在國(guó)際法院的判決中，多次表達(dá)了該公約一些內(nèi)容是習(xí)慣法的觀點(diǎn)[4，18]。以下的主要原則就是國(guó)際社會(huì)普遍接受的跨國(guó)水域習(xí)慣法，我們將會(huì)逐一加以分析。

2.2.1 公平利用原則

1997年跨國(guó)水域公約第五條規(guī)定“沿岸國(guó)應(yīng)當(dāng)在其領(lǐng)土范圍內(nèi)公平及合理地利用跨國(guó)水域……”[8]。一方面強(qiáng)調(diào)了國(guó)家對(duì)跨國(guó)水域具有利用的權(quán)利，另一方面又要求國(guó)家之間應(yīng)當(dāng)公平合理。但是，第五條在解釋這一原則時(shí)用語(yǔ)十分模糊。原則本身并沒(méi)有給出公平利用的模式或方法，對(duì)公平的標(biāo)準(zhǔn)也只字不提。

盡管如此，這一原則被國(guó)際法院在之后的兩次判決中接受為國(guó)際習(xí)慣法，認(rèn)為其雖然語(yǔ)句模糊，但仍然具有強(qiáng)制力[4][18][19]。公平利用原則是一系列跨國(guó)水域國(guó)際法原則的基礎(chǔ)。事先通知原則和協(xié)商處理原則都是從公平利用原則的發(fā)展而來(lái)。另外，其他的一些規(guī)則，比如跨國(guó)水域條約的繼承規(guī)則，避免影響航運(yùn)規(guī)則和避免造成環(huán)境和人文重大損害的規(guī)則都與公平利用原則有密切的關(guān)系。從這個(gè)角度上講，公平利用原則是跨國(guó)水域國(guó)際法的第一原則并不為過(guò)。

2.2.2 事先通知原則

如果一個(gè)工程項(xiàng)目不會(huì)造成水量水質(zhì)的變化，從而不會(huì)對(duì)其他沿岸國(guó)造成航運(yùn)及其他權(quán)利的損害，則一國(guó)只需要履行通知義務(wù)。這一原則最早出現(xiàn)在法國(guó)與西班牙的拉努湖仲裁中[20]，要求上游國(guó)家在跨國(guó)水域上建設(shè)重大工程項(xiàng)目之前，應(yīng)當(dāng)通知下游國(guó)家。從公平角度，下游國(guó)家對(duì)上游國(guó)家也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)同樣的義務(wù)。這一原則被聯(lián)合國(guó)大會(huì)的決議所重申[21]，但其國(guó)際習(xí)慣法的地位還不確定。

2.2.3 協(xié)商處理原則

拉努湖仲裁認(rèn)為，如果法國(guó)修建大壩會(huì)對(duì)流入西班牙境內(nèi)的水量造成影響，則法國(guó)不僅僅需要事先通知西班牙，還需要同西班牙協(xié)商，得到其同意[20]。這一觀點(diǎn)發(fā)展為后來(lái)的協(xié)商處理原則，即如果一國(guó)在自己境內(nèi)的工程將可能對(duì)跨國(guó)水域的水量水質(zhì)造成影響，或可能侵害其他沿岸國(guó)權(quán)利時(shí)，則必須在工程開(kāi)始前與其他沿岸國(guó)進(jìn)行協(xié)商。

這一原則也體現(xiàn)在國(guó)際常設(shè)法院對(duì)默茲河爭(zhēng)議的判決中。常設(shè)法院認(rèn)為，只要一國(guó)對(duì)河流的水量水質(zhì)不會(huì)造成影響，該國(guó)的行為就沒(méi)有違反國(guó)際法[5]。國(guó)際法院的判決對(duì)這一原則表述更加明確。法院認(rèn)為，在他國(guó)沒(méi)有參與工程的前提下，一國(guó)的工程如果可能造成物種滅絕、生態(tài)退化或航行困難，則必須與他國(guó)進(jìn)行事前協(xié)商[4]。

