陳霞　李佳璐

美國(guó)農(nóng)村是美經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，不僅為美其他地區(qū)提供大部分的食物和能源，也是美服務(wù)業(yè)和制造業(yè)的主要基地。盡管農(nóng)村在美經(jīng)濟(jì)中占據(jù)重要地位，但很多生活在農(nóng)村的美國(guó)人卻并未享受到美經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，依然生活在貧困中，美國(guó)農(nóng)村的貧困問(wèn)題成為美經(jīng)濟(jì)乃至社會(huì)發(fā)展的主要問(wèn)題之一。

一、美國(guó)農(nóng)村貧困狀況及主要特點(diǎn)

2013年，美國(guó)農(nóng)村有620萬(wàn)貧困人口，其中包括150萬(wàn)兒童。按美國(guó)官方貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，2013年美國(guó)16.2%的農(nóng)村人口屬于貧困人群，14.3%的城市人口屬于貧困人群。美國(guó)勞工統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村地區(qū)大學(xué)畢業(yè)生比例低于城市地區(qū)，僅為20.5%，而城市地區(qū)為34.1%；農(nóng)村地區(qū)的平均收入也遠(yuǎn)低于城市地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)的成年人，年收入比城市工作人口低7300美元，農(nóng)村地區(qū)的年均家庭收入為42881美元，城市家庭則為54042美元；農(nóng)村地區(qū)單親家庭比例也較城市地區(qū)高。

總體上，美國(guó)農(nóng)村貧困呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

一是貧困代際相傳。農(nóng)村地區(qū)的貧困大多都是代際相傳，這就意味著如果這一代陷入貧困，那么以后的子孫也有很大可能繼續(xù)貧困。農(nóng)村很多地區(qū)都在很長(zhǎng)的時(shí)間里保持著較高的貧困率。特別是美國(guó)農(nóng)村有301個(gè)地區(qū)的貧困率都超過(guò)了20%，且30多年來(lái)都維持在這一水平。

二是呈現(xiàn)馬太效應(yīng)。越是貧困地區(qū)的人群，受教育的程度越低，找工作的難度也很大，人均收入也非常低，從而導(dǎo)致他們難以脫貧。這就形成了一個(gè)惡性循環(huán)，貧困地區(qū)的人群難以擺脫貧困的厄運(yùn)。

三是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與減貧的關(guān)系變?nèi)?。在美?guó)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一直被認(rèn)為是最有效的減貧措施之一，但從20世紀(jì)80年代起，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和減貧的關(guān)系逐漸變?nèi)?。勞?dòng)力市場(chǎng)對(duì)減貧的直接影響增加。農(nóng)村地區(qū)在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇期間，工作機(jī)會(huì)缺乏，經(jīng)歷了更為疲弱的就業(yè)增長(zhǎng)。

四是兒童貧困問(wèn)題突出。貧困地區(qū)3歲兒童聽到的單詞要比富裕地區(qū)的同齡人少3000萬(wàn)個(gè)，而且很難獲得良好的醫(yī)療服務(wù)和心理輔導(dǎo)。更重要的是，農(nóng)村兒童的貧困問(wèn)題尤為突出，農(nóng)村兒童的貧困率高達(dá)23%，高于農(nóng)村地區(qū)平均16.2%的貧困率。

二、美國(guó)應(yīng)對(duì)農(nóng)村貧困問(wèn)題的政策

（一）積極改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

2012年美政府力推寬帶建設(shè)，推出“點(diǎn)燃美國(guó)”（US Ignite）計(jì)劃，旨在利用比當(dāng)前網(wǎng)速快100倍的寬帶網(wǎng)絡(luò)，更好促進(jìn)美國(guó)農(nóng)村地區(qū)與城市地區(qū)，以及農(nóng)村地區(qū)之間的互聯(lián)互通，使農(nóng)村地區(qū)居民享受到更好的包括醫(yī)療、教育等在內(nèi)的公共服務(wù)。比如，利用這些網(wǎng)絡(luò)超高速的特性，農(nóng)村地區(qū)的家庭在當(dāng)?shù)鼐涂赏ㄟ^(guò)遠(yuǎn)程醫(yī)療獲得知名專家的診斷。美還通過(guò)“建設(shè)美國(guó)投資計(jì)劃”、制定農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資評(píng)價(jià)新指標(biāo)等措施吸引更多私人資本投入農(nóng)村道路、橋梁及水務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。

