摘 要：政府信用是政府公信力的體現，是一個社會文明程度的一大指標。政府信用在于政府恪守職責，以有限的公共權力謀求公眾利益的最大化。轉型期我國地方政府信用堪憂，以政府政策、政府意識、政府職能、政府行為方面的信用缺失尤為常見。這與政府缺少現代行政意識、相關法制不夠健全和封建傳統(tǒng)文化的負面影響有著直接關系，此乃當前政府信用缺失的主要原因。

關鍵詞：轉型期;政府信用;公共權力;公共責任;公共利益

中圖分類號：D63 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）18-0010-02

目前我國處于社會轉型期，傳統(tǒng)因素和現代因素并存，新舊社會規(guī)則與秩序有待逐步轉換，政府信用問題突出。對政府信用研究，成為當下的熱點。僅從政府信用的解讀、失信表現和缺失原因幾方面加以分析，以廓清認識，拋磚引玉。

一、政府信用的解讀

政府信用是指政府機關及其工作人員在行使公共權力的過程中恪盡職守、履行諾言而贏得公眾的信任。政府自身的行為是政府信用的決定因素，政府是否以維護和促進公共利益作為自身的行為指針，是否言行一致，決定著政府信用的狀況。政府信用包含著以下至關重要的兩個方面。

（一）政府信用的核心是維護公共利益，履行公共職責

政府作為公共權力的代理者，其最基本的職能是履行公共職責，為人民提供公共服務和公共產品，維護和促進公共利益，這是政府信用的核心內容。政府代理公共權力的信用度，直接反映了公共責任和公眾利益的實現程度。政府失信于民，表面上是政府威望的喪失，而本質上是對公共責任的猥褻和對公共利益的侵損[1]。

（二）政府信用的實現必須以公共權力的有限性為基礎

政府信用的實現離不開一定的公共權力。公共權力太小了，政府不能很好履行公共責任。太大了或失去制約，政府就會自覺不自覺地插手本不屬于自身職責范圍內的事，出現越位和錯位現象[2]。因此，提高政府信用的關鍵，就是通過加強對政府權力的制約和監(jiān)督，減少公共權力對社會事務的干預，防止公共權力被濫用，使政府真正做到“有所為有所不為”。

二、轉型期政府信用的現狀分析

隨著社會主義市場經濟體制的建立，信用在整個社會中的重要性日益凸顯?？傮w上講，各級政府信用意識逐步增強，各種信用管理制度和失信懲罰制度正在逐步健全，信用建設得到加強。然而，由于種種原因，一些地方政府信用缺失問題還比較突出。具體而言，主要表現在以下幾個方面。

（一）政府政策方面的信用缺失

一些地方政府政策信用缺失主要表現為以下三方面：第一，行政決策隨意性大，缺乏科學性和民主性，往往是一把手拍腦袋決策，其他人紛紛附和，缺少真正的民主與爭論。第二，政策缺乏穩(wěn)定性、連續(xù)性，朝令夕改，出爾反爾，失去信用，讓人無法得到合理的預期。第三，政策執(zhí)行不規(guī)范，一些地方政府在政策執(zhí)行的過程中存在濫用權力、執(zhí)行偏移、功利對待等現象。在政策執(zhí)行中注重關系和人情，依據與自身關系的親疏遠近采取不同的辦事原則和方法，導致政策因人而異的不公平現象。對待上級的政策，采取功利主義的態(tài)度，對自己有利的就積極執(zhí)行，反之，就敷衍塞責，陽奉陰違。