2.2.4 其它規(guī)則

除了以上討論的三個(gè)原則之外，跨國(guó)水域公約中還出現(xiàn)了一些其它國(guó)際環(huán)境法基本原則。這些原則是否構(gòu)成習(xí)慣法眾說(shuō)紛紜。即使沒(méi)有法律強(qiáng)制力，這些原則仍然具有重要的地位。比如可持續(xù)發(fā)展的原則在公約中占據(jù)非常重要的地位。國(guó)際法院對(duì)該原則的態(tài)度比較模糊[4]，但法官的個(gè)人意見(jiàn)中認(rèn)為該原則構(gòu)成國(guó)際習(xí)慣法[4]。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度也被很多學(xué)者認(rèn)為構(gòu)成國(guó)際習(xí)慣法[22]。按照這個(gè)制度的要求，不參與工程的沿岸國(guó)，有機(jī)會(huì)通過(guò)一國(guó)公開(kāi)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)了解工程的設(shè)計(jì)原理、施工方式和環(huán)境后果，從而為國(guó)家間的協(xié)商提供信息。

3 喜馬拉雅地區(qū)各國(guó)履行國(guó)際法義務(wù)和責(zé)任評(píng)述

在討論跨國(guó)水域國(guó)際法的概況之后，必須面對(duì)的問(wèn)題是我國(guó)如果要開(kāi)發(fā)喜馬拉雅地區(qū)的跨國(guó)水域，可能要承擔(dān)什么樣的法律義務(wù)或責(zé)任，哪些國(guó)際法的規(guī)則可以利用。

這一地區(qū)調(diào)整水資源的雙邊和多邊條約非常有限。我國(guó)雖然與俄羅斯、哈薩克斯坦和蒙古簽署過(guò)雙邊跨國(guó)水域條約，但并未與任何喜馬拉雅地區(qū)國(guó)家就跨國(guó)水域簽署條約。該地區(qū)也沒(méi)有具有法律強(qiáng)制力的多邊框架性條約存在。因此，該地區(qū)跨國(guó)水域的國(guó)際法權(quán)利和義務(wù)主要取決于習(xí)慣法和其他國(guó)際法淵源。

3.1 跨國(guó)水域公約及其原則的效力

盡管跨國(guó)水域公約文本1997年在聯(lián)合國(guó)大會(huì)得到通過(guò)，但聯(lián)大決議并不具有法律強(qiáng)制力。而且我國(guó)在表決時(shí)與布隆迪、土耳其等國(guó)投下了反對(duì)票[23]。根據(jù)國(guó)際法習(xí)慣法的效力規(guī)則，我國(guó)可以主張具有“持續(xù)反對(duì)國(guó)”地位，從而不受公約內(nèi)習(xí)慣法的約束[24]。

但公約里屬于環(huán)境法基本原則并已經(jīng)被我國(guó)的國(guó)內(nèi)法和批準(zhǔn)的條約所接受仍然對(duì)我國(guó)具有約束力。比如環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在我國(guó)環(huán)境法中就有明確規(guī)定，因此對(duì)跨國(guó)水域水資源開(kāi)發(fā)具有法律效力。

另外，我國(guó)的環(huán)境實(shí)踐也具有先例作用，特別是根據(jù)禁止反言的原則，如果一國(guó)之前有某種行為，之后一般也應(yīng)該保持一致。我國(guó)在2005年松花江污染事故之后，承諾對(duì)俄羅斯進(jìn)行賠償[25]。如果在喜馬拉雅地區(qū)我國(guó)的某一項(xiàng)目導(dǎo)致跨國(guó)水域跨境污染或環(huán)境惡化，我國(guó)也要承擔(dān)賠償責(zé)任。

3.2 其它國(guó)際法條約下的義務(wù)與責(zé)任

雖然跨境水域公約及其原則對(duì)我國(guó)不具有強(qiáng)制力，但我國(guó)批準(zhǔn)的其它條約也有涉及到跨境水域問(wèn)題的條款，這些條款對(duì)我國(guó)具有法律強(qiáng)制力。我國(guó)開(kāi)發(fā)喜馬拉雅地區(qū)水資源必須要考慮這些條約，否則可能引發(fā)國(guó)際爭(zhēng)端。

3.2.1 保護(hù)世界文化與自然遺產(chǎn)公約

中國(guó)和其他喜馬拉雅地區(qū)的國(guó)家都是1972年“保護(hù)世界文化與自然遺產(chǎn)公約”的成員國(guó)。公約第6條第3款規(guī)定：“本公約各締約國(guó)不得故意采取任何可能直接或間接損害本公約其他締約國(guó)領(lǐng)土的、第1條和第2條中提及的文化和自然遺產(chǎn)的措施”[26]。所有締約國(guó)不僅對(duì)本國(guó)境內(nèi)的世界文化和自然遺產(chǎn)有義務(wù)保護(hù)，也對(duì)在他國(guó)境內(nèi)的世界文化和自然遺產(chǎn)有不得損害的義務(wù)。