（二）為農(nóng)村創(chuàng)造更多發(fā)展機(jī)會(huì)

為充分調(diào)動(dòng)各方資源，不斷改善和提升農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，美推出“美國(guó)鄉(xiāng)村制造”（Made in Rural America）倡議，幫助農(nóng)村地區(qū)的企業(yè)和農(nóng)場(chǎng)吸引投資，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品出口，同時(shí)為農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)。設(shè)立1.5億美元專項(xiàng)投資基金，用于支持農(nóng)村中小企業(yè)發(fā)展；設(shè)立“i6鄉(xiāng)村挑戰(zhàn)”，提高農(nóng)村企業(yè)創(chuàng)新能力；成立國(guó)家創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)支持美國(guó)“鄉(xiāng)村制造”出口；通過(guò)引進(jìn)來(lái)和走出去，為農(nóng)村企業(yè)拓展商機(jī)。此外，美還格外重視扶持農(nóng)村中小企業(yè)的發(fā)展。從2009年起，美農(nóng)業(yè)部和小企業(yè)管理局通過(guò)“農(nóng)村發(fā)展中介再貸款項(xiàng)目”和“小額貸款項(xiàng)目”，提供了1.9萬(wàn)筆貸款和援助，支持超過(guò)6萬(wàn)家農(nóng)村地區(qū)的小企業(yè)發(fā)展實(shí)業(yè)，填補(bǔ)了農(nóng)村地區(qū)企業(yè)發(fā)展的資金缺口。2013—2014年農(nóng)業(yè)部和小企業(yè)管理局總計(jì)投入1.75億美元用于支持農(nóng)村地區(qū)小額信貸。小企業(yè)管理局還將通過(guò)“小企業(yè)投資公司計(jì)劃”支持農(nóng)村小企業(yè)融資、擴(kuò)大規(guī)模、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。到2016年，該項(xiàng)計(jì)劃的投資規(guī)模將達(dá)20億美元。此外，小企業(yè)管理局還將采取PPP模式，以政府資金與私人資金2∶1的比例投資農(nóng)村中小企業(yè)。美農(nóng)業(yè)部和小企業(yè)管理局預(yù)計(jì)將在未來(lái)五年內(nèi)總計(jì)投資3.5億美元用于農(nóng)村建設(shè)。

（三）構(gòu)建社會(huì)保障安全網(wǎng)

為農(nóng)村貧困地區(qū)構(gòu)建涉及醫(yī)療、教育、就業(yè)等在內(nèi)的社會(huì)安全網(wǎng)，是幫助這些地區(qū)脫貧的舉措之一。醫(yī)療方面，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療保障。2012年，美衛(wèi)生和公共服務(wù)部采取一系列政策措施支持農(nóng)村醫(yī)院、診所和私人醫(yī)生提供高質(zhì)量的醫(yī)療服務(wù)；減少對(duì)農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的管制；此外，還將改革醫(yī)療保險(xiǎn)支付手段。教育方面，進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的教育投資；白宮農(nóng)村委員會(huì)將與教育部合作為農(nóng)村地區(qū)學(xué)生提供在線學(xué)習(xí)課堂；聯(lián)邦通信委員會(huì)還將在未來(lái)兩年投資20億美元用于建設(shè)公立學(xué)校寬帶網(wǎng)絡(luò)，為2000萬(wàn)學(xué)生提供寬帶和無(wú)線網(wǎng)絡(luò)服務(wù)；私營(yíng)企業(yè)也投資超過(guò)20億美元為學(xué)校提供尖端技術(shù)，打破農(nóng)村地區(qū)的教育隔離狀態(tài)。就業(yè)方面，政府竭力提供就業(yè)信息促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)就業(yè)。美農(nóng)業(yè)部與勞工部進(jìn)行合作，為農(nóng)村地區(qū)的勞動(dòng)力提供更加全面的就業(yè)信息；勞工部為全國(guó)2800個(gè)農(nóng)業(yè)部站點(diǎn)提供擇業(yè)和就業(yè)培訓(xùn)信息，以便減少農(nóng)村地區(qū)人員尋找工作的成本。