（二）政府意識方面的信用缺失

政府意識方面的信用缺失是導致政府信用缺失的深層原因。政府意識的信用缺失主要表現有三：第一，服務意識缺乏。一些政府官員無視政府的公共性宗旨，缺少服務意識，即使是其分內工作，也是敷衍塞責。面對民眾的需要，是一副高高在上的姿態(tài)，門難進、面難見、話難聽、事難辦，互相推諉踢皮球。第二，依法行政理念淡漠。一些地方政府仍然習慣過去的人治做法，有法不依，執(zhí)法不嚴，不按規(guī)則辦事，人情關系至關重要。第三，政績觀扭曲。一些官員出于個人的政治功利性，不顧群眾實際需要和當地現實情況，利用手中的權力大搞“形象工程”，勞民傷財，造成社會資源的極大浪費。而且為了自身政績，還不惜弄虛作假、虛報瞞報、欺上瞞下。

（三）政府職能方面的信用缺失

政府職能是指政府作為公共管理者的職責和功能。只有政府的職能、權力和責任相一致，才能保障政府信用的實現。我國地方政府的職能，主要是進行經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和提供公共服務。但是在實踐中，由于種種原因，我國一些地方政府仍是“全能政府”，管了一些本不屬于政府管理的事務，而自身分內的一些事務卻沒有管好，導致政府職能的越位、缺位和錯位，嚴重影響了政府信用形象。

（四）政府行為方面的信用缺失

政府行為方面的信用缺失表現有：一是缺乏透明度和公開性。一些地方政府把手中的信息當作自身資源，根據自身利益做出是否要公開及公開的程度，根本不把民眾的利益放在首位。二是行政不作為現象嚴重。與自身有利的事務，積極插手，甚至出現越位。而本應由政府提供的公共事務和服務卻不到位，存在嚴重缺位現象。比如對食品藥品的監(jiān)管和打擊力度不夠，以至虛假廣告、假藥、有害食品大為泛濫等。三是地方保護主義問題突出。一些地方政府在執(zhí)行中央決策時，對自己有利的執(zhí)行，不利的不執(zhí)行，甚至采取“上有政策，下有對策”的做法，為了地方利益犧牲國家利益，不顧黨紀國法，對地方經濟進行不恰當的保護。四是行政效率低下。辦事因人而異，人情化嚴重，有時當事人跑斷腿都不如某些人遞個條子，打個招呼管用。五是公務員腐敗蔓延。近年來，上到省部級高官，下到普通公務員，貪污腐敗層出不窮。這些做法，使政府行為嚴重背離公共利益，損害了政府形象和信譽，喪失了民眾的信任和信心。

三、轉型期政府信用缺失的原因分析

造成轉型期地方政府信用缺失的原因是多方面的，既有歷史的原因，也有現實的原因;既有政府意識層面的原因，也有轉型期各方面制度和法制不夠健全的原因，是多種原因共同作用的結果。歸納起來，主要有以下兩方面。

（一）政府行政意識滯后

按照委托——代理理論，公民是行政權的委托人，政府是行政權的代理人，政府最基本的職能就是履行公共責任，提供公共服務和公共產品，維護和促進公共利益。因而，政府需要具有忠誠服務民眾的意識、依法行政的意識。這是現代社會對政府的共同要求。而實際上，由于受封建官本位意識和人治傳統(tǒng)的影響，政府的現代行政意識并沒有真正確立。

根據亞當·斯密的經濟人理論，政府官員作為政府行為的主體，同樣是追求自身利益最大化的“經濟人”，在可能的條件下必然會追求個人利益最大化，包括報酬、權力、聲望、政績和仕途在內的最大化。政府的自利性必然會導致政府行為偏離公共利益最大化的目標。比如虛假的政績工程，就是官員著眼自身仕途而謀取的所謂政績，顯然與公眾利益最大化發(fā)生了明顯的背離。理論上，政府與公眾形成契約關系，政府就應該按照契約去履行承諾，做到依法行政。但是由于我們一向缺乏法治的傳統(tǒng)和精神，在政府處于資源信息和權力的優(yōu)勢地位下，很難讓政府自覺做到依法行政，忠誠履行承諾。再者，在封建傳統(tǒng)“德治”文化的影響下，我們一向重在官員個人品德的建設，而忽視了外在的制度約束。這就使得政府信用完全建立在各級官員個人道德自律上，這是一種極不穩(wěn)定的政府信用體系，并不能有效保證政府誠信。