喜馬拉雅地區(qū)的世界文化與自然遺產(chǎn)非常豐富，數(shù)量在二十處以上[27]。其中位于我國(guó)境內(nèi)的云南三江并流地區(qū)就屬于世界自然遺產(chǎn)。而喜馬拉雅山南麓更是遍布文化和自然遺產(chǎn)。任何國(guó)家如果直接或間接損害這些自然文化遺產(chǎn)，都屬于違反公約，需要承擔(dān)違反國(guó)際法的責(zé)任。因此，我國(guó)在開(kāi)發(fā)喜馬拉雅地區(qū)水資源時(shí)不能直接或間接損害世界文化和自然遺產(chǎn)。

3.2.2 生態(tài)多樣性公約

喜馬拉雅地區(qū)各國(guó)除緬甸外都是1992年“生態(tài)多樣性公約”的成員國(guó)。公約第14條第d款規(guī)定[28]：“如遇其管轄或控制下起源的危險(xiǎn)即將或嚴(yán)重危及或損害其他國(guó)家管轄的地區(qū)內(nèi)或國(guó)家管轄地區(qū)范圍以外的生物多樣性的情況，應(yīng)立即將此種危險(xiǎn)或損害通知可能受影響的國(guó)家，并采取行動(dòng)預(yù)防或盡量減輕這種危險(xiǎn)或損害”。

根據(jù)該條，喜馬拉雅地區(qū)國(guó)家在開(kāi)發(fā)水資源時(shí)，不能對(duì)該區(qū)域的生物多樣性造成損害。如果項(xiàng)目可能會(huì)導(dǎo)致水流流量和水質(zhì)的明顯變化，以及周邊環(huán)境的重大影響，則可能對(duì)生物多樣性造成破壞。而這樣的破壞是對(duì)國(guó)際條約的直接違反，比如水壩截流對(duì)水域內(nèi)魚(yú)類和其他水生生物的影響。同時(shí)，下游國(guó)家興建水壩對(duì)我國(guó)的生物多樣性也可能造成傷害。作為公約締約國(guó)我國(guó)有權(quán)關(guān)注。

3.2.3 拉姆薩爾公約

該公約的全稱是“關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國(guó)際重要濕地公約”。喜馬拉雅地區(qū)各國(guó)除緬甸、不丹之外都是公約的成員國(guó)。公約第5條規(guī)定[29]：“締約國(guó)應(yīng)就履行本公約的義務(wù)相互協(xié)商，特別是當(dāng)一片濕地跨越一個(gè)以上締約國(guó)領(lǐng)土或多個(gè)締約國(guó)共處同一水系時(shí)。同時(shí)，他們應(yīng)盡力協(xié)調(diào)和支持有關(guān)養(yǎng)護(hù)濕地及其動(dòng)植物的現(xiàn)行和未來(lái)政策與規(guī)定?！边@一條體現(xiàn)了跨國(guó)水域問(wèn)題協(xié)商處理的原則。比國(guó)家間定期協(xié)商更為有效的方式是建立多國(guó)管理體系，從立法到實(shí)施各層次設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)處理。這也是國(guó)際處理跨國(guó)水域問(wèn)題的通行做法。

拉姆薩爾公約建立的初衷是從動(dòng)植物保護(hù)的角度，但發(fā)展到今天已經(jīng)成為跨國(guó)水域國(guó)際法重要的組成部分。很多學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)該公約在規(guī)范跨國(guó)水域中的作用[30]。如果公約建立起更強(qiáng)有力的管理機(jī)制，作為成員國(guó)中國(guó)的角色定位值得我們深思。與其消極等待，不如積極作為。

