基層綜合公共服務(wù)平臺是直接為城鄉(xiāng)基層群眾提供教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保、計生等公共服務(wù)的場所或機構(gòu)，也被稱為社區(qū)服務(wù)中心或者社區(qū)服務(wù)站。隨著城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)和基本公共服務(wù)體系建設(shè)不斷推進，基層綜合公共服務(wù)平臺在我國城鄉(xiāng)許多地區(qū)陸續(xù)建成并投入使用，成為各級政府尤其是基層政府履行公共服務(wù)供給職能的重要窗口。在這一平臺建成之后，建立和健全相應(yīng)的運行機制就成為保障其正常運行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、基層綜合公共服務(wù)平臺運行現(xiàn)狀

（一）各級政府職責(zé)分工更加明確，管辦關(guān)系進一步理順

“十二五”以來，我國相繼出臺許多政策和措施，使各級政府在平臺運行中的職責(zé)分工更加明確。同時，各級政府與運行主體（基層政府派出機構(gòu)、居委會或村委會、民間社會組織）的關(guān)系進一步理順。主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是各級政府不再隨意地將社會管理和公共服務(wù)事項向各社區(qū)延伸，該平臺不再是各級政府轉(zhuǎn)嫁職責(zé)的對象；二是“權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)”逐漸成為各級政府處理與運行主體之間關(guān)系的行為準則，管理者和經(jīng)辦者之間的職責(zé)分工更加明確；三是通過推廣“一站式”服務(wù)機制，各級政府實現(xiàn)了辦事機構(gòu)的整合、管理層級的減少、服務(wù)項目的合并、資源配置的優(yōu)化、人員結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及服務(wù)流程的精簡，各運行主體的自主性明顯增強，運行效率大為提升。

（二）服務(wù)內(nèi)容不斷拓展，服務(wù)功能趨向綜合

近年來，許多地區(qū)大力推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革，完善基層社會管理和公共服務(wù)體系，不斷增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)的社會管理和公共服務(wù)能力，使平臺的服務(wù)內(nèi)容不斷拓展。主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是加快各級政府職能轉(zhuǎn)變的步伐，不斷擴大政府購買公共服務(wù)的領(lǐng)域和范圍，將越來越多的社會管理和公共服務(wù)事務(wù)交由平臺經(jīng)辦；二是不斷調(diào)整縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和社區(qū)三級的社會管理和公共服務(wù)權(quán)限，將原先由市、縣（區(qū)）兩級政府及其職能部門負責(zé)的社會管理和公共服務(wù)權(quán)限逐漸下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和社區(qū)。

同時，平臺的服務(wù)功能逐漸從單一政務(wù)功能向綜合功能轉(zhuǎn)變。主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是增強平臺的商務(wù)服務(wù)功能，即逐漸將金融服務(wù)、信息咨詢、書刊零售等商務(wù)服務(wù)納入平臺的服務(wù)功能。二是增強平臺的生活服務(wù)功能，即將郵政電信、水電繳費、養(yǎng)老托幼等生活服務(wù)納入平臺的服務(wù)功能。三是增強平臺的文體服務(wù)功能，即使平臺成為基層群眾開展各種文體活動的場所。

（三）經(jīng)費保障進一步增強，經(jīng)費來源不斷拓寬

近年來，許多地區(qū)不斷強化各級政府對平臺運行經(jīng)費的投入責(zé)任，進一步增強平臺運行的經(jīng)費保障。主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是明確以縣（區(qū)）級政府作為平臺運行經(jīng)費的主要投入主體，并納入本級財政預(yù)算。二是將平臺的運行經(jīng)費納入社區(qū)居（村）委會的辦公經(jīng)費，保障平臺運行的各項開支。三是由市、區(qū)級政府按照社區(qū)工作者的有關(guān)規(guī)定確定城區(qū)平臺專職工作人員的工資待遇，由各縣（區(qū)）政府結(jié)合本地實際確定農(nóng)村平臺專職工作人員的工資待遇。四是由各居（村）委會對運行經(jīng)費進行管理，由縣（區(qū)）政府相關(guān)部門進行監(jiān)督和檢查。