（二）相關的法律制度不夠健全

當前我國處于社會轉型期，隨著社會的發(fā)展，原有的很多體制和制度已經不能很好適應現代社會發(fā)展的需要，其弊端已逐漸凸顯，這是轉型期政府信用缺失的制度原因。

首先，是官員選任制度和政績評價體系存在弊端。我國現行的官員選任制度是自上而下的，官員的仕途升遷很大程度上取決于上級和組織的評價與認可。這就誘使官員形成對上負責的行為選擇偏好，而對下負責則主要靠個人道德來進行軟約束。于是，一些政府官員為了在短期內實現自身利益最大化，就把取悅上級作為行政的主要目標。加之，官員政績評價體制過分偏重經濟發(fā)展指標、忽視社會效益，使得一些官員為了所謂的政績，不惜弄虛作假、欺上瞞下。

其次，行政監(jiān)督機制不夠健全。當前對政府及其官員的監(jiān)督方式不可謂不多，如人大監(jiān)督、政府內部監(jiān)督、黨委監(jiān)督、社會監(jiān)督等，但由于相關的法律制度不夠健全，使得各種監(jiān)督并沒有收到應有的實效，出現人大監(jiān)督虛置，政府自我監(jiān)督流于形式，司法監(jiān)督由于在財權、物權等方面受制于同級政府而無法正常發(fā)揮作用，社會監(jiān)督則由于監(jiān)督主體和客體地位的非對稱性，難以具體操作。另外還存在監(jiān)督主體過多，監(jiān)督職能界定不嚴。對同一監(jiān)督對象或行為，各主體之間還存在著推諉、扯皮現象，無法充分發(fā)揮監(jiān)督作用。行政監(jiān)督機制的不健全，使政府及其公務人員的失信行為很難得到有效預防和及時制止。

再次，政府失信懲戒機制乏力。失信懲戒機制是信用管理體系的重要組成部分，良好的政府信用有賴于有力的失信懲戒機制。只有失信懲戒機制健全有力時，才能使政府失信行為受到懲戒，政府在行政活動中才會重視信用，避免失信。而目前，我國對政府失信的懲戒機制尚不健全，政府的失信行為難以及時得到應有的追究和懲罰，這在某種程度上是誘發(fā)和助長了更多的政府失信行為。

最后，信用法制不健全。轉型期政府失信行為之所以頻繁發(fā)生，還與我國信用法制不健全有密切的關系。改革開放以來，雖然我們在法制的建立和完善上不斷有新的成果，基本建立了必要的法律體系，但是由于信用行業(yè)的發(fā)展歷史較短，至今仍然沒有一部專門的信用管理法律，更沒有規(guī)范政府信用的專門法律，因而無法從法律上對政府失信形成強有力的約束。

總之，轉型期我國政府信用缺失是多種因素共同作用的結果，具有歷史的必然性。解決政府失信的出路在于轉變政府行政理念，真正樹立服務意識和依法行政意識，通過健全法制，形成對政府權力的有效監(jiān)督和防范。大力培育公民社會，形成社會對政府的有力制衡與監(jiān)督。

參考文獻：

[1]王存河.政府信用的內涵及制度保障[J].法學評論，2004（5）.

[2]羅忠桓.論信用政府與政府信用[J].湖南社會科學，2008（2）：32.

收稿日期：2015-04-02

基金項目：陜西省教育廳科研基金項目“轉型期我國政府信用研究——以和諧社會建設為視角”（12JK0372）階段性研究成果之一;咸陽師范學院專項科研基金項目“轉型期我國人的現代化研究”（09XSYK239）

作者簡介：趙麗（1980-），女，山西朔州人，講師，法學碩士，從事政治誠信研究。