3.2.4 防治沙漠化公約

公約全名為“在發(fā)生嚴(yán)重干旱和/或沙漠化的國(guó)家特別是在非洲防治沙漠化的國(guó)際公約”。公約并沒(méi)有明確調(diào)整跨國(guó)水域，但第3條基本原則中體現(xiàn)了國(guó)際合作和可持續(xù)發(fā)展的原則。第3條b款規(guī)定：“締約方應(yīng)當(dāng)本著國(guó)際團(tuán)結(jié)和伙伴關(guān)系的精神，改善分區(qū)域、區(qū)域以及國(guó)際的合作和協(xié)調(diào)，并更好地將資金、人力、組織和技術(shù)資源集中用于需要的地方”；c款強(qiáng)調(diào)了水資源的可持續(xù)利用：“締約方應(yīng)當(dāng)本著伙伴關(guān)系的精神在政府所有各級(jí)、社區(qū)、非政府組織和土地所有者之間發(fā)展合作，更好地認(rèn)識(shí)受影響地區(qū)土地資源和稀缺的水資源的性質(zhì)和價(jià)值，并爭(zhēng)取以可持續(xù)的方式利用這些資源”[31]。

喜馬拉雅地區(qū)國(guó)家除緬甸外都是公約的締約國(guó)，因此在利用跨國(guó)水資源時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循可持續(xù)發(fā)展和國(guó)際合作的基本原則。公約強(qiáng)調(diào)同非政府組織合作，體現(xiàn)了非政府組織在國(guó)際環(huán)境法中的重要地位。喜馬拉雅地區(qū)是非政府組織活動(dòng)積極的地區(qū)。中國(guó)應(yīng)當(dāng)重視非政府組織在環(huán)境問(wèn)題中的作用，開(kāi)發(fā)水資源時(shí)要考慮他們的意見(jiàn)。

4 開(kāi)發(fā)喜馬拉雅地區(qū)跨國(guó)水域面臨挑戰(zhàn)

我國(guó)擁有開(kāi)發(fā)中國(guó)境內(nèi)喜馬拉雅地區(qū)水資源的權(quán)利，但開(kāi)發(fā)時(shí)必須遵守國(guó)際法的基本原則。國(guó)際法除環(huán)境法外，人權(quán)法也牽涉其中。開(kāi)發(fā)水資源滿足了國(guó)內(nèi)日益增長(zhǎng)的資源需求，是對(duì)人權(quán)的尊重和實(shí)現(xiàn)。但開(kāi)發(fā)可能帶來(lái)的環(huán)境負(fù)面影響，在國(guó)際環(huán)境法領(lǐng)域會(huì)遭受詬病。如何平衡這兩個(gè)領(lǐng)域，是我國(guó)及所有地區(qū)國(guó)家面臨的挑戰(zhàn)。

自然人的水權(quán)雖然沒(méi)有明確規(guī)定在人權(quán)公約中，但已經(jīng)被接受為國(guó)際習(xí)慣法。1979年的“消除對(duì)婦女一切形式歧視公約”和1989年的“兒童權(quán)利公約”都有相關(guān)條款要求保障婦女和兒童獲得水供應(yīng)的權(quán)利[32-33]。另外，必須要提到的是“公民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約”，公約第11條和第12條雖然沒(méi)有明確提到水權(quán)，但要求締約國(guó)保證境內(nèi)自然人的健康權(quán)和獲得基本生活保障的權(quán)利，而生活用水是健康和基本生活保障的必須要素。因此2002年人權(quán)委員對(duì)11條和12條作出的解釋中，肯定了獲得飲用水的權(quán)利是公約應(yīng)有之意，是基本人權(quán)之一[34]。喜馬拉雅地區(qū)各國(guó)除緬甸未加入經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利公約外，都是這三個(gè)公約的成員國(guó)，有義務(wù)保證本國(guó)境內(nèi)的所有自然人獲得基本的生活用水。

隨著喜馬拉雅地區(qū)冰川退化加劇，這一地區(qū)的水資源可能面臨枯竭的威脅。而在這個(gè)地區(qū)生活以及依賴這個(gè)地區(qū)水資源的居民，就面臨水權(quán)如何得到保障的問(wèn)題。國(guó)家有義務(wù)保證自然人獲得基本生活用水，而采取的措施如果和環(huán)境保護(hù)相悖就面臨國(guó)際法之間的沖突。比如，我國(guó)計(jì)劃中的西水東送項(xiàng)目，可能在水資源枯竭時(shí)對(duì)喜馬拉雅地區(qū)自然環(huán)境造成影響，甚至?xí)爸苓厙?guó)家，但這又是為了保證基本人權(quán)。如何平衡這兩種權(quán)利是亟待解決的法律難題。