除了財政投入之外，平臺運行經(jīng)費的來源不斷拓寬。主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是社會資金參與渠道進一步拓寬。比如，上海市靜安區(qū)從2007年起就由社會組織聯(lián)合會代為發(fā)布政府購買社區(qū)公共服務(wù)的項目，吸引社會資本廣泛參與平臺運行。二是服務(wù)收費成為運行經(jīng)費的重要來源。比如，溫州市的社區(qū)便民服務(wù)中心和“村民中心”對所提供的各種便民服務(wù)收取服務(wù)費，從而拓寬運行經(jīng)費來源。三是基金會、企業(yè)的資助以及個人捐贈成為平臺運行經(jīng)費的另一來源。

（四）社會組織作用日益突顯，社會工作專業(yè)人才扮演重要角色

“十二五”以來，各類社會組織層出不窮，逐漸成為基層公共服務(wù)供給的重要力量，在平臺運行中發(fā)揮越來越重要的作用。主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是推進服務(wù)內(nèi)容差異化，即社會組織根據(jù)不同社區(qū)、不同人群的特點提供差異化的公共服務(wù)，既滿足多樣化的公共服務(wù)需求，又提高資源的使用效率。二是推進服務(wù)過程項目化，即社會組織憑借自身優(yōu)勢對不同類型的基層公共服務(wù)實施項目化運作，從而提高平臺運行的專業(yè)化水平。三是推進服務(wù)方式合作化，即社會組織的非營利特性使其能夠更好地與政府、志愿者和社區(qū)居民等開展合作，從而使平臺運行更加有序、高效。

從部分地區(qū)的經(jīng)驗來看，社會工作專業(yè)人才在平臺運行中扮演非常重要的角色。主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是促進平臺運行的專業(yè)化，即社會工作專業(yè)人才運用所掌握的專業(yè)知識和專業(yè)技能為基層群眾提供更加專業(yè)化的公共服務(wù)。二是促進平臺運行的人性化，即社會工作專業(yè)人才秉承“助人自助”的理念，為基層群眾尤其是弱勢群體提供各種增強其自立能力的公共服務(wù)，從而促進平臺運行的人性化。三是促進平臺運行的現(xiàn)代化，即以社會工作專業(yè)人才作為平臺運行的中堅力量可以更好地發(fā)揮政府、市場和社會三方在基層公共服務(wù)供給中的作用。

二、基層綜合公共服務(wù)平臺運行存在的問題

（一）運行主體過于依賴政府，多元化參與不足

近年來，我國基層綜合公共服務(wù)平臺的運行主體呈現(xiàn)出多元化的趨勢，基層政府派出機構(gòu)（主要為街道辦）、基層自治組織（居委會或者村委會）、民間社會組織構(gòu)成三種主要的運行主體。然而，這些運行主體仍然過于依賴政府，以自主性為基礎(chǔ)的多元化參與明顯不足。主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是容易導(dǎo)致基層政府派出機構(gòu)“全能化”。在這一運行模式下，基層政府仍直接提供公共服務(wù)，該平臺不過是為上一級政府及其職能部門下派任務(wù)提供一個新的體制平臺。隨著任務(wù)增加、機構(gòu)增加、人員增加，該平臺有可能演變成為新一級政府，導(dǎo)致政府管理層級增加、管理成本攀升而社會整體效益下降。二是容易導(dǎo)致基層自治組織“過度行政化”。由于基層公共服務(wù)資源的配置權(quán)仍掌握在各級政府手中，因此，在這種運行模式下，各級政府可能將“全能化”風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給基層自治組織，使其成為各級政府及其職能部門下派任務(wù)提供一個新的體制平臺。由于基層自治組織“過度行政化”，只見“政府背影”而不見“居民身影”，導(dǎo)致該平臺在政府需求與群眾需求之間失去平衡。三是導(dǎo)致民間社會組織因“先天不足”而產(chǎn)生“后天依賴”。我國的民間社會組織不僅實力普遍較弱，而且缺乏參與平臺運行的經(jīng)驗。此外，我國現(xiàn)有的許多政策對民間社會組織參與平臺運行構(gòu)成顯性或隱性的制約，近期出臺的相關(guān)政策缺乏可操作的實施細則和配套措施，從而極易導(dǎo)致民間社會組織對政府的依賴。