（四）NRI和希望區(qū)倡議

美政府先后推出鄰里復(fù)興計(jì)劃（Neighborhood Revitalization Initiative，NRI）和希望區(qū)（Promise Zones）計(jì)劃幫助貧困地區(qū)。NRI計(jì)劃向100個(gè)嚴(yán)重貧困的地區(qū)投入3.5億美元資金以支持這些地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)?；贜RI計(jì)劃，美又提出希望區(qū)計(jì)劃，旨在幫助貧困率高于20%的城市、農(nóng)村地區(qū)脫貧。入選希望區(qū)的貧困地區(qū)，可以享受一系列優(yōu)惠政策，包括可以優(yōu)先申請(qǐng)聯(lián)邦政府的扶貧項(xiàng)目、優(yōu)先獲得聯(lián)邦政府各部門的技術(shù)援助和相應(yīng)的減免政策，如稅收減免，內(nèi)容包括直接減免當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的稅負(fù)，或者是鼓勵(lì)企業(yè)雇用希望區(qū)的居民，或?qū)⑺麄兊纳a(chǎn)基地建立在希望區(qū)，等等。

三、幾點(diǎn)思考

（一）應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體量已位居世界第二，但仍有一些農(nóng)村地區(qū)比較貧困，未能充分分享30多年來(lái)改革開放所帶來(lái)的紅利。為促進(jìn)中國(guó)農(nóng)村地區(qū)進(jìn)一步發(fā)展，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效解決農(nóng)村地區(qū)出行難、飲水難、用電難、通訊難等問(wèn)題，特別是要解決農(nóng)村地區(qū)的“最后一公里”難題，逐步改善農(nóng)村貧困地區(qū)的生活生態(tài)環(huán)境。在此基礎(chǔ)上，參照美國(guó)的一些做法，升級(jí)農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，利用現(xiàn)代化高科技手段，通過(guò)遠(yuǎn)程醫(yī)療、遠(yuǎn)程教育等，使農(nóng)村貧困地區(qū)也可享受到與城市地區(qū)相同的醫(yī)療、教育等公共服務(wù)。

（二）借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，在減貧過(guò)程中使用PPP模式

美國(guó)在幫助農(nóng)村貧困地區(qū)脫貧的過(guò)程中，大量使用PPP模式，政府與社會(huì)資本形成合力，政府部門積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與到各種扶貧項(xiàng)目中，為這些項(xiàng)目提供較為充分的資金保障。在我國(guó)進(jìn)一步推廣PPP模式的大背景下，也可借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，在扶貧過(guò)程中廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與扶貧開發(fā)的積極性，通過(guò)稅收優(yōu)惠、費(fèi)用減免等相關(guān)激勵(lì)機(jī)制撬動(dòng)更多的資源、吸引更多社會(huì)資本參與。同時(shí)，也要積極開辟扶貧項(xiàng)目新的資金渠道，多渠道增加扶貧開發(fā)資金。

（三）“輸血”與“造血”雙管齊下

美國(guó)在幫助農(nóng)村貧困地區(qū)脫貧的過(guò)程中，資金投入力度較大，保障措施較有力，但十分注意把握提供保障的度，避免扶貧對(duì)象對(duì)這些保障形成習(xí)慣性依賴，而喪失了工作的積極性。這一點(diǎn)在扶貧過(guò)程中尤為重要，因此扶貧、減貧過(guò)程不僅應(yīng)當(dāng)“輸血”，更應(yīng)“造血”。一方面，充分調(diào)動(dòng)扶貧對(duì)象的積極性和主動(dòng)性，幫助其通過(guò)自力更生、辛勤工作脫貧；另一方面，加大智力扶貧的力度，對(duì)一些處于貧困的人群進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，幫助他們學(xué)習(xí)并掌握某些工作技能，為他們創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，提高這些貧困群體的創(chuàng)收能力。此外，在扶貧過(guò)程中，既要有一些“短平快”項(xiàng)目，同時(shí)也要設(shè)計(jì)一些惠及長(zhǎng)遠(yuǎn)的項(xiàng)目，多渠道幫助貧困地區(qū)脫貧。

（作者單位：財(cái)政部亞太研究中心）