跨國(guó)水域公約第10條規(guī)定國(guó)家對(duì)跨國(guó)水域進(jìn)行開(kāi)發(fā)和利用時(shí)，必須要考慮到自然人的基本生存需要[8]。居民對(duì)水資源的需求構(gòu)成基本生存需要。在這一問(wèn)題上，跨國(guó)水域公約和國(guó)際人權(quán)公約的規(guī)定趨于一致。這是否意味著出于保護(hù)人權(quán)的需要，國(guó)家可以不遵守國(guó)際環(huán)境法的規(guī)則，還有待實(shí)踐證實(shí)。但由于國(guó)際人權(quán)法的上述公約具有法律強(qiáng)制力，而跨國(guó)水域國(guó)際法法律效力較低，至少在現(xiàn)階段，國(guó)際人權(quán)法的規(guī)定應(yīng)當(dāng)優(yōu)先。

5 基本認(rèn)識(shí)與政策建議

5.1 基本認(rèn)識(shí)

喜馬拉雅地區(qū)國(guó)家眾多，環(huán)境復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低下。這一地區(qū)一直是國(guó)際社會(huì)關(guān)注的核心地區(qū)之一。無(wú)論是民族問(wèn)題，環(huán)境問(wèn)題還是領(lǐng)土爭(zhēng)議都不可能在短期內(nèi)給出滿意的答案。

在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的西部，開(kāi)發(fā)水資源對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有強(qiáng)大的推動(dòng)作用，但以環(huán)境換經(jīng)濟(jì)的時(shí)代早已過(guò)去，一味強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、忽視環(huán)境保護(hù)從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看必然要付出代價(jià)。水資源非常寶貴，在獲取電力時(shí)，必須要考慮對(duì)水量的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響。政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）2007年的報(bào)告預(yù)測(cè)喜馬拉雅冰川將在2035年全部融化[35]。盡管這一報(bào)告因缺乏科學(xué)依據(jù)而被認(rèn)為過(guò)度夸張，但喜馬拉雅地區(qū)冰川退化是不爭(zhēng)的事實(shí)[36]。在全球變暖的今天，也許在不久的將來(lái)，水量會(huì)大幅度下降，從而不僅對(duì)該地區(qū)居民生活造成影響，也對(duì)水能項(xiàng)目造成傷害。這些都是我們必須要考慮的現(xiàn)實(shí)。

喜馬拉雅地區(qū)的另一大國(guó)印度，也有開(kāi)發(fā)水資源的迫切要求，印度對(duì)我國(guó)開(kāi)發(fā)喜馬拉雅地區(qū)水資源主導(dǎo)態(tài)度是積極的。在我國(guó)開(kāi)始建設(shè)雅魯藏布江藏木大壩時(shí)，印度表示了關(guān)注。經(jīng)過(guò)兩國(guó)的積極協(xié)商，印度前總統(tǒng)辛格明確表示相信中國(guó)興建的藏木大壩不會(huì)對(duì)印度造成影響[37]。從這一事件中，可以看出兩國(guó)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和和平友好關(guān)系的共同追求。中國(guó)和印度合作管理喜馬拉雅地區(qū)跨國(guó)水域，有利于兩國(guó)解決長(zhǎng)期存在的領(lǐng)土糾紛，共同發(fā)展經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)地區(qū)和平。

湄公河中國(guó)船員遇襲案更是將跨國(guó)水域管理問(wèn)題擺在了桌面，缺乏強(qiáng)有力的跨國(guó)水域管理機(jī)制，對(duì)國(guó)家關(guān)系和航行安全也是重大的威脅[38]。積極建立和參與地區(qū)水域管理機(jī)制不僅是水資源管理需要，也是從國(guó)家和人民安全利益考慮。