（二）運行經(jīng)費來源渠道狹窄，保障能力明顯偏低

目前，平臺運行的經(jīng)費來源渠道仍然比較狹窄，對其正常運行的保障能力明顯偏低。主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是財政投入標準和投入水平偏低?？h（區(qū)）級財政是我國基層綜合公共服務(wù)平臺運行經(jīng)費的主要來源。然而，在現(xiàn)有的財政體制下，縣（區(qū)）級財政的投入能力普遍偏弱，因此往往將側(cè)重點放在對辦公場所、辦公設(shè)備等硬件設(shè)施的投入，對設(shè)備維護、員工薪資等日常開支的投入標準和投入水平普遍偏低，使這一平臺只能維持勉強運行的狀態(tài)。二是對社會資本既缺乏吸引力又存在障礙。首先，多數(shù)平臺仍以承接政府轉(zhuǎn)移的社會管理和公共服務(wù)事務(wù)為主，而這些事務(wù)對主要以盈利為目的的社會資本明顯缺乏吸引力。其次，該平臺提供的各種便民服務(wù)的收費標準普遍偏低，嚴重制約社會資本參與平臺運行的積極性。三是民間社會組織資金籌集能力較弱。主要體現(xiàn)在以下三個方面：首先，各級政府面向民間社會組織購買的公共服務(wù)項目仍然較少且資金有限；其次，對由基金會、企業(yè)提供的資助或者個人捐贈須設(shè)立專門管理機構(gòu)并接受審計，這對規(guī)模普遍較小的民間社會組織而言是巨大壓力；最后，我國對民間社會組織利用自有資金開展公益活動或者提供公益服務(wù)仍然存在較為嚴格的限制性規(guī)定，對參與平臺運行的民間社會組織形成嚴重制約。

（三）人力資源支撐能力不足，制約服務(wù)質(zhì)量提升

從多數(shù)地區(qū)的情況來看，平臺運行面臨的突出問題之一是人力資源支撐能力不足，嚴重制約服務(wù)質(zhì)量的提升。主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是業(yè)務(wù)素質(zhì)不高。目前，該平臺的工作人員主要由基層政府派出機構(gòu)或者基層自治組織的工作人員組成，掌握專業(yè)知識和專業(yè)技能的工作人員十分稀少。此外，由于運行經(jīng)費緊缺，難以組織合格的、有效的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低對服務(wù)質(zhì)量的提升形成嚴重制約。二是崗位設(shè)置不合理。由于人員短缺，許多工作人員不得不身兼多職。此外，在工作重要性排序方面，行政工作往往優(yōu)先于服務(wù)工作，部分專職工作人員甚至被抽調(diào)去從事行政工作，導(dǎo)致服務(wù)人員隊伍不穩(wěn)定。三是人員流動性較大。由于運行經(jīng)費尤其是工作人員的待遇報酬缺乏明確、合理、規(guī)范的資金渠道，導(dǎo)致工資待遇普遍偏低，不僅難以招聘到高素質(zhì)的專業(yè)人員，而且在崗人員流動性較大，對服務(wù)質(zhì)量的提升產(chǎn)生極為不利的影響。

（四）運行機制缺乏績效評估，資源使用效率不高

目前，許多地區(qū)對整個運行機制仍然缺乏績效評估，導(dǎo)致資源使用效率不高。主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是績效評估實施主體設(shè)置不合理。許多地區(qū)仍將縣（區(qū)）級政府確定為績效評估的實施主體。然而，由于多數(shù)平臺的運行主體是基層政府派出機構(gòu)或者與基層政府關(guān)系非常密切的基層自治組織，因此以基層政府作為績效評估實施主體實質(zhì)上是自己評估自己，難以保證評估結(jié)果的客觀公正性。二是績效評估程序科學(xué)性不足。一般而言，科學(xué)的績效評估程序應(yīng)包括事前評估、事中評估和事后評估三個組成部分。然而，目前的績效評估往往只是事后評估，缺乏對平臺運行情況開展事前評估和事中評估，難以充分發(fā)揮績效評估對提升平臺資源使用效率的作用。三是績效評估的指標體系不健全。許多地區(qū)僅僅將平臺運行經(jīng)費使用情況、工作人員的表現(xiàn)和群眾滿意度作為績效評估的核心指標，而對社會組織參與程度、社會工作專業(yè)人員的作用和平臺運行潛在風(fēng)險等方面的指標則鮮有涉略，難以全面、客觀地反映平臺的運行情況。

三、對策建議

（一）進一步理清各責(zé)任主體和運行主體的職責(zé)，促進多元化運行主體有效參與

首先，進一步理清各級政府在平臺運行中的職責(zé)。一是加強中央政府和相關(guān)部委對平臺運行的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，制定平臺運行的基本行為規(guī)范以及基本服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)功能和服務(wù)標準，明確各級政府的各種保障措施，并對欠發(fā)達地區(qū)的平臺運行給予適當(dāng)扶持。二是省、市級政府應(yīng)將保障平臺正常運行納入省、市級社區(qū)建設(shè)規(guī)劃和基本公共服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃，充分發(fā)揮平臺在促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和區(qū)域均衡發(fā)展中的作用。三是進一步強化縣（區(qū)）級政府對平臺運行的主導(dǎo)作用，完善對平臺運行的規(guī)劃、投入、檢查、監(jiān)督等機制。四是明確以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦作為平臺運行的直接責(zé)任主體，建立和健全其與平臺運行主體之間的良性互動機制。

其次，進一步理順各級政府與平臺運行主體之間的關(guān)系。一是按照“管辦分開、政事分開”的原則，進一步推進各級政府職能轉(zhuǎn)移，賦予平臺運行主體更多、更大的自主權(quán)。二是按照基層自治原則，理清各級政府及其派出機構(gòu)與基層自治組織在平臺運行中的職責(zé)，提升基層自治組織在平臺運行中的自主權(quán)。三是健全政府向社會組織購買基層公共服務(wù)的制度體系，提升作為平臺運行主體的民間社會組織的自主權(quán)。

（二）不斷拓寬運行經(jīng)費來源，提升財政投入對平臺運行的保障能力

在不斷強化各級政府對平臺運行經(jīng)費投入責(zé)任的基礎(chǔ)上，不斷拓寬平臺運行經(jīng)費的來源。一是根據(jù)平臺正常運行需要并結(jié)合本地實際，提高各級政府尤其是縣（區(qū)）級政府的投入標準和投入水平，提升平臺工作人員的工資待遇。二是進一步拓展平臺的服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)功能，提升對社會資本的吸引力，并降低社會資本參與平臺運行的準入門檻。三是鼓勵和引導(dǎo)各種基金會和各類企業(yè)為平臺運行提供資助，拓寬個人捐贈資金流向平臺運行領(lǐng)域的渠道。四是逐漸取消民間社會組織運用自有資金參與平臺運行的各種限制性規(guī)定，完善各種引導(dǎo)性、鼓勵性和監(jiān)管性政策和措施。

（三）加大社會工作專業(yè)人才培養(yǎng)力度，提升平臺運行人力資源支撐

積極打造一支素質(zhì)過硬、結(jié)構(gòu)合理、穩(wěn)定就業(yè)的社會工作專業(yè)人才隊伍，為平臺運行提供人力資源支撐。一是積極貫徹和落實《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》和《社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)中長期規(guī)劃（2011—2020年）》，不斷壯大基層公共服務(wù)領(lǐng)域社會工作專業(yè)人才隊伍，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升素質(zhì)，增強效能，改善發(fā)展環(huán)境。二是深化職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)體制改革，建立以市場為導(dǎo)向的社會工作專業(yè)人才職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)體系，按照市場需求調(diào)整課程設(shè)置和專業(yè)設(shè)置，加強實訓(xùn)基地建設(shè)，充分發(fā)揮職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)開發(fā)和再開發(fā)人力資源的優(yōu)勢。三是建立和健全基層公共服務(wù)領(lǐng)域社會工作專業(yè)人才評價機制和激勵保障機制，逐步提高整體薪酬，促進其實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。

（四）加強對運行機制的績效評估，建立和健全第三方實施、程序科學(xué)、指標完善的績效評估機制

以提升平臺運行效率和資源使用效率為目標，加強對平臺運行機制的績效評估。一是按照價值中立和利益無涉原則，在堅持政府引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，建立主要由第三方實施的平臺運行績效評估機制。二是建立事前評估、事中評估和事后評估有機結(jié)合的、全程性的績效評估體系，提升績效評估程序的科學(xué)性，充分發(fā)揮評估結(jié)果對提升平臺運行效率和資源使用效率的作用。三是以全面性、科學(xué)性和靈活性為原則，建立和健全平臺運行績效評估指標體系，使績效評估既能反映平臺運行的全貌，又能體現(xiàn)城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的差異。

（潘華，國家發(fā)展改革委社會所助理研究員。研究方向：社會發(fā)展、社會政策）