5.2 政策建議

5.2.1 建立地區(qū)性多國(guó)管理機(jī)構(gòu)對(duì)水資源進(jìn)行統(tǒng)籌管理

在喜馬拉雅地區(qū)建立多國(guó)管理體系，對(duì)跨國(guó)水域問(wèn)題進(jìn)行共同管理、定期協(xié)商和糾紛解決。喜馬拉雅地區(qū)國(guó)家的文化、經(jīng)濟(jì)和自然資源狀況接近，比較容易就水資源問(wèn)題達(dá)成一致。這種機(jī)制還可以對(duì)地區(qū)的和平穩(wěn)定起到重要作用。我國(guó)作為地區(qū)大國(guó)，應(yīng)該對(duì)地區(qū)政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)揮更大的作用，建立共同管理機(jī)制，有利于我國(guó)在地區(qū)事務(wù)中擴(kuò)展空間。這一共同管理機(jī)構(gòu)還可以與東盟、亞投行等國(guó)際組織一起，拓展地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，建立以中國(guó)為核心的亞洲經(jīng)濟(jì)框架。喜馬拉雅地區(qū)豐富的自然資源，將是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)良性發(fā)展的最好保障。

5.2.2 以多邊條約等方式確立喜馬拉雅地區(qū)水資源利用的基本原則

喜馬拉雅地區(qū)復(fù)雜的民族構(gòu)成和地理特質(zhì)使水資源利用面臨復(fù)雜考驗(yàn)。最近發(fā)生的尼泊爾八級(jí)地震也提醒我們，利用水資源必須考慮建立安全保障和可持續(xù)發(fā)展的維護(hù)機(jī)制。喜馬拉雅山地區(qū)缺乏多邊水資源利用的條約，因此，各國(guó)在利用時(shí)完全處于無(wú)序狀態(tài)。這種無(wú)序極可能導(dǎo)致水資源的浪費(fèi)和過(guò)度開(kāi)發(fā)，甚至影響到地區(qū)安全。這一地區(qū)大部分國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，中國(guó)需要引導(dǎo)這些國(guó)家確立水資源利用的基本原則。在基本原則下行動(dòng)，相鄰國(guó)家的利益才能獲得保障。

5.2.3 加強(qiáng)與其它國(guó)家的溝通

我國(guó)開(kāi)發(fā)水資源一方面迫于淡水資源缺乏的壓力，另一方面受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展能源要求的驅(qū)使，是合理合法的選擇。但在開(kāi)發(fā)時(shí)，需考慮到國(guó)際法上的義務(wù)和責(zé)任。比如三江并流地區(qū)因?yàn)樗Y源開(kāi)發(fā)問(wèn)題在2004年就已經(jīng)收到了世界遺產(chǎn)委員會(huì)的黃牌警告。喜馬拉雅地區(qū)涉及的政治、經(jīng)濟(jì)和文化問(wèn)題復(fù)雜，地區(qū)敏感度很高，也需要加強(qiáng)我國(guó)與其他國(guó)家的交流合作。水資源開(kāi)發(fā)嚴(yán)格按照國(guó)內(nèi)環(huán)境法的要求，做好信息披露和環(huán)境影響評(píng)價(jià)，有利于獲得其他國(guó)家的支持與理解。同時(shí)也是一個(gè)地區(qū)大國(guó)負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。我國(guó)的公司在境外進(jìn)行水資源開(kāi)發(fā)時(shí)，信息披露和環(huán)境影響評(píng)價(jià)也可以幫助他們順利的開(kāi)展工作，避免因?yàn)榻涣鞑粫吃斐傻耐９p失。

喜馬拉雅地區(qū)水資源開(kāi)發(fā)已經(jīng)成為該地區(qū)各國(guó)一致的選擇。國(guó)家之間積極合作和友好協(xié)商才能避免開(kāi)發(fā)水資源可能帶來(lái)的一系列環(huán)境和人文問(wèn)題。歐洲多國(guó)跨國(guó)河流合作的成功經(jīng)驗(yàn)告訴我們，只有合作才是整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的密鑰。我國(guó)作為地區(qū)大國(guó)，也應(yīng)該承擔(dān)更多的責(zé)任，為地區(qū)發(fā)展提供技術(shù)和經(jīng)濟(jì)支持。經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，水資源的可持續(xù)利用，是我們必須優(yōu)先考慮的問(wèn)題。中國(guó)相對(duì)于地區(qū)其他國(guó)家有更好的水能開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，應(yīng)該對(duì)其他國(guó)家提供幫助。同時(shí)，各國(guó)在開(kāi)發(fā)時(shí)，也應(yīng)當(dāng)以平等利用為原則，尊重其他國(guó)家的利益，避免破壞喜馬拉雅地區(qū)的環(huán)境和資源，這片冰雪天堂才能持續(xù)散發(fā)她的魅力。

（編輯：徐天祥